«Английский классический парламентаризм»

1. Главным изменением в государственном устройстве и режиме правления после революции 1688 г. стало перемещение значительных властных полномочий от короны к палате общин и усиление зависимости королевской власти от парламентской. С этой точки зрения весь период конституционной истории от «славной революции» до реформы избирательной системы 1832 г., открывшей доступ к парламентской политической арене новым социальным группам, может быть назван режимом парламентской олигархии. В этот период происходит упрочение важнейшего института правительственной власти – Кабинета министров. Утверждается практика формирования состава этого кабинета на партийной основе. Назревает потребность в модернизации избирательной системы и судебных учреждений. Все эти перемены легко объяснимы с организационной точки зрения и менее всего – с позиции конституционного права. Самая характерная особенность становления государственных властных учреждений в Англии – это постепенность. Так, например, возникновение современных представительных учреждений на личной (палата лордов) и территориальной представительной основе (общины) нельзя даже зафиксировать хронологически. Более отчетливыми предстают некоторые структурно-функциональные контуры организации власти: сильно отличаются организация феодальной (сеньориальной) монархии Вильгельма Завоевателя (XI в.) и современная парламентарная монархия, начало которой положено переменами периода «славной революции». Ни английские юристы, ни законодатели не отказываются от употребления термина «конституция». В одном из актов парламента начала XVIII в. говорится: «Для лучшей охраны конституции и свободы парламента постановлено и объявлено... что после окончания срока ныне существующего парламента никакое лицо не будет признаваться способным заседать или подавать голос в качестве члена палаты общин... если оно не будет владеть недвижимостью... а именно получать ежегодный доход в шестьсот фунтов, остающийся за вычетом налогов, для каждого рыцаря графства, и ежегодный доход в триста фунтов... для каждого горожанина парламентского местечка (бурга) или барона...» (Акт об обеспечении свободы парламентов путем дальнейшего установления условий членства для заседания в палате общин, 1710 г.). Наиболее обстоятельной и авторитетной интерпретацией английской конституции стала концепция А. Дайси, который в конце прошлого века определил английское конституционное право (the Law of Constitution) как «совокупность правил, прямо или косвенно относящихся к распределению или осуществлению верховной власти в государстве». Следует напомнить, что примерно в этих же характеристиках Аристотель определял государственное устройство, специально выделяя в нем момент упорядоченного распределения власти. К источникам английского конституционного права, точнее говоря, к источникам конституции как правового института Дайси относит письменные документы, обычное право, конституционные соглашения. К письменным документам относятся договоры (Великая хартия вольностей 1215 г., Билль прав 1689 г., Акт об устроении 1701 г.), трактаты, или договорные соглашения (Акт унии с Шотландией 1706 г. и с Ирландией 1800 г.), и статуты. Последние представляют собой законы, проведенные обычным порядком через парламент и утвержденные королем. Из них лишь немногие имеют отношение к конституционному строю и политической организации государства (все они сравнительно недавнего происхождения). Это избирательные законы, законы об учреждении новых департаментов министерств, законы, касающиеся организации судов. С XV в. наблюдается увеличение числа законов в области регулирования администрации, что ранее происходило на основе обычного права. Обычное право представляет собой требования обычного права (правового обычая), снабженные после прохождения через парламент юридической санкцией (возможностью привлечь к ответственности) и обязательные для судов. Они сохраняются традицией и являются основой судебных решений. Долгое время именно в Англии обычное право служило главным источником как частного, так и публичного права (самого этого разделения на две отрасли в английском правоведении не существует). До начала XX в. на обычное право опиралась главным образом существующая организация трех властей, монархическая форма правления и до некоторой степени порядок престолонаследия. Обычаем регулировались также почти все королевские прерогативы, принцип безответственности и неприкосновенности короля («король не может быть не прав»), существование парламента, разделение его на две палаты, состав палаты лордов, организация Тайного совета и др. Конституционные соглашения (конвенции) очень близки по значению правовому обычаю и отличаются от него тем, что совершенно лишены юридического авторитета. Суды их не признают, однако носители политической власти обязаны им подчиняться. По оценке английского правоведа Фримэна, они образуют целую систему политической нравственности, т.е. целый свод правил, которыми должны руководствоваться государственные деятели, и на практике они считаются столь же священными, как и любой принцип Великой хартии или Петиции о правах. Возможно, этой характеристикой навеяно высказывание Салтыкова-Щедрина, правда, в другом контексте и по другому случаю, о том, что конституция есть не что иное, как правила политической учтивости. Значение этих правил таково, что с их помощью, как отмечают историки права, возможно не только созидание, но и разрушение: «Не меняя буквы закона, искажают его дух» (Франкевиль). Так и произошло, например, с лишением Тайного совета короля всего его былого авторитета после упрочения авторитета и власти кабинета министров. Конституционными соглашениями нередко дополнялись и изменялись фактически многие записанные конституционные принципы (например, принцип распределения властных полномочий между королем, парламентом и правительством). В результате перемен, вызванных законодательными и политическими новациями двух революций XVII в., в Англии оформилась парламентская конституционная монархия, т.е. такой способ организации учреждений верховной власти в государстве и такое ее распределение, при которых власть монарха ограничивается фиксированными властными полномочиями представительного собрания нации и основными (обще у строительными) законами государства. Для конституционных монархий XVIII–XIX вв. стали характерны рост и усиление административной власти – власти централизованной, бюрократизированной и профессионализированной. Обновление в этом направлении началось с группы носителей высших административных полномочий и функций. 

