«Правоотношения родителей и детей»

Исторические этапы развития местного самоуправления в россии
  

Свирин Ю.

Право и жизнь, 2004

 

 

Конституция России рассматривает местное самоуправление как одну из форм осуществления народом своей власти (ст. 3), признает и гарантирует его (ст. 12). Включение этих статей в число основ конституционного строя – свидетельство принципиального изменения отношения государства к местным органам власти, несомненный признак правового государства.

Под местным самоуправлением понимается система создаваемых гражданами органов, самостоятельно и с привлечением населения решающих вопросы местного значения. Местное самоуправление не является аналогом коммунистической идеи общественного самоуправления или проявлением только непосредственного волеизъявлении населения, хотя отдельные элементы непосредственной демократии в нем имеются (например, сельские сходы). Одно то, что на местном уровне сосредоточена немалая муниципальная собственность, требует установления властных отношений и определенной системы органов управления. Но влияние населения на деятельность этих органов может быть очень велико, рождая эффективные организационно-правовые формы решения местных вопросов. Местное самоуправление – составная часть демократии, в связи с чем Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. устанавливает, что оно должно быть закреплено в законодательстве или даже конституции каждой страны[1].

Местное самоуправление начало развиваться в Европе еще в средние века. В XVIII в. Американская и особенно Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. Идеи общинного управления получили развитие в Великобритании, Бельгии, Германии и других странах. При этом стало осознаваться, что между местными интересами и государством существует определенное противоречие и что местное общество – это основная ячейка свободного гражданского общества.

В XIX в. сложились и поныне существуют три основные системы местного самоуправления:

– англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству);

– французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других формах;

– германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами[2].

В России развитие местного управления, неоднократно преобразовывавшегося в ХVII – ХVIII вв., привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, которые создали децентрализованную систему местного самоуправления. Реформы предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или городской думы и управы, получавших широкие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ее контролем. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между которыми нередко возникали разногласия[3].

Социалистическое государство, установив жесткую централизованную систему управления, уничтожило местное самоуправление. Его возрождение началось с принятием в 1990 г. союзного, а в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы Указы Президента России, утвердившие «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (26 октября 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1995 г). Эти Указы прекращали деятельность прежних местных органов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который регулирует все основные вопросы образования и деятельности соответствующих органов[4].

На протяжении десятилетий сам термин «местное самоуправление» считался одиозным; в учебной литературе по государственному праву и по советскому строительству он преподносился, как правило, с отрицательным оттенком, по существу, отвергался; данный демократический институт на фоне теории полновластия Советов считался непригодным, неприемлемым в условиях социализма и тоталитарно-партократической системы. Перемены в отношении к местному самоуправлению обозначились с началом перестройки, но пробивали себе дорогу с большим трудом, что отразилось хотя и в прогрессивном для того времени, но непоследовательном и противоречивом Законе СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, принятом в 1990 г.[5]

Чуть раньше в связи с наметившимся новым положительным отношением к идее самоуправления вообще стала активнее разрабатываться проблематика местного самоуправления. Еще на начальной стадии обсуждений в кругах практиков и ученых-специалистов, особенно юристов, экономистов, социологов и философов, стала постепенно «вызревать» концепция местного самоуправления, долгие годы отвергавшаяся официальной государственно-правовой наукой и, тем более, правящей административно-командной системой, которой вообще чужды подлинно демократические государственные институты, в том числе местное самоуправление.

Выработка новой и полноценной модели местного самоуправления строилась с учетом специфики российских условий и в то же время приближения к общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления. Многие важнейшие параметры современной российской концепции местного самоуправления уже разработаны, хотя и поныне продолжаются дискуссии на эту тему и в парламенте, и в других государственных структурах, и в среде научных работников.

Конституция 1993 г. в какой-то мере завершает поиски правовых форм местного самоуправления, которые велись на протяжении последних нескольких лет.

