«Дипломатический протокол как институт права внешних сношений»

Правовые основы формирования, компетенции и организации деятельности законодательных органов субъектов РФ являются актуальной, но недостаточно исследованной темой. Роль и функции законодательных органов субъектов РФ определены в Конституции РФ и в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Несмотря на то, что указанный Федеральный закон действует уже на протяжении трех лет и, казалось бы, достаточно полно регулирует вопросы деятельности законодательных органов государственной власти субъектов РФ, практика его применения показала, что он нуждается в определенной корректировке. Прежде всего в корректировки нуждаются те положения Федерального Закона, которые определяют компетенцию законодательного органа власти субъекта РФ, поскольку именно объемом закрепленных полномочий характеризуется статус органа государственной власти.

Основные положения, регулирующие компетенцию законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, закреплены в статье 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В этой статье перечислены основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Необходимо обратить внимание, что полномочия законодательного (представительного) органа субъекта Федерации закреплены достаточно своеобразно. В п.2 указывается исключительная компетенция, реализуемая через принятие законов, а в п.3 указываются иные полномочия, осуществляемые путем принятия постановлений.

Следует учитывать, что перечень вопросов, по которым принимаются постановления законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, не является закрытым. Помимо перечисленных постановлений в данной статье, постановлением законодательного (представительного) органа оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, данным Федеральным законом, другими федеральными законами к его ведению. Таким образом, на сегодняшний день только федеральный центр может определять, по каким вопросам могут приниматься постановления законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, поскольку в данном перечне отсутствуют конституции (уставы) и законы субъектов Федерации. Полагаем, что в этой части Федеральный закон требует внесения в него изменений. Необходимо предоставить законодательным органам власти субъектов Российской Федерации право принимать постановления по вопросам, обозначенным в конституции (уставе) и законе субъекта РФ.

Другая проблема для законодательного органа власти субъекта Российской федерации сопряжена с установленным в статье 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» порядком принятия постановлений законодательного органа. Федеральный законодатель предписывает все постановления законодательного органа власти субъекта Российской Федерации принимать большинством от числа избранных депутатов. В Федеральном законе не делается разграничения между постановлениями, носящими нормативный характер, и постановлениями, оформляющими, например, решения по кадровым вопросам. Полагаем, что постановления, затрагивающие вопросы индивидуального характера, не имеющие множественного применения, но имеющие важное значение для законодательного органа субъекта РФ, должны приниматься большинством от установленного числа депутатов. Примером необходимости различного подхода к порядку принятия постановлений может служить ситуация, сложившаяся при обсуждении проекта закона Иркутской области «Об основах организации и деятельности Законодательного собрания Иркутской области». В законопроекте с учетом положения статьи 9 Федерального закона указано, что постановление Законодательного собрания о самороспуске может быть принято большинством не менее двух третей от установленного числа депутатов. Прокуратура области со ссылкой на статью 7 Федерального закона отстаивает положение, в соответствии с которым любое постановление Законодательного собрания должно приниматься в общем порядке (т.е. большинством от избранного). Таким образом, может возникнуть ситуация, когда при избрании в новом созыве 30 депутатов из 45 от установленного Уставом области двадцать депутатов могут принять решение о самороспуске. В этой связи полагаем, что статья 7 Федерального закона нуждается в корректировке.

В соответствии с Конституцией РФ законодательные органы субъектов РФ осуществляют полномочия по вопросам, отнесенным к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и исключительного ведения субъектов Российской федерации. Очевидно, что осуществляя полномочия в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, необходимо тесное взаимодействие, координация законодательных органов власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти.

Современная практика взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации выработала разнообразные формы координации: согласование принятия решений, взаимное информирование, создание совместных органов, совместные программы. Однако эти формы не нашли должного закрепления в действующем федеральном законодательстве.

Федеральный Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» предпринял попытки выработки механизма согласований позиций по проектам федеральных законов. В частности, в статье 13 этого Федерального закона указано, что проекты федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения, направляются на согласование представительному органу государственной власти субъекта РФ. В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов Российской Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом, то создается согласительная комиссия по выработке единой позиции.

Однако не урегулированным остается другой вопрос. Если субъекты РФ инициируют и более чем треть субъектов поддерживает инициативу по принятию федерального закона по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, то какими должны быть действия Федеральных органов власти (Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ) и как должно учитываться мнение субъектов РФ? Каким должен быть механизм, при котором у субъектов РФ будет гарантия получить федеральный закон, который инициируют несколько субъектов и необходимость в котором давно назрела?

В качестве примера можно привести ситуацию с законопроектами, направленными на усиление ответственности за правонарушения в сфере обращения лома цветных и черных металлов. Законодательное собрание Иркутской области, учитывая чрезвычайную обстановку, сложившуюся с незаконным сбором и вывозом лома цветных и черных металлов в области, приняло закон, устанавливающий административную ответственность за правонарушения в этой сфере. Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Прокуратура области посчитала, что Законодательное собрание превысило свои полномочия и в судебном порядке признала закон не соответствующим федеральному законодательству, а потому не подлежащим применению. Поскольку разрешения данной проблемы потребовало принятия федерального закона, Законодательное собрание Иркутской области обратилось с законодательной инициативой в Государственную Думу и при этом еще поддержало инициативу многих субъектов РФ по аналогичным законопроектам, однако позиция субъектов РФ не была своевременно воспринята.

