«Задания по гражданскому праву»

ПРИНУДИТЕЛЬНЫЙ ВЫКУП ИМУЩЕСТВА ГРАЖДАН ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

Н.Ю. ЧЕЛЫШЕВА

Челышева Н.Ю., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Уральского юридического института МВД России.

В юридической науке общепризнанно, что государство — субъект различных отраслей права. Теоретическое обоснование получило участие государства и в гражданских правоотношениях. При этом не подвергается сомнению, что неотъемлемыми признаками государства являются публичная власть, способность к легализованному насилию и подчинению своей воле действий других лиц, а гражданско-правовое регулирование общественных отношений основано на признании равенства их участников. Являясь обладателями публичной власти, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования имеют допускаемую законом возможность вмешиваться в сферу частной жизни граждан и юридических лиц. Более того, опираясь на аппарат административного принуждения, публично-правовые образования располагают возможностью подчинения воли частных лиц своим интересам. В такой ситуации конфликты между частными и публичными интересами неизбежны. Единственным регулятором отношений между публично-правовыми образованиями и гражданами может выступать только Конституция Российской Федерацией, так как в ней закреплены неотчуждаемые права и свободы человека и гражданина. Нормой, защищающей основные права и свободы граждан от ограничений со стороны публично-правовых образований путем использования инструментария публичной власти (в том числе путем издания нормативных актов), является принцип, предусмотренный в п. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации, устанавливающий запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина.
Цель настоящей работы состоит в исследовании отдельных норм действующего гражданского законодательства, регламентирующих приобретение права собственности публично-правовыми образованиями путем принудительного выкупа имущества у физических и юридических лиц, на предмет их соответствия норме п. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации о недопустимости лишения кого-либо принадлежащего имущества иначе как по решению суда при условии предварительного и равноценного возмещения. С одной стороны, вопросы формирования государственного и муниципального имущества составляют важнейшую часть общей проблемы обеспечения экономической основы государственного суверенитета. С другой стороны, затрагивая интересы физических и юридических лиц в ходе приобретения имущества для удовлетворения государственных и муниципальных нужд, публично-правовые образования не должны выходить за рамки, установленные Конституцией Российской Федерации.
Принудительный выкуп, прежде всего, недвижимого имущества для удовлетворения тех или иных нужд государственной власти широко применялся в отечественном гражданском праве XIX и начала XX вв. Для его определения применялись категории «экспроприация» или«понудительное отчуждение». Относительно юридической природы экспроприации в русской цивилистике сформировалось три концепции: публично-правовая, частноправовая, смешанная.
Большинство русских цивилистов (К.П. Победоносцев <2>, Д.И. Мейер <3>, Г.Ф. Шершеневич <4>) доказывали публично-правовую природу экспроприации. Так, например, А.А. Башмаков рассматривал экспроприацию как принудительное отчуждение недвижимости в общественную пользу, в котором право государства приобретается через одно лишь проявление силы закона, без всякой инициативы частной воли <5>.
Частноправовая концепция предлагала квалифицировать экспроприацию как принудительную сделку купли-продажи. А.Д. Градовский считал, что в ходе исполнения акта экспроприации административная власть входит в соглашение с частными лицами о цене имущества. Если соглашение состоится, тогда акт отчуждения происходит в форме купли-продажи <6>. Не соглашаясь с данным тезисом, Е.В. Васьковский отмечал, что договор купли-продажи, как и любой договор, предполагает свободное соглашение и не может быть вынужденным <7>.
Смешанная теория основывалась на утверждении, что экспроприация совмещает в себе как публично-правовой, так и гражданско-правовой элементы, главным из которых выступает частноправовой принцип полного вознаграждения собственника за отчуждение его имущества. Следуя данной концепции, М.В. Венецианов определял экспроприацию как «односторонний акт государственной власти, вследствие которого, с одной стороны, происходит переход собственности частного лица государству в силу закона, а с другой — возникновение частноправового обязательства» <8>. Сходного мнения придерживался Ю.С. Гамбаров, квалифицировавший экспроприацию как обусловленное запросом общественной солидарности принудительное отчуждение гражданских прав, способных к отчуждению <9>.