Длительное время в Государственной Думе и в других государственных органах, а также в научных учреждениях шла разработка нового закона, который должен был соответствовать современной концепции и реалиям местного самоуправления, базироваться на положениях и нормах Конституции РФ, стать стабильной правовой основой местного самоуправления. Именно такой закон – Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» – был принят Государственной Думой 12 августа 1995 г. и подписан Президентом РФ 28 августа 1995 г.

Этот Закон вслед за Конституцией знаменует собой новую веху в становлении в России местного самоуправления. В субъектах РФ также ведется большая работа по правовому регулированию статуса местного самоуправления.

Формирование на базе Конституции нового законодательства о местном самоуправлении предполагает обращение к дореволюционному опыту земского и городского самоуправления в России, использование опыта зарубежного муниципализма, который, в частности, нашел правовое отражение в Европейской Хартии местного самоуправления.

Местное самоуправление в дореволюционной России начало активно развиваться со времени реформ Александра II[6], но реально система местного самоуправления стала складываться значительно раньше. При Екатерине II основы местного самоуправления устанавливались в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Предполагалось создать из всех сословий местные организации – «сословные общества», которые имели бы права «по внутреннему управлению сих обществ», в том числе право замещать по выбору часть должностей губернской, городской и уездной администраций и суда. Однако, по мнению Н.И. Лазаревского, наличие выборных должностей в названных учреждениях еще не создавало настоящего самоуправления: «…для понятия самоуправления... существенно независимое положение выборных органов по отношению к органам коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому, что гарантирует или... может гарантировать действенную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создавать тесную связь выборных органов с местным населением»[7].

Проведенные в период царствования Александра II земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы должны были децентрализовать управление и обеспечить развитие местного самоуправления. Видный государствовед М.М. Ковалевский полагал, что они, как и судебная реформа, явились поворотным пунктом внутреннего развития России, так как ввели ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

Положение о земских учреждениях от 1 января 1864 г. предусматривало выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами. Земские собрания избирали уездные и губернские управы, являвшиеся их исполнительными органами. Статус городского самоуправления определялся Городовым положением от 16 июня 1870 г. и был основан на тех же принципах, что и земское самоуправление. Органами городского самоуправления являлись городские дума и управа. Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной администрации. Однако свою деятельность органы самоуправления осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. Следовательно, на местах существовали две системы управления: звенья центральной исполнительной власти в лице ее представителей, обладавших реальной властью, и земское и городское самоуправление. Такой дуализм власти порождал противоречия между назначавшейся из центра администрацией и земскими учреждениями. На устранение противоречий были направлены пересмотренные при Александре III Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.)[8].

Названные акты не смогли преодолеть органических недостатков, присущих тогдашнему местному (земскому и городскому) самоуправлению. Анализируя характер новых положений, Н.М. Коркунов отметил: «Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слияния, остается старое раздвоение с иной только окраской»⁴. Подчеркнутая Н.М. Коркуновым тенденция усиления правительственного влияния (т. е. центральной исполнительной власти) на местные дела, попытки сочетать это влияние с формирующимся местным самоуправлением и ныне являются острой проблемой российской государственности[9].

Трудно не согласиться с утверждением о том, что «богатейшие традиции самоуправления, которые накоплены народами, нужно возродить и использовать в деле государственного строительства. Самый лучший и самый понятный приемлемый опыт – это опыт своего народа, своего Отечества. Ведь в конечном итоге местное самоуправление – это приближение задач государства к местному сообществу, к каждому человеку, его ответственное подключение к управлению делами в обществе»[10].

Среди российских ученых, рассматривающих вопросы самоуправления, можно назвать В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, В.А. Григорьева, П.П. Гронского, И.И. Дитятина, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, В.А. Лебедева, В.И. Лешкова, А.В. Лохвицкого, В.И. Сергеевича, Б.Н. Чичерина и др.

