«Управление жилищным фондом»

Управление жилищным фондом выступает в качестве одного из ба­зовых фрагментов, образующих область народного хозяйства, имену­емого жилищной сферой (см. ч. 1 ст. 1 Закона РФ от 26.12.92 №4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (в ред. Фе­деральных законов от 12.01.96 №9-ФЗ; от 21.04.97 №68-ФЗ; от 10.02.99 №29-ФЗ; от 17.06.99 №113-ФЗ; от 08.07.99 №152)1). 

На различных исторических этапах развития народного хозяйства в нашей стране этот фрагмент постоянно совершенствовался. Направ­ления изменений, способы и методы совершенствования управления жилищным фондом в дореформенный период связывались прежде всего с организационными мероприятиями2, мерами по распределе­нию полномочий между государственными органами управления3, мерами по улучшению эксплуатации и ремонта жилищного фонда4, регулированием деятельности организаций и должностных лиц, рабо­тающих в жилищно-коммунальном секторе.5 

Подобный подход к управлению сохранялся до недавнего време­ни, поскольку локальные проблемы оставались фактически неизмен­ными, несмотря на изменившуюся политико-экономическую ситуа­цию и трансформировавшуюся структуру собственности. Последнее обстоятельство, как и следовало ожидать, повлекло распределение ответственности и бремени содержания жилья и, следовательно, де­централизацию системы управления жилищным фондом. Поэтому прежние способы решения управленческих задач, оставаясь весьма значимыми и в настоящее время, все же отошли на второй план, ибо возникли иные проблемы, решение которых невозможно, используя прежние методы управления. Однако не только частные задачи уп­равления изменили содержание – перед жилищной сферой встал глобальный вопрос, касающийся смены самого способа управления, а именно жесткого государственного на гибкий рыночный.

Попытки моделирования процесса перехода от первого ко второ­му предприняты в ряде новейших нормативно-правовых актов. Так, в п. 1 разд. VII Государственной целевой программы «Жилище» от­мечается, в частности, что «для преодоления кризиса в жилищной сфере, регулирования процессов замены жесткого государственного управления на рыночную систему... необходимо осуществить целый ряд изменений в структуре управления жилищной сферой».1

В качестве таких изменений предлагалось:

– увеличить полномочия республик, краев, областей, автоном­ных образований, местных органов самоуправления;

– создать Межведомственную комиссию по вопросам реализа­ции программы «Жилище»;

– возложить ответственность за организационное обеспечение жилищной реформы на местные органы государственной власти и управления;

– создать специальные координационные центры на местах как форму управления и регулирования жилищной реформы.

Таким образом, в 1993 г. во главу угла ставились все те же органи­зационные мероприятия и меры по распределению полномочий.

Спустя четыре года наблюдается смещение акцентов в сторону рационализации функционирования отдельных элементов системы управления. В разд. II Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренной Указом Пре­зидента РФ от 28.04.97 №425 (в ред. Указа Президента РФ от 27.05.97 №528)1, говорится о том, что в основу системы управления жилищно-коммунальным хозяйством могут быть положены рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между соб­ственником-домовладельцем, управляющей организацией, подряд­ными организациями различных форм собственности, осуществля­ющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной ин­фраструктуры, и органом, уполномоченным осуществлять го­сударственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, использованием и со­хранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности. Кроме того, рекомендуется при выборе варианта управления руко­водствоваться принципом предоставления собственнику-домовла­дельцу права решать, кто будет обслуживать принадлежащую ему недвижимость и управлять ею, а также передавать право управле­ния муниципальным жилищным фондом управляющим организа­циям, в качестве которых могут выступать муниципальные службы заказчика либо частные управляющие организации.

Сказанное позволяет констатировать, что генеральная схема управ­ления жилищным фондом, ее элементы и конфигурация, зафиксиро­ванные в разд. IIЖК, требуют радикальной модификации. При этом представляется важным закрепление в новом Жилищном кодексе РФ основополагающих принципов, правил и схем управления жилищным фондом, которые существуют ныне в различных федеральных програм­мах в форме пожеланий. Видимо, следует законодательно определить пределы и содержание полномочий органов управления, дей­ствующих на всех уровнях руководства жилищной сферой, не пола­гаясь на инициативный ресурс собственников жилищного фонда. Се­годня сложились пять уровней управления, а именно федеральный, региональный, муниципальный, общественный и частный.