В первые годы советской власти А.Г. Гойхбарг, исследуя юридическую природу проводимой в это время социалистической национализации, определял ее как «экспроприацию экспроприаторов, принудительное безвозмездное изъятие капиталистической частной собственности» <10>. Позднее в юридической литературе под экспроприацией понималось принудительное безвозмездное или оплачиваемое лишение собственности одного общественного класса другим <11>.
В настоящее время И.В. Аксюк включает в понятие экспроприации принудительный выкуп недвижимого имущества в общественных целях, не связанных с чрезвычайными обстоятельствами <12>. Т.В. Дамбиева выделяет в качестве разновидности экспроприации в российском законодательстве изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд и национализацию <13>.
В современном ГК РФ категория «экспроприация» не применяется. Вместе с тем анализ ст. 235 ГК дает основания рассматривать ее как обобщающее понятие допускаемых законом случаев принудительного возмездного прекращения права собственности физических и юридических лиц с последующим установлением на нее права государственной либо муниципальной собственности. В п. 2 ст. 235 ГК закреплен исчерпывающий перечень случаев принудительного выкупа публично-правовыми образованиями имущества физических и юридических лиц, реализуемых при наличии предусмотренных в законе оснований. К ним относятся: выкуп имущества, которое в силу закона не может принадлежать лицу (ст. 238 ГК); выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей (ст. 240 ГК); выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 279 ГК); выкуп недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится (ст. 239 ГК); реквизиция (ст. 242 ГК); национализация (ст. 235 ГК).
Первым общим признаком указанных случаев принудительного выкупа имущества публично-правовыми образованиями у физических и юридических лиц является их цель. Такой выкуп осуществляется с целью защиты того или иного публичного интереса. Так, принудительный выкуп имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному собственнику (ст. 238 ГК), производится в целях восстановления законности. Принудительный выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей производится в целях обеспечения сохранности исторического и культурного наследия общества.
Вторым общим признаком всех предусмотренных в п. 2 ст. 235 ГК РФ случаев выкупа имущества публично-правовыми образованиями является принудительность. Решение о принудительном выкупе того или иного имущества у конкретного собственника принимается уполномоченными органами государственной власти или местного самоуправления в одностороннем порядке. Поэтому частные собственники независимо от их воли вынуждены передать свое право собственности публично-правовым образованием. В ГК РФ предусмотрено только два случая, позволяющих частным собственникам избежать принудительного выкупа их имущества. Во-первых, если собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных и муниципальных нужд, не согласен с решением об изъятии, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. В этом случае у собственника земельного участка есть шанс доказать отсутствие оснований для изъятия его земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 282 ГК РФ). Во-вторых, требование об изъятии недвижимого имущества, расположенного на земельном участке, изымаемом для государственных или муниципальных нужд, не подлежит удовлетворению, если орган, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на расположенное на нем недвижимое имущество (ст. 239 ГК РФ).
Третьим общим признаком, позволяющим относить все предусмотренные п. 2 ст. 235 ГК РФ случаи принудительного выкупа у физических и юридических лиц принадлежащего им имущества к экспроприации, является условие об обязательной выплате компенсации первоначальному собственнику. Следует однако отметить, что действующий ГК РФ не содержит норм, предусматривающих заключение договора о приобретении публично-правовыми образованиями имущества у физических и юридических лиц, ограничиваясь лишь указаниями на соглашение между сторонами о сумме выкупа (ст. 281 ГК). В целях гарантии защиты прав собственника земельного участка, изымаемого для государственных и муниципальных нужд, и соблюдения требования п. 3 ст. 35 Конституции РФ представляется необходимым в ГК прямо указать на то, что отношения между сторонами определяются гражданско-правовым договором. С учетом этого предлагается п. 1 ст. 281 ГК РФ изложить в следующей редакции: «Стоимость земельного участка, размер убытков первоначального собственника, причиненных принудительным изъятием, сроки изъятия и другие условия его выкупа определяются договором между публично-правовым образованием — покупателем и собственником земельного участка».