Практика местного самоуправления зародилась в глубокой древности. «Основную ячейку общественного устройства Руси составляла соседская, территориальная община – орган местного крестьянского самоуправления – “мир” или “вервь” (от слова “вервие” – веревка, которой измеряли участок земли)»[11]. Община на Руси представляла собой замкнутую социальную систему, призванную организовывать все виды жизнедеятельности человека – трудовую, обрядовую, культурную и опирающуюся на принципы коллективизма и уравнительности, прямой демократии – выборности, на коллективном принятии решений. К компетенции общины относилось распределение земельных наделов, налогово-финансовые вопросы, связанные с обложением податями и их распределением, судебные споры, расследование преступлений, осуществление наказаний и др. Таким образом, крестьянское население Руси группировалось в крупные волости, соседние общины. Волостной мир избирал свою администрацию, выборного старосту.

Однако в достаточно систематизированном виде правовое положение сельской общины было закреплено лишь в девятнадцатом веке в Манифесте 19 февраля 1861 года. Коротко остановимся на его характеристике[12]. Этот документ определял состав общины, в которую входил сельский сход (состоящий из крестьян-домохозяев, принадлежащих к составу сельского общества, и из всех назначенных по выбору должностных лиц), сельский староста, а если общество считало необходимым – и особые сборщики податей, смотрители хлебных магазинов, училищ, больниц, сельские писари и др.

Манифест очерчивал полномочия сельского схода: выборы должностных лиц и назначение выборных на волостной сход; увольнение из общества и прием в него новых членов; учет должностных лиц, избранных сельским обществом и назначение им жалованья; разрешение семейных разделов; дела, касающиеся общинного пользования мирскою землею, в том числе их передел или окончательный раздел; ходатайства об общественных нуждах, благоустройстве, призрении, обучении грамоте; назначение сборов на мирские расходы; раскладка и определение порядка учета всех лежащих на крестьянах казенных податей, местных сборов и повинностей; ведение дел об отбывании рекрутской повинности; назначение ссуд и всякого рода вспомоществований из общественных сельских магазинов. В документе определялись полномочия старосты и других должностных лиц общины.

В Манифесте также затрагивались проблемы экономической независимости общины, которая обеспечивалась наличием в ее ведении общественных земель, лесов, лугов, пастбищ, правом сбора мирских, денежных и хлебных сборов, назначения натуральных повинностей, распорядительства общественными представлениями для удовлетворения внутренних потребностей. В статье 178 указывалось: «Крестьянские общества могут, смотря по надобности и по своим средствам, установить мирские сборы на устройство и поддержание церквей, заведение сельских училищ, содержание учителей и на удовлетворение других общественных и хозяйственных потребностей крестьян».

Таким образом, уже в девятнадцатом веке появились юридические гарантии экономической самостоятельности местного самоуправления.

Говоря об общине, подчеркнем, что она являлась органом управления в местных территориальных рамках, прототипом современных институтов местного самоуправления. Однако община прекратила свое существование с приходом советской власти, партийно-государственные структуры которой вытеснили сельский сход из жизни деревни, последовательно отобрав у него все управленческие функции.

Остановимся на характеристике земской системы самоуправления.1 января 1864 года было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях»[13]. Земская система функционировала только на двух административно-государственных уровнях: уездном и губернском. Земство не имело своих структур на низших уровнях – в волости, селении; там функции, аналогичные земским, только меньшего масштаба, исполняли сельские общины, крестьянский мир. Местные представительные учреждения не входили в систему органов государства, но находились под его жестким контролем.

Систему земских учреждений составляли избирательные съезды, которые должны были раз в три года определять состав корпуса уездных гласных; губернские и уездные земские собрания – распорядительные органы земств; губернские и уездные земские управы – исполнительные органы.

Уездная управа состояла из председателя и двух членов (собрание могло увеличить число членов до шести); губернская земская управа состояла из 2 – 6 членов. При этом исполнительный орган был подотчетен распорядительному, но имел свою компетенцию, в рамках которой действовал самостоятельно.