Таким образом, по нашему мнению, в Федеральный Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» необходимы дополнения, в которых будет предусмотрена статья, побуждающая федеральные органы власти положительно и своевременно реагировать на законодательную инициативу субъекта РФ, если, например, она поддержана достаточным количеством других субъектов РФ.

Не следует также ограничиваться в действующем федеральном законе закреплением только порядка согласования проектов федеральных законов. В данном законе целесообразно определить процедуры согласования и проектов других важнейших видов актов, издаваемых или заключаемых по предметам совместного ведения федеральной властью: международных договоров, нормативных актов Президента Российской федерации и Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств, затрагивающих интересы субъектов Российской Федерации.

Необходимость координации, возникает не только в ходе правотворчества, но и в процессе осуществления правоприменительной деятельности, а также конкретных функций по управлению государственными делами.

В ходе решения стоящих перед органами власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации задач, вытекающих из сферы совместного ведения, необходимо постоянное сотрудничество, обмен информацией, согласование позиций. При этом сотрудничество должно осуществляться не только по четкой вертикали: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации – исполнительная власть субъекта Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации – представительная власть субъекта РФ и не только по схеме «сверху вниз».

В рамках деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые в силу Конституции РФ образуют единую систему органов исполнительной власти, такая схема координации возможна и она осуществляется в рамках действующего законодательства.

В деятельности же представительных органов имеются определенные затруднения. Помимо законотворческих функций на законодательный (представительный) орган субъекта Федерации возложены полномочия контроля. Причем в силу Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный орган власти субъекта РФ призван контролировать не только исполнение законов, принятых по предметам ведения субъекта, но и законов, принятие которых вытекает из совместного ведения РФ и субъектов РФ. В процессе осуществления контрольных функций возникает необходимость запроса какой-либо информации у структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность на территории субъекта РФ. Иногда возникает необходимость и заслушивания на заседании представительного органа должностных лиц федеральных органов исполнительной власти. Такие формы взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти необходимы законодательному органу власти субъекта РФ с тем, чтобы в кратчайшие сроки разрешать возникающие проблемы либо путем принятия соответствующего закона на уровне субъекта РФ, либо направления соответствующей инициативы в Государственную Думу. Поскольку речь идет о совместном решении органами государственной власти двух уровней власти задач, вытекающих из предметов совместного ведения, то такие действия обоснованны.

Вместе с тем, на практике федеральные органы власти зачастую уходят от взаимодействия с представительными органами власти по той причине, что в федеральном законе не обозначены возможность и формы такого взаимодействия. Причем, по аналогичным запросам со стороны федеральных органов власти органы власти субъектов РФ своевременно такие сведения представляют.

Конечно, в действующем отраслевом законодательстве есть нормы, обеспечивающие взаимодействие федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. Однако в данном случае речь идет о разрешении скорее ведомственных проблем, чем государственных.

С целью избежания возникновения спорных ситуаций между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими совместное решение задач, вытекающих из предметов совместного ведения, полагали бы необходимым предусмотреть в Федеральном Законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» положение, в соответствии с которым федеральные органы власти и органы власти субъектов РФ обязаны оказывать друг другу содействие при реализации полномочий, вытекающих из сферы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Единство государственной власти в Российской Федерации должно восприниматься не как диктат федеральных органов по отношению к органам власти субъектов РФ, а как совместное кооперированное выполнение поставленных перед единым федеративным государством задач.

В немалой степени статус законодательного органа власти субъекта Российской федерации зависит от тех принципов, которые положены в основу формирования этого органа.

При формировании законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации одновременно решаются две неразрывно связанные между собой задачи. С одной стороны, это создание и непрерывное воспроизводство важнейшего звена в организации государственной власти субъекта Российской Федерации. С другой стороны, при избрании этого органа реализуется волеизъявление граждан относительно его состава, социально-политический ориентации этого представительного учреждения в целом.

Изменения, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской федерации» в июле 2002 года направлены на повышение роли политических партий в избирательном процессе путем введения пропорциональной системы выборов депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с данным Федеральным законом не менее половины депутатских мандатов распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями (политическими партиями), избирательными блоками. Таким образом, граждане, реализуя свое право избирать, обязаны будут отдавать свои голоса не конкретным кандидатам, а политическим партиям. Однако следует отметить, что объективно население еще не достаточно политически активно, чтобы поддерживать позиции тех или иных политических партий и активно принимать участие в их деятельности.

Формирование законодательного органа власти субъекта Российской Федерации с учетом требований федерального законодательства несомненно будет способствовать усилению роли политических партий в деятельности законодательного органа. Однако, как показала практика работы Законодательного собрания Иркутской области двух предыдущих созывов, депутаты вспоминают о своей партийной принадлежности лишь при обсуждении кадровых вопросов и вопросов, имеющих политический резонанс. При рассмотрении законопроектов экономического и социального характера депутаты в большей степени ориентируются на проблемы территории, от которых они были избраны, и интересы населения своего избирательного округа.

