«Задачи по гражданскому процессу»

РЕФОРМИРОВАНИЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

А.Н. ЧЕРТКОВ, Д.А. ПОЛЕЩЕНКО

Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»(далее — Закон N 185-ФЗ) устанавливает условия и механизм получения компенсаций субъектами Федерации и (или) муниципальными образованиями из средств государственной корпорации — Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее — Фонд). Данный Закон был принят в развитие одной из позиций Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г.
Принятие Закона было обусловлено сложной ситуацией реформирования ЖКХ, которое осуществлялось в условиях недостаточности правовой регламентации. По этой причине его подготовка и принятие осуществлялись в сжатые сроки: 26 апреля прозвучала идея законопроекта в ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию, 7 июня законопроект внесен на рассмотрение в Государственную Думу и уже 21 июля — принят.
Указанное обстоятельство привело к определенным сложностям в применении некоторых норм Закона N 185-ФЗ. Для его конкретизации и детализации необходимо принятие нескольких нормативных правовых актов на федеральном уровне и большого количества правовых актов на региональном и местном уровнях, что также осложняет реализацию Закона. Кроме того, не все значимые моменты содействия реформированию ЖКХ урегулированы данным Законом (например срок, в течение которого субъект Федерации обязан распределить и перечислить средства на капитальный ремонт, а также механизм распределения денежных средств между многоквартирными домами, в частности во времени). Ведь в течение первого года субъект Федерации получит только 30% лимита, а в дальнейшем даже не ясно, будет ли в финансировании отказано по причине несоблюдения установленных условий. Наконец, эффективное применение норм Закона N 185-ФЗ без большого числа коллизий будет возможно лишь после того, как товарищество собственников жилья (ТСЖ) и управляющие организации станут активными участниками процесса реформирования ЖКХ.

В отношении реализации норм Закона N 185-ФЗ на практике возникает вопрос: необходимо соблюдение минимальной доли долевого финансирования, рассчитанной для каждого субъекта Федерации, в отношении каждого муниципального образования, претендующего на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда, или достаточно соблюсти указанную долю только в целом по субъекту, в границах которого находятся такие муниципальные образования?
Согласно норме пункта 12 ч. 1 ст. 14 Закона N 185-ФЗ Фонд предоставляет финансовую поддержку за счет своих средств при условии выделения в соответствии с со статьей 19 Закона средств бюджетов субъектов Федерации и (или) средств бюджетов муниципальных образований, претендующих на предоставление финансовой помощи за счет средств Фонда, на долевое финансирование региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда.
При этом следует учесть, что Фонд предоставляет финансовую поддержку за счет своих средств на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда при условии их расположения на территориях не менее двух муниципальных образований, которые выполнили условия, установленные в части 1 ст. 14 Закона N 185-ФЗ и общая суммарная численность населения которых составляет не менее 20% общей численности населения субъекта Федерации, в границах которого находятся соответствующие муниципальные образования.
В соответствии с частью 1 ст. 18 Закона обязательным условием предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда является долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда за счет средств бюджета субъекта Федерации и (или) бюджета муниципального образования, находящегося на территории указанного субъекта и претендующего на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда. В частях 2 и 3 указанной статьи дана формула, по которой рассчитывается минимальный объем долевого финансирования проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда за счет средств бюджетов каждого субъекта Федерации и (или) средств местных бюджетов. В части 4 закреплено право Фонда уменьшать финансовую поддержку в случае несоблюдения субъектом Федерации и (или) муниципальными образованиями требований части 2 данной статьи, т.е. объема средств, рассчитанного по приведенной в Законе формуле.
В соответствии с правилами юридической техники формулировка «и(или)» в рассматриваемых статьях Закона N 185-ФЗ означает необходимость соблюдения минимальной доли долевого финансирования, рассчитанной для каждого субъекта Федерации в целом по субъекту.
Средства Фонда участвуют в долевом финансировании соответствующих адресных целевых программ субъектов Федерации и(или) муниципальных образований. Соответственно, в случае обращения за финансовой поддержкой муниципального образования требование о выполнении соответствующих финансовых условий является обязательным. Механизм его действия, видимо, предполагает включение посредством адресной инвестиционной программы соответствующих сумм в бюджет в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом РФ.