Губернатору предоставлялось право надзирать за деятельностью земских учреждений, а Сенату – разбирать споры губернатора с земскими собраниями и жалобы на них частных лиц и учреждений.

Земские учреждения функционировали вне системы государственных органов. Статья 6 Положения подчеркивала: «Земские учреждения в кругу вверенных им дел действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей».

Служба в земских органах относилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, должностные лица земских управ не считались государственными служащими, а их труд оплачивался из земских средств.

В введении земских учреждений находились дела, относившиеся «к местным хозяйственным пользам и нуждам». Земские органы могли решать широкий круг местных проблем. Их полномочия, перечисленные во 2 статье Положения, включали в себя, кроме прочего, следующее: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежавших земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержавшихся за счет земства; меры обеспечения народного продовольствия; заведование земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей, о развитии местной торговли и промышленности; участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах и др.

Земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами. Таким образом, этот еще не полный перечень показывает, насколько многообразной и ответственной была деятельность земских органов. Сосредоточение в руках земских органов всех отраслей местного управления свидетельствует об их реальной власти.

Общеизвестны достижения земств в сфере образования, здравоохранения, агрономического и ветеринарного дела, городского и дорожного хозяйства, социальной помощи, статистики, кустарных промыслов, кооперативного движения[14].

Эффективное выполнение всех земских функций обеспечивалось наличием у них прочной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет, доходы которого состояли из губернского земского сбора, из целевых дотаций государства, частных пожертвований, доходов с имущества, принадлежавшего земству, пошлин за пользование учреждениями и услугами земств, из прибыли торгово-промышленной деятельности. Дееспособность земств обеспечивалась их самоуправлением: земства сами выбирали руководящие органы, определяли направления своей деятельности, подбирали и обучали кадры.

12 июня 1890 года было принято новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которое, предписывая меры, направленные на огосударствление земских органов, тем не менее несколько расширило компетенцию земств. В частности, увеличивался перечень предметов, по которым земские органы могли издавать обязательные постановления, для наблюдения за исполнением решений собрания могли избирать особых участковых попечителей, был расширен круг лиц, подлежавших избранию в председатели управ.

По мнению исследователей, «организация земства в 1864 – 1890 гг. исходила скорее из принципов общественной теории, а в 1890 – 1917 гг. – из принципов государственной теории»[15].

Однако в конце 1917 года Декретом СНК РСФСР функционирование земств было прекращено.

Наряду с земством в России действовало и городское самоуправление, просуществовавшее до 1918 года. Предметом его ведения были примерно те же сферы, что у земств, только в масштабе городов. Начало устройству городского самоуправления положил в 1699 году Петр I, учредивший в Москве Бурмистерскую палату, которая вскоре была переименована в ратушу, а в других городах начали свою деятельность земские избы и выборные бурмистры, которых ежегодно выбирали сами горожане.

В результате реформы 1775 г. город стал самостоятельной административной единицей. Основным городским учреждением был городской магистрат, во главе которого стоял городской голова[16].

В период правления Екатерины II была проведена новая городская реформа. На основании опубликованной 21 апреля 1785 года Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи образовывались новые органы городского самоуправления: градское общество, Общая и Шестигласная думы.

В Общей городской думе председательствовал городской голова. Из своего состава Общая дума избирала Шестигласную думу, которая управляла текущими городскими делами.

В дальнейшем попытки реформирования стали приобретать более совершенную форму. Так, 16 июня 1870 года было принято новое Городовое Положение, внесшее значительный вклад в развитие городского самоуправление в России. Органами городского самоуправления являлись: городская дума, избиравшаяся на четыре года; городская управа, избиравшаяся городской думой; городской голова, избиравшийся думой и председательствовавший на ней, в управе, в городских избирательных собраниях; губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора.

11 июня 1892 года было принято новое Городовое Положение, несколько изменившее принципы избрания городских дум, усилилась система опеки и административного вмешательства в дела городского самоуправления.