2. В России были воплощены достижения английского классического парламентаризма в форме Государственной Думы. Государственная Дума избирается на четыре года и состоит из 450 депутатов, избираемых гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежит непосредственно избирателям и избирательным объединениям, избирательным блокам. Проведение периодических выборов в представительные органы государственной власти является гарантией прав граждан на участие в управлении делами государства; на этих выборах реализуются избирательные права граждан Российской Федерации, закрепленные ст. 32 Конституции РФ.  В зарубежных демократических государствах срок полномочий парламентов составляет, как правило, четыре года или пять лет. В частности, в Великобритании Палата общин избирается на 5 лет путем всеобщих, равных выборов при тайном голосовании. Периодическое переизбрание парламента позволяет обновить его состав с учетом воли избирателей. При переизбрании депутатского корпуса избирателями дается оценка политическим партиям, движениям и отдельным депутатам, представленным в прежнем парламенте. Партии, движения и депутаты, не выражающие интересов избирателей, могут не получить числа голосов, достаточного для прохождения в парламент. Тем самым непосредственно проявляется правовая и политическая зависимость депутатов от избирателей.

В Госдуме как и в английской Палате общин есть различные комитеты. В английском парламенте есть Комитеты Палаты общин: 1) Комитеты всей Палаты (Committees of the whole House) представляют собой Палату общин в полном составе, заседание которой проводится не под руководством Спикера, как обычно, а во главе с избираемым председателем. Эта форма работы Палаты общин используется, как правило, при принятии решений конституционного значения. Например, при принятии Акта о Европейских Сообществах 1972 г. 2) Постоянные комитеты (Standing Committees) формируются Комитетом по отбору в составе 16–50 депутатов для рассмотрения конкретных законопроектов. Большинство постоянных комитетов не специализированы, однако некоторые из них определенным образом ориентированы. Например, комитеты по законодательству ЕС, комитеты по финансовым законопроектам, комитеты, рассматривающие законопроекты и другие вопросы, связанные с Шотландией и Уэльсом, и т.д. Число постоянных комитетов не ограничивается законодательством или правилами Палаты общин, которая может принять решение о создании постоянного комитета для рассмотрения любого публичного законопроекта. 3) Отобранные комитеты (Select Committees) формируются из числа депутатов после консультаций с руководителями партийных фракций и осуществляют функции, делегированные им Палатой общин. Отобранные комитеты бывают четырех видов: а) комитеты, рассматривающие публичные законопроекты или осуществляющие экспертизу по наиболее важным вопросам, составляющим предмет будущего законодательства; б) комитеты, рассматривающие частные законопроекты; в) сессионные комитеты, создаваемые в начале каждой сессии Палаты для рассмотрения определенных вопросов или выполнения функций постоянного характера. Например, Комитет по отбору, Комитет по Регламенту, Комитет по привилегиям, Комитет по процедуре, Комитет по европейскому законодательству; Комитет по публичной отчетности, г) комитеты по контролю за деятельностью министерств. Впервые они были созданы в 1979 г. для контроля за органами государственного управления. Комитеты (всего их 14) работают в тесном взаимодействии с министерствами. Направления их деятельности соответствуют функциям министерств. Например, Комитет по Казначейству, Комитет по публичной отчетности и т.д. 4) Совместные комитеты обеих палат Парламента, формируемые из их представителей и создаваемые для рассмотрения неполитических вопросов и некоторых видов законопроектов, например консолидированных биллей.