Еще одним важным изменением, связанным с порядком формирования законодательного органа власти субъекта Российской федерации, стало дополнение статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», устанавливающей ограничения, связанные с депутатской деятельностью, запретом для депутата замещать в течении срока своих полномочий выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы. Таким образом, федеральный законодатель запрещает одновременное совмещение исполнения полномочий депутата законодательного органа субъекта РФ и главы муниципального образования.

Однако по этому поводу хотелось бы отметить следующее. Практика работы законодательных органов, в том числе и Законодательного собрания Иркутской области, начиная с 1994 г., показала, что, как правило, одну треть численного состава депутатского корпуса составляли именно главы муниципальных образований. И это в определенной степени оказывало большое положительное значение на работу законодательного органа в целом. Депутаты, являющиеся главами муниципальных образований, по роду своей деятельности располагают объективной информацией о состоянии дел на территории возглавляемого ими муниципального образования и представляют интересы не только населения своего избирательного округа, но и населения муниципального образования в целом. Поэтому их опыт и знания были полезны и необходимы для работы законодательного органа.

Одним из ключевых моментов организации и деятельности законодательного органа власти, существенно влияющим на его статус, является оптимальное определение его структуры.

Федеральный закон «Об общих принципах организации…» предоставил право законодательному органу государственной власти субъекта РФ самостоятельно определять свою структуру с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

Структура законодательного органа государственной власти субъекта РФ представляет собой совокупность созданных внутри него органов, которые институционально осуществляют работу в законодательном органе власти. Такое распределение обязанностей позволяет законодательному органу власти субъекта РФ оперативно и эффективно решать стоящие перед ним задачи.

Практика работы законодательных органов власти субъектов РФ показывает, что в любом коллегиальном органе действует руководитель, координирующий работу членов этого органа; создаются коллегии и формируются постоянные комитеты и комиссии.

С учетом специфики деятельности законодательного органа власти субъекта РФ особого осмысления требует роль и место в системе его органов коллегия.

Практически во всех законодательных органах власти субъектов РФ созданы и действуют коллегии. Однако объем полномочий указанных коллегиальных органов различен. В ряде субъектов коллегиальные органы осуществляют некоторые существенные обязанности по организации деятельности законодательного органа власти. Такие органы наделены правом принятия самостоятельных решений в перерывах между сессиями. В Законе Иркутской области «Регламент Законодательного собрания Иркутской области» была предпринята попытка наделения коллегии отдельными самостоятельными полномочиями по оформлению законодательных инициатив в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, по осуществлению взаимоотношений с иными государственными органами от имени Законодательного собрания и др. Однако такая практика себя не оправдала. По-нашему мнению, коллегиальные органы, созданные внутри органа, не должны покушаться на компетенцию самого законодательного органа, а тем более подменять его. В проекте закона области «Об основах организации и деятельности Законодательного собрания Иркутской области» коллегия Законодательного собрания определяется как совещательный орган без права решения ключевых вопросов деятельности Законодательного собрания в перерывах между его сессиями.

В состав коллегии входят, как правило, по должности Председатель законодательного органа, его заместители, председатели постоянных комиссий (комитетов). Реже в состав коллегиальных органов включаются руководители депутатских групп и фракций. Так, вопрос о необходимости включения в состав коллегии руководителей депутатских фракций и групп, встал при обсуждении законопроекта «Об основах организации и деятельности Законодательного собрания Иркутской области». В результате обсуждения было принято решения в целях избежания необоснованных политических дискуссий на стадии подготовки сессии и обсуждения повестки дня не включать руководителей депутатских фракций и групп в состав коллегии с правом решающего голоса.

Тем не менее, мы не исключаем возможности вернуться к рассмотрению данного вопроса в связи с изменениями, внесенными в Федеральный закон «Об общих принципах…», предусматривающими формирование не менее 50 процентов состава законодательного органа власти субъекта РФ по партийным спискам.

Особо хотелось бы остановится на необходимости установления федеральным законодателем правовой возможности для законодательных органов власти субъектов РФ осуществлять внешние связи.

Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации…», оставил за рамками своего регулирования не только формы такого взаимодействия, но и саму возможность. Хотя как показала практика деятельности Законодательного собрания Иркутской области необходимость такого взаимодействия существует и прежде всего в форме взаимодействия органов государственной власти различных субъектов РФ между собой.

В отсутствие специальных норм в ФЗ «Об общих принципах…» мы можем руководств в этом вопросе только Федеральным Законом от 17 декабря 1999 г., который предписывает осуществлять все взаимодействие между органами государственной власти субъектов РФ в рамках создания ассоциаций экономического взаимодействия.

С учетом изложенного хотелось бы надеяться, что наши предложения по совершенствованию федеральных законов, обозначенные на этом совещании и направленные в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, помогут решить проблемы, связанные с организацией и деятельностью законодательных органов государственной власти субъектов РФ.

Источник: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1115076