9 июня 1917 г. Временное правительство издало постановление «Об изменении действующих Положений об общественном управлении городов», значительно расширившее сферу деятельности городских органов.

Весомой гарантией в деятельности местного самоуправления стало образование вскоре после начала первой мировой войны Всероссийского земского и Всероссийского городского союзов. Первый объединил земцев из 41 губернии, центральным органом был съезд. Губернские земские управы были отделениями союза на местах. В 1915 г. оба союза объединились в союз городов и земств («Земгор»)[17].

Из всего выше изложенного можно сделать вывод, что к 1917 году в России действовала разветвленная система самоуправления, способная решать основные вопросы местного значения. Функционирование местного самоуправления гарантировалось правовой обеспеченностью деятельности его органов, их самостоятельностью в определении своих внутренних структур, наличием нормативно определенной компетенции и собственной финансово-экономической базы. Однако и после 1917 года в нашей стране существовали органы власти на местах, отличавшиеся определенным своеобразием, историю становления которых также необходимо коротко рассмотреть. Эта необходимость определяется несколькими причинами. Во-первых, в деятельности советских органов на местах имелись определенные достижения. Во-вторых, критический анализ функционирования местных органов власти также может оказаться полезным в деле становления органов местного самоуправления на российской земле.

В первые послеоктябрьские месяцы 1917 года местным Советам были переданы некоторые управленческие функции земских учреждений. Вскоре Советы, поставленные в финансово-экономическую зависимость от центральных органов государственной власти, утратили многие самоуправленческие характеристики. Документом, определившим двоякое положение местных Советов, стал декрет Наркомата внутренних дел РСФСР. В этом документе подчеркивалось: «На местах органами управления, органами местной власти являются Советы, которые должны подчинить себе все учреждения как административного, так и хозяйственного, финансового и культурного, просветительного значения… Каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит»[18].

Другим документом, регламентировавшим вопросы организации местной власти в РСФСР, стало Обращение Народного комиссариата внутренних дел к Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления» от 6 января 1918 г.[19] Одновременно с этим Обращением была принята Инструкция Народного комиссариата внутренних дел «О правах и обязанностях Советов»[20], которая закрепила не только полномочия Советов, но и порядок формирования их исполнительных органов, которые призваны были проводить в жизнь постановления Советов и осуществлять всю текущую работу по управлению.

Одним из принципов управления, утвердившимся в советском государстве, был принцип демократического централизма, важным проявлением которого служило двойное подчинение многих органов управления. Так, согласно Конституции РСФСР 1918 года, местные исполкомы подчинялись не только Советам и местным съездам Советов, но и вышестоящим исполкомам или правительству непосредственно, а отделы исполкомов (в соответствии с законодательством) – своим исполкомам и вышестоящим отраслевым органам управления.

В Конституции РСФСР 1918 года определялись задачи и полномочия местных Советов, вплоть до областных и губернских, и их исполнительных комитетов. Основной Закон закрепил систему местных органов государственной власти, которая включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты.

Конституция РСФСР 1918 года устанавливала единство предметов ведения местных съездов, а также Советов и избираемых ими исполнительных органов – исполнительных комитетов, позднее – президиумов Советов. В Главе 12 Конституции РСФСР «О предметах ведения органов Советской власти на местах» первой редакции говорилось, что «областные, губернские, уездные и волостные органы Советской власти, а также Советы депутатов имеют предметом своей деятельности: а) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти; б) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; г) объединение всей Советской деятельности в пределах данной территории» (ст. 61).

Конституция РСФСР 1925 года внесла значительные изменения в регулирование статуса местных органов власти. Так, в главе 5 «О местной власти» выделялся раздел «Б» – «Об исполнительных комитетах», в котором достаточно подробно определялся порядок избрания исполкомов местными съездами Советов, их ответственность перед съездами и вышестоящими исполкомами, порядок образования президиумов, отделов при исполкомах, их упразднения или слияния, а также двойное подчинение отделов. В разделе «В» – «О Советах депутатов» – подчеркивалось, что «Советы депутатов в городах избирают из своей среды исполнительный орган».