Четвертым признаком, указывающим на то, что все перечисленные в п. 2 ст. 235 ГК РФ случаи принудительного выкупа имущества представляют собой экспроприацию, является то, что в результате их реализации выкупаемое имущество становится объектом права государственной либо муниципальной собственности. Однако указание п. 1 ст. 239 ГК РФ на возможность изъятия спорного имущества путем выкупа государством либо продажи с публичных торгов с передачей бывшему собственнику вырученной суммы порождает, на наш взгляд, необоснованную конкуренцию исков. Кроме того, вызывает сомнение правомерности организации именно органами государственной власти или местного самоуправления публичных торгов по продаже чужого имущества. Представляется, что в данном случае за публично-правовыми образованиями следовало бы сохранить лишь право принудительного выкупа имущества. При этом иск уполномоченных органов государственной власти и/или местного самоуправления о принудительном выкупе должен содержать требование о передаче права собственности публично-правовому образованию, которое в дальнейшем может распорядиться им по своему усмотрению, в том числе и реализовать в порядке проведения публичных торгов.
Определив общие черты правоотношений о приобретении права государственной и муниципальной собственности путем принудительного выкупа имущества физических и юридических лиц для государственных и муниципальных нужд, следует обратить внимание на одну из самых актуальных в настоящее время проблем российского законодательства в этой области. 1 декабря 2007 г. принят Федеральный закон N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <14>, регламентирующий особенности выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд и расположенного на нем недвижимого имущества в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи. Согласно ст. 15 данного Закона в период с 1 января 2008 года до 1 января 2014 года на территории Краснодарского края допускаются изъятие земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд в целях размещения олимпийских объектов, а также изъятие земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для нужд субъекта Российской Федерации — Краснодарского края и муниципального образования«Город-курорт Сочи». Сравнительный анализ правовых норм указанного Закона, регламентирующих порядок принудительного выкупа имущества физических и юридических лиц, выявляет множество противоречий не только нормам ГК РФ, но и Конституции Российской Федерации. С тем чтобы обойти предписания ГК РФ, в ст. 19 Федерального закона «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр» предусмотрено дополнить Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» <15> ст. 15 следующего содержания:«Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также развитием города Сочи как горноклиматического курорта регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, если иное не предусмотрено Федеральным законом „Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“. Таким образом, Федеральный закон „Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр“ умаляет права и законные интересы частных собственников при принудительном выкупе их имущества для государственных и муниципальных нужд по сравнению с тем, как они прописаны в ГК РФ.
Одним из примеров противоречия норм Федерального закона „Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр“ нормам ГК РФ является содержание п. п. 18, 19 ст. 15 указанного Закона, согласно которым срок уведомления собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов изымаемых земельных участков составляет семь дней со дня принятия решения об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов. Причем решения об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества должны быть в течение семи дней со дня их принятия опубликованы в печатном издании, являющемся источником официального опубликования нормативных правовых актов соответственно Краснодарского края и муниципального образования „Город-курорт Сочи“, и размещены на официальном сайте в сети Интернет соответственно Краснодарского края и муниципального образования „Город-курорт Сочи“, а не направляться непосредственно собственникам. Полагаем, что данные нормы прямо нарушают предписание п. 3 ст. 279 ГК РФ, в котором не предусмотрена возможность изменения иными федеральными законами правил о годичном сроке и письменной форме уведомления об изъятии имущества. Полагаем, что изложенное положение Федерального закона „Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр“ должно быть отменено, так как его действующая редакция лишает граждан прав, предусмотренных для них ГК РФ, что является нарушением нормы п. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Следующее противоречие Федерального закона „Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр“ нормам ГК РФ выражается в том, что согласно п. 16 ст. 15 Федерального закона „Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр“ решение об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов федерального значения принимается администрацией Краснодарского края. При этом, согласно п. 17 указанной статьи, данное решение вопреки требованиям п. 4 ст. 279 ГК РФ не подлежит государственной регистрации в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Далее. Условия о размере и порядке выплаты компенсации собственникам изымаемого имущества, на наш взгляд, нарушают принцип п. 3 ст. 35 Конституции РФ о равноценном возмещении. Согласно п. 21 ст. 15 Федерального закона „Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр“ в течение семи дней со дня принятия решения об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества администрация Краснодарского края заключает договор с оценщиком на проведение оценки изымаемого имущества и убытков, причиненных таким изъятием. Договор о проведении оценки должен содержать обязанность оценщика представить отчет об оценке в течение не более чем 30 дней со дня заключения договора. Отчет об оценке направляется администрацией Краснодарского края лицу, у которого изымается земельный участок и (или) расположенный на нем иной объект недвижимого имущества. Впоследствии, согласно п. 26 ст. 15 данного Закона, выкупная цена земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества, а также размер убытков, подлежащих возмещению в связи с изъятием, не могут превышать размеры, определенные в отчете об оценке. Право обжаловать в судебном порядке размеры возмещения, определенные в отчете об оценке, собственником изымаемого имущества Федеральный закон „Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр“ не предоставляет. Таким образом, законодатель фактически лишает собственников изымаемого имущества возможности в судебном порядке взыскать действительную цену имущества и полный объем причиненных убытков, несмотря даже на то, что между оценкой и реальным изъятием земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества может пройти значительное время, за которое произойдет увеличение цены объекта или возрастут убытки у собственника.
Согласно п. п. 24, 25 ст. 15 Федерального закона «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр» администрация Краснодарского края осуществляет подготовку проекта соглашения, заключаемого в связи с изъятием земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества, и обеспечивает возможность ознакомления с ним лиц, у которых данные объекты изымаются. Проект соглашения должен быть предоставлен органом, принявшим решение об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества, лицу, у которого изымается земельный участок и (или) расположенный на нем иной объект недвижимого имущества. В случае если соглашение не будет подписано в течение двух месяцев со дня, когда лицу, у которого изымаются земельные участки и (или) расположенные на них иные объекты недвижимого имущества, предоставлена возможность ознакомиться с проектом такого соглашения, администрация Краснодарского края или орган местного самоуправления муниципального образования «Город-курорт Сочи» вправе обратиться в суд с иском об изъятии земельных участков и(или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества. Отметим, что содержание приведенной статьи противоречит п. 3 ст. 279 ГК РФ, согласно которому собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. К тому же данная норма является императивной и не может быть изменена иными федеральными законами.
Наконец, норма п. 33 ст. 15 Федерального закона «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр», предусматривает немедленное исполнение судебных решений об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов, что юридически лишает собственников изымаемого имущества возможности обжаловать вынесенное судом решение об изъятии в вышестоящих судебных инстанциях, а фактически — возможности предотвратить изъятие имущества путем предъявления кассационной жалобы. Также обращает на себя внимание тот факт, что немедленному исполнению подлежит только решение суда в части изъятия недвижимости, но не в части предоставления взамен иного недвижимого имущества или выплаты компенсации в связи с изъятием. На наш взгляд, рассмотренная норма представляет собой откровенное ущемление предусмотренного п. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантированного права граждан на судебную защиту.
Таким образом, поведенный анализ отдельных положений Федерального закона «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр» показал существенные противоречия Конституции Российской Федерации. Не оспаривая публичную значимость мероприятий, реализацию которых рассматриваемый Закон призван обеспечить, напомним, что Основной Закон Российской Федерации высшей ценностью признает права и свободы человека, соблюдение и защита которых — обязанность государства(ст. 2 Конституции Российской Федерации). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, и именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции Российской Федерации). Следовательно, выявленные нарушения должны быть устранены путем внесения изменений в неконституционные нормы.

Источник: http://portal-law.ru/articles/ingilteam/06654412/