В соответствии с частью 1 ст. 18 Закона N 185-ФЗ субъектом Федерации может быть установлен минимальный размер софинансирования за счет средств бюджетов муниципальных образований. Объем долевого финансирования определяется соответственно субъектом Федерации и муниципальным образованием. Следовательно, в случае намерения субъекта Федерации привлечь соответствующую финансовую помощь при соблюдении им необходимых условий решение о частичном финансировании муниципальными образованиями необходимой доли, как представляется, принимается субъектом Федерации в отношении каждого муниципального образования индивидуально и опирается на систему межбюджетных отношений.
Механизмов организации софинансирования может быть несколько. Во-первых, учитывая, что Закон N 185-ФЗ не выдвигает в качестве обязательного условия для государственной поддержки субъектов Федерации наличие софинансирования со стороны муниципальных образований при разработке адресной программы, субъект Федерации вправе предусмотреть 100% необходимого объема долевого финансирования за счет средств своего бюджета. При этом затраченная сумма может учитываться (или не учитываться) при межбюджетных отношениях либо оказании безвозмездной финансовой помощи муниципальным образованиям.
Во-вторых, субъект Федерации при распределении полученных средств Фонда вправе требовать от муниципальных образований включения в соответствующие адресные программы муниципальных образований минимальной доли финансирования. При этом в Законе N 185-ФЗ прямо не установлено, чтобы при софинансировании муниципальными образованиями областной программы учитывалась указанная в частях 2 и 3 ст. 18 минимальная доля. Размер софинансирования может устанавливаться субъектами Федерации дифференцированно в отношении муниципальных образований в границах одного субъекта.
В то же время субъект Федерации самостоятелен в распоряжении собственными средствами, выделяемыми на финансирование региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда. Средства же, выделяемые Фондом, должны быть использованы строго по целевому назначению, поскольку, по существу, являются целевой субвенцией. Они должны быть переданы в бюджеты муниципалитетов четко в сроки, установленные в соответствующем договоре. Такая передача — обязательство субъекта Федерации. Если Фонд выполняет условия договора, а субъект Федерации выполняет их не в полной мере, то это должно влечь санкции. Ведь, например, просрочка перевода средств муниципальным образованиям ведет к удорожанию стоимости работ. Возможно, было бы целесообразно законодательно установить санкции (например, приостановление финансирования, уменьшение объема финансовой поддержки за счет средств Фонда) в случае нарушения установленных законодательством и соответствующим договором сроков распределения передаваемых средств.
В этом ключе необходимо рассматривать и норму части 2 ст. 20 Закона N 185-ФЗ о том, что «средства бюджета субъекта Российской Федерации, полученные за счет средств Фонда и предусмотренные в бюджете субъекта Российской Федерации на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, распределяются субъектом Российской Федерации между муниципальными образованиями, претендующими на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и выполнившими предусмотренные статьей 14 Федерального закона условия предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда». Речь, как представляется, идет об обязательности условия о выделении долевого финансирования субъекта Федерации в соответствии со статьей 18 Закона N 185-ФЗ. Участие в софинансировании муниципальных образований определяется самим субъектом Федерации.
При этом необходимо учесть следующее обстоятельство. Объем работ, который необходимо выполнить для того, чтобы получить ресурсы на капитальный ремонт, переселение граждан из ветхого фонда, весьма значителен. По оценкам ряда экономистов, объем необходимых работ ставит под сомнение возможность его выполнения многими муниципальными образованиями и субъектами Федерации в период, когда Фонд будет действовать, т.е. до 2012 г.
В связи с этим в Государственную Думу группой депутатов внесен проект Федерального закона N 470283-4 «О внесении изменений в Федеральный закон „О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства“. В проекте предлагается в первом предложении части 1 ст. 18 слова „обязательным условием“ заменить словом „условием“; второе предложение части 1 изложить в следующей редакции: „Субъект Российской Федерации устанавливает минимальный размер софинансирования за счет средств бюджета муниципального образования или освобождает от такого софинансирования муниципальные образования в зависимости от фактической бюджетной обеспеченности муниципального образования“. В части 2 рассматриваемой статьи слова „и (или) средств местных бюджетов“, „и (или) местных бюджетов“ исключить. В части 3 слова „долевого“, „и (или) местных бюджетов“ исключить.