Конституция РСФСР 1925 года также регулировала вопросы взаимоотношений в системе местных Советов, отношения между вышестоящими и нижестоящими исполкомами, взаимоотношения всей системы местных исполкомов с ВЦИК, СНК и народными комиссариатами. В рассматриваемом Основном Законе предусматривалось, что съезды Советов и их исполнительные комитеты контролируют деятельность нижестоящих местных Советов и их исполнительных органов, устанавливалось право отмены актов нижестоящих съездов, исполнительных комитетов и их президиумов.

Конституция РСФСР 1925 года, определяя предметы ведения органов Советской власти на местах, сохранила все пункты статьи 61 Конституции РСФСР 1918 года, добавив к ним «составление и утверждение местных бюджетов» и «обеспечение в пределах данной территории революционной законности и охраны государственного порядка и общественной безопасности», а также «обсуждение вопросов общегосударственного значения, как по собственному почину, так и по предложению вышестоящих исполнительных комитетов» (ст. 64).

Конституция СССР 1936 года внесла принципиальные изменения в систему органов власти, упразднив съезды Советов и создав единую систему Советов депутатов трудящихся, избираемых непосредственно населением. Местные исполкомы, которые ранее являлись в период между сессиями местных Советов и местными съездами Советов «высшей властью в пределах данной территории», были отнесены Конституцией СССР 1936 года к числу местных органов государственного управления. Таким образом, единственными местными органами государственной власти стали Советы депутатов трудящихся.

Конституция СССР 1936 года содержала лишь общие нормы, установившие порядок формирования исполкомов, их состав, а также состав исполнительных и распорядительных органов сельских советов в небольших поселениях, подотчетность исполкомов Советам, их избравшим, и вышестоящим исполкомам (ст. 99 – 101).

В конце 60-х годов началось расширение прав местных Советов, что означало одновременное расширение компетенции и исполкомов этих Советов. В решениях XXIII съезда КПСС была подчеркнута необходимость повысить роль местных Советов. В соответствии с этим в 1968 – 1971 гг. были изданы союзные указы об основных правах и обязанностях сельских и поселковых, районных и городских Советов и республиканские законы об этих органах. Их права, в том числе в таких важных сферах, как координация работы предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения и контроль над ней, были значительно расширены. Советы Министров союзных республик приняли постановления о дополнительной передаче многих вопросов в компетенцию исполкомов областных, краевых, районных и городских Советов. Кроме этого, укрепилась материально-финансовая база местных органов власти и управления, в их непосредственное ведение перешло большое число предприятий и учреждений, обслуживавших местное население, но находившихся ранее в подчинении вышестоящих органов.

«В результате проведенных мероприятий деятельность местных Советов значительно активизировалась. Более широким и разнообразным стал круг вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, решаемых на сессиях Советов и заседаниях их исполнительных комитетов. Усилилось влияние местных органов государственной власти и управления почти на все стороны общественной жизни в пределах соответствующих административно-территориальных единиц. Все это и позволило более широко сформулировать полномочия местных Советов (и их исполкомов) в Конституциях СССР 1977 года и новых республиканских конституциях»[21].

Конституция СССР 1977 года содержала раздел V – «Высшие органы государственной власти и управления СССР», главы 17 – «Высшие органы государственной власти и управления союзной республики», 18 – «Высшие органы государственной власти и управления автономной республики», 19 – «Местные органы государственной власти и управления». В конституциях союзных республик раздел о местных органах государственной власти и управления содержал две главы: «Местные Советы народных депутатов» и «Исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов».

Конституция СССР 1977 года устанавливала компетенцию местных органов власти: «В пределах своих полномочий местные Советы народных депутатов обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производство товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения» (ст. 147).

Согласно ст. 149 и 150 Конституции СССР 1977 года, исполнительные комитеты являлись исполнительными и распорядительными органами Советов, непосредственно подотчетными как Совету, их избравшему, так и вышестоящему исполнительному и распорядительному органу; они руководили государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории соответствующих Советов на основе решений избравших их Советов и вышестоящих органов государственной власти и управления. По своему организационному строению исполкомы являлись коллегиальными органами, создаваемыми непосредственно самими местными Советами. Исполкомы, состоявшие из депутатов, обсуждали и решали основные вопросы своей компетенции коллективно.

Таким образом, в рассматриваемый период местные Советы и их исполнительные комитеты являлись органами государственной власти и управления.

Подытожить краткий анализ советского периода местного управления можно следующим. Советское законодательство закрепляло принцип демократического централизма, одним из организационно-правовых выражений которого являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отделов и управлений. В период существования советской власти вопрос о местном самоуправлении не был актуален, поскольку вся организация власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране.

Проблематика местного самоуправления получила интенсивное развитие в 80-е годы. Было написано большое количество работ о проблемах самоуправления, анализировалось понятие местного самоуправления, рассматривались теоретические аспекты и практика осуществления самоуправленческих начал в СССР. Однако в то время отсутствовали необходимые организационные и законодательные возможности для становления реального местного самоуправления.

Новый этап в исследовании проблем, связанных с процессом становления и развития органов муниципальной власти в нашей стране, начался в 90-х годах. 9 апреля 1990 года был принят союзный Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который способствовал конкретному изменению системы местной власти. В нем определялись основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности. Несмотря на то что этот закон закрепил основы организации власти на местах в соответствии с общепризнанными принципами местного самоуправления, двойное подчинение исполнительных органов было сохранено. Кроме этого, п. 1 ст. 2 данного закона к системе местного самоуправления относил Советы и органы общественного самоуправления. Закон не вывел местные Советы из системы органов государственной власти.

В марте 1991 года был учрежден Союз российских городов, основной целью которого явилось создание в России правового пространства, обеспечивающего деятельность местного самоуправления.

В ходе конституционной реформы 24 мая 1991 года были внесены некоторые изменения в Конституцию РСФСР. Название раздела VII «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР» было дополнено – «Местное самоуправление в РСФСР», а в название главы 17 «Местные Советы народных депутатов» были введены слова «…и органы территориального общественного самоуправления».

В соответствии с ч. 1 ст. 138 «местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии».

6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который установил единоначалие в местных органах исполнительной власти, наделяя ее главу, избираемого непосредственно населением, достаточно широкими полномочиями. Кроме этого, данный законодательный акт более четко разделил функции местных представительных и исполнительных органов на основе разграничения их полномочий в основных сферах деятельности и установления в их взаимоотношениях системы «сдержек и противовесов», а также разграничивал компетенцию местных Советов разных уровней.

Рассматриваемый закон закрепил за местными Советами довольно большой круг полномочий в наиболее важных сферах местной жизни: утверждение бюджета, планов и программ социально-экономического развития и отчетов об их исполнении, образование внебюджетных и валютных фондов, определение их статуса и целевого назначения, установление местных налогов и сборов, цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, установление порядка назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций, определение льгот и преимуществ, в том числе налоговых, в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской деятельности, определение порядка предоставления и изъятия земельных участков, утверждение правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и др.

Давая оценку данному законодательному акту, исследователи отмечают, что «он отразил ряд общемировых стандартов местного самоуправления. Была сделана попытка развести полномочия Совета как представительного органа власти и как органа местной администрации»[22].

Однако только в 1992 году на конституционном уровне состоялось разделение государственной власти и местного самоуправления. В ст. 85 Конституции РСФСР была включена часть 2, согласно которой «местные Советы народных депутатов – районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские – входят в систему местного самоуправления». Раздел VII стал именоваться «Местное самоуправление в Российской Федерации».