Таким образом, налицо тенденция уменьшения роли муниципальных образований в финансировании проведения капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда. Именно на субъекты Федерации возлагается основное бремя такого финансирования, как и его правового регулирования. Тем не менее, как представляется, приведенные положения законопроекта можно поддержать лишь частично, поскольку формулировка „и (или)“ вполне позволяет исключить софинасирование за счет средств бюджетов отдельных муниципальных образований. Целесообразно более четкое указание на возможность освобождения муниципальных образований от софинансирования в зависимости от фактической бюджетной обеспеченности каждого муниципального образования субъектом Федерации. Но отмена обязательности условия предоставления поддержки за счет средств Фонда долевого финансирования проведения капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда за счет средств бюджета субъекта Федерации может привести к возложению на федеральный центр излишних обязательств по финансированию указанных мероприятий и порождению иждивенческих настроений в регионах, затруднению реформирования ЖКХ. А ведь целью реформы выступает не федеральное финансирование (его можно было просто предусмотреть в бюджете), а именно включение субъектов Федерации и муниципальных образований в развитие инфраструктуры ЖКХ, повышение эффективности действия данного сектора экономики, рост конкуренции в нем. Ведь условия статьи 14 Закона N 185-ФЗ корреспондируют с целями, определенными в Федеральной целевой программе „Жилище“.
Необходимо особенно отметить социальное значение реформирования ЖКХ. Исполнение некоторых условий не всегда зависит целиком от усилий субъектов Федерации и муниципальных образований. Яркий пример — участие граждан-квартиросъемщиков либо ТСЖ в выплате 5% средств от стоимости ремонта многоквартирного дома. Средняя стоимость капитального ремонта многоквартирных домов в соответствии с перечнем работ, изложенным в Законе N 185-ФЗ, составляет 100 — 120 млн. руб., и, соответственно, доля «вложений» граждан — порядка 5 млн. руб. Эта сумма для граждан является весьма значительной. Софинансирование стоимости ремонта многоквартирных домов было бы целесообразно снизить. Размер софинансирования мог бы определяться решением субъекта Федерации или муниципального образования в зависимости от стоимости ремонта конкретного многоквартирного дома и учитываться в соответствующих целевых программах в рамках межбюджетных отношений.
В свою очередь, именно граждане — собственники квартир в многоквартирных домах (а значит, и ТСЖ) непосредственно заинтересованы в соблюдении условий предоставления поддержки за счет средств Фонда. К сожалению, законодательство практически не содержит стимулов для организаций коммунального комплекса и управляющих организаций, а вернее, их потенциальных инвесторов. Частный бизнес едва ли принесет инвестиции в ЖКХ только для того, чтобы муниципальное образование и субъект Федерации смогли соответствовать условиям получения средств Фонда. Требуются механизмы экономической заинтересованности. Вместе с тем по общему смыслу Закона N 185-ФЗ основную организационную работу осуществляют органы государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Следовательно, именно они должны вовлечь бизнес в ЖКХ. Требуются серьезные усилия федеральной, региональных и муниципальных властей в данном направлении, равно как и в отношении создания условий для объединения собственников в ТСЖ.
В соответствии с частью 2 ст. 14 Закона N 185-ФЗ Фонд предоставляет финансовую поддержку за счет своих средств на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда при условии их расположения на территориях не менее двух муниципальных образований, чья суммарная численность населения составляет не менее 20% общей численности населения субъекта Федерации, в границах которого находятся такие муниципальные образования.
На практике возникает неопределенность: достаточно соблюсти требование об общей суммарной численности населения из расчета численности населения муниципальных образований, указанных в заявке, без учета разбивки по региональным адресным программам, на долевое финансирование которых запрашивается финансовая поддержка, или указанное требование должно быть соблюдено из расчета численности населения муниципальных образований, указанных в каждой региональной адресной программе?
В субъекте Федерации предусмотрена разработка двух региональных адресных программ — по капитальному ремонту многоквартирных домов и по переселению граждан из аварийного жилищного фонда. Именно по данным двум направлениям осуществляется содействие реформированию жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с Законом N 185-ФЗ. Каждое из направлений имеет существенные отличия по объему работ, финансирования и иным обстоятельствам. Прежде всего переселение граждан из аварийного жилищного фонда невозможно без строительства новых домов. Капитальный ремонт многоквартирных домов, напротив, предполагает вложение средств и проведение работ в отношении имеющихся домов без строительства новых. Данными обстоятельствами во многом обусловлено существование двух региональных адресных программ.