9 октября 1993 года Президент Российской Федерации подписал Указ № 1617 «О реформе представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации»[23], а 26 октября 1993 – Указ № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», который сыграл важную роль в истории российских преобразований в области местного самоуправления, так как прекратил деятельность городских и районных советов народных депутатов и передал их функции соответствующей местной администрации. Кроме этого, данный президентский Указ утвердил Положение «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы», в котором подчеркивалось: «…органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются выборные и другие органы местного самоуправления – собрание представителей (дума, муниципальный комитет и т. п.), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т. п.)…». В Положении также определялись формы и методы осуществления местного самоуправления, компетенция и порядок работы представительного органа местного самоуправления и главы местного самоуправления и другие вопросы.

В Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года, местное самоуправление заняло свое законное место. Согласно Конституции Российской Федерации, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 3).

Значительную роль в установлении правовых гарантий местного самоуправления сыграл Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», который решил вопрос о собственности муниципальных образований и о судебной защите их прав. Было установлено право органов местного самоуправления самостоятельно утверждать перечень объектов муниципальной собственности в соответствии с Приложением 3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В Указе также устанавливалось, что передача объектов (имущества), относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.

1 сентября 1995 года вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», названный первым законом о власти в рамках нынешней Конституции, направленный на строительство основ Российского государства с самого нижнего уровня – местного самоуправления.

Как подчеркнул И.И. Овчинников, «с принятием нового законодательства, в частности Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, проблема гарантированности прав местного самоуправления приобретает особое значение, ибо гарантии местного самоуправления являются важнейшим, необходимым условием полного и эффективного осуществления его задач и функций»[24].

Однако, оценивая основные результаты реформы конца 80-х – начала 90-х годов двадцатого столетия, исследователи отмечают, что единственным практическим достижением прошедшего периода реформирования местной власти стало создание правовых и организационных основ местного самоуправления. Остальные основополагающие конституционные гарантии местного самоуправления не были обеспечены. Таким образом, созидательный потенциал местного самоуправления так и остался неиспользованным[25].

Активное развитие законодательной основы местного самоуправления продолжилось во второй половине 1990-х годов. Были приняты федеральные законы «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

В 1997 году был создан Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ, в 1998 году – Конгресс муниципальных образований РФ, ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления.

Однако в научной литературе неоднократно приводятся аргументы в пользу внесения изменений в федеральное законодательство. Например, отмечается: «Нам представляется возможным с целью обеспечения федеральных гарантий населению на осуществление местного самоуправления расширить круг вопросов, регламентируемых федеральным законодательством, путем введения норм прямого действия в части территориальной организации местного управления, установления компетенции его органов, обеспечения условий снижения политизации выборных лиц местного самоуправления»[26].

В связи с этим подчеркнем, что в настоящее время продолжается создание правовой базы местного самоуправления. Приняты и вступили в силу многие нормативно-правовые акты, способствующие становлению и развитию муниципальной власти в Российской Федерации; в их числе Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года.

В научной литературе справедливо отмечается, что «роль государства в становлении и развитии местного самоуправления в целом должна возрасти. Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Необходим переход от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления»[27].

Итак, проблематика гарантий местного самоуправления приобретает на современном этапе развития российской государственности важное теоретическое и практическое значение.

В заключении статьи кратко подведем ее итог.

1. В XIX в. сложились и поныне существуют три основные системы местного самоуправления:

– англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству);

– французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других формах;

– германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами[28].

2. Социалистическое государство уничтожило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления. Его возрождение началось с принятием в 1990 г. союзного, а в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении.

3. Новая, полноценная модель местного самоуправления строилась с учетом специфики российских условий и в то же время приближения к общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления.

4. Таким образом, можно заключить, что проблематика гарантий местного самоуправления приобретает на современном этапе развития российской государственности важное теоретическое и практическое значение.

 

Источник: http://www.juristlib.ru/book_4461.html