Вместе с тем условие в отношении численности населения обусловлено не содержанием программ, а социальной значимостью содействия реформированию ЖКХ. По крайней мере 20% жителей субъекта Федерации должны быть охвачены действием региональных адресных программ, чтобы субъект Федерации и его как минимум два муниципальных образования получили федеральную поддержку из средств Фонда. Ведь в субъектах Федерации формируются небольшие по территории и численности населения муниципальные образования, которые необходимы для реализации прав граждан на местное самоуправление. Если численность населения двух или более муниципальных образований составляет небольшой процент от численности населения субъектов Федерации (менее 20%), федеральный законодатель счел нецелесообразным оказывать поддержку за счет средств Фонда, поскольку реформа ЖКХ в таком субъекте Федерации не затронула и одной пятой жителей. В требовании части 2 ст. 14 Закона N 185-ФЗ состоит правовое и социальное значение реализуемых норм.
При этом учет численности населения по каждой из двух региональных адресных программ ведет к увеличению требования о 20% численности населения (двадцать по одной программе и двадцать по другой в сумме дают 40% численности населения субъекта Федерации). Если же осуществлять разбивку по региональным адресным программам в пределах 20% по обеим программам в совокупности, то неизвестно, каков должен быть процент численности населения муниципальных образований от общей численности населения субъекта Федерации по каждой программе. В Законе N 185-ФЗ такая разбивка не установлена, равно как не указан и процент численности населения по каждой региональной адресной программе.
Таким образом, в соответствии с частью 2 ст. 14 достаточно соблюсти требование о 20% общей суммарной численности населения субъекта Федерации из расчета численности населения муниципальных образований, указанных в заявке, без учета разбивки по региональным адресным программам, на долевое финансирование которых запрашивается финансовая поддержка.
Кроме того, возникают проблемы с установлением конечных адресатов государственной помощи. По существу, дома, жители которых не выбрали способ управления многоквартирным домом, исключены из перечня на получение государственной поддержки, хотя именно они нуждаются в ней в первую очередь.
Требование Закона N 185-ФЗ о проведении до 1 января 2011 г. работ по наделению многоквартирных домов землей и проведению государственного кадастрового учета сформированных земельных участков связано с серьезнейшими финансовыми затратами. Такие затраты должны финансироваться за счет средств Фонда. Подготовка проектно-сметной документации на каждый дом, а также проведение государственной экспертизы соответствующих документов требуют не меньших затрат и также могли бы финансироваться из средств Фонда.
Кроме того, возникает проблема с оформлением прав на земельные участки. В соответствии с требованиями Жилищного кодекса РФ участок может быть предоставлен в общую долевую собственность сособственников имущества многоквартирного дома. Однако, учитывая, что оформление подобного права носит заявительный характер, жильцам дома необходимо выбрать одну из форм собственной организации (с организацией ТСЖ или без таковой). Практика показывает, что проведение подобных собраний сопряжено со значительными трудностями.
Осложнения возникают и при определении границ земельных участков под многоквартирными домами. СНиПами закрепляются определенные нормативы закрепления земельных участков, которые являются достаточно объемными. Их соблюдение в сложившейся застройке является попросту невозможным. Проведение работ по закреплению земельных участков приведет к значительному количеству «межевых» споров между соседними домами, а механизм разрешения вопросов законодательно определен недостаточно четко. Требуется более четкая регламентация как самих нормативов, так и процесса разрешения споров, возникающих при закреплении земельных участков под многоквартирными домами за собственниками.
Важно учитывать социально-политическую составляющую реформы ЖКХ. В частности, весьма болезненным для муниципальных образований является требование Закона N 185-ФЗ о прекращении дотаций организациям коммунального комплекса в срок не позднее 1 января 2010 г., установлении надбавок к тарифам на жилищно-коммунальные услуги для развития коммунальной инфраструктуры, а также прекращении перекрестного субсидирования. Такие шаги неизбежно приведут к существенному росту квартплаты и коммунальных платежей и, как следствие, к обострению социально-политической ситуации. Проводимая реформа ЖКХ, в том числе через механизм создания специального Фонда, требует определенной корректировки механизмов ее проведения в контексте реализации концепции социального государства и, возможно, увеличения сроков и объемов государственной финансовой поддержки реформирования ЖКХ.

Источник: http://portal-law.ru/articles/ingilteam/02365214455/