Следует отличать управление жилищным фондом как социальным жилищным благом, в сферу которого входят вопросы использования жилища и его сохранности, и управление жилищным фондом как недвижимым имуществом, в сферу которого входят вопросы эксплу­атации жилья, его обслуживания, ремонта. Для первого типа управ­ления характерна исполнительная и распорядительная деятельность соответствующих органов. При втором типе управления доминирует так называемая хозяйственная деятельность имеющих на то право коммерческих и некоммерческих организаций, например служб за­казчика жилищно-коммунальных услуг. Ниже будет дано краткое описание соответствующих уровней и типов управления.

В системе управления жилищным фондом следует выделить го­сударственное управление, которое проявляется через реализацию полномочий государственных органов управления (субъектов управ­ления). Среди них особое место занимает Правительство РФ, являю­щееся органом общей компетенции, в том числе и по жилищным воп­росам. Специально уполномоченными органами выступают Государ­ственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и Главная государственная жилищная инспекция. Государ­ственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу является правопреемником Государственного комитета РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике. Он осуще­ствляет межотраслевую координацию и функциональное регулиро­вание деятельности в области строительства, архитектуры, градост­роительства, жилищной политики и жилищно-коммунального комп­лекса и его реформирования.1

Объектами государственного управления выступают не только государственный жилищный фонд, но и иные разновидности жилищ­ного фонда.

Содержанием государственного управления является организо­ванный процесс руководства, регулирования и контроля государствен­ных органов за развитием жилищного сектора, надлежащим содер­жанием и ремонтом жилищного фонда, инженерного оборудования, придомовых территорий, установление принципов расчета, сбора и использования платежей за жилье и коммунальные услуги. В про­цессе государственного управления жилищным фондом использует­ся широкий спектр регуляторов, среди которых сегодня выходят на первый план юридические механизмы, воздействующие на организационно-институциональную сторону жилищной сферы. Это про­является прежде всего в реформировании отношений собственнос­ти в жилищной сфере, социальной защите и обеспечении жилищных прав населения, разработке стандартов содержания жилья и объек­тов коммунального назначения.

Важными элементами государственного управления жилищной сферой являются государственная регистрация прав на жилые по­мещения, государственный учет жилищного фонда, государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда. Со­гласно ст. 131 ГК, право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество, в том числе на жилые помещения, их воз­никновение, переход, ограничение и прекращение подлежат государ­ственной регистрации в Едином государственном реестре. Цель го­сударственной регистрации – охрана прав собственников жилья и иных титульных владельцев, а также гарантия достоверности информации о недвижимости в жилищной сфере. Основы системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество в Российской Федера­ции заложены в Федеральном законе от 21.07.97 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».1

В компетенции федеральных органов власти находятся вопросы государственного учета жилищного фонда на территории России. Действующим нормативным актом, регулирующим сферу государ­ственного учета жилищного фонда в Российской Федерации, является Положение о государственном учете жилищного фонда в РФ, утверж­денное Постановлением Правительства РФ от 13.10.97. №1301. В соответствии с данным документом государственному учету подлежат независимо от формы собственности жилые дома, специализирован­ные дома, квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые по­мещения в других строениях, пригодные для проживания. Государ­ственный учет жилищного фонда включает технический (оператив­ный) учет, официальный статистический учет и бухгалтерский учет. Технический учет возлагается на специализированные государствен­ные и муниципальные организации технической инвентаризации, ме­тодическое обеспечение которых осуществляет государственная спе­циализированная организация.

Статистический учет осуществляется Государственным комите­том РФ по статистике и его территориальными органами.

Бухгалтерский учет производится в соответствии с законодатель­ством о бухгалтерском учете. Между органами, осуществляющими различные виды учета, осуществляется взаимодействие. Так, в соот­ветствии с Приказом Российского статагентства и Госстроя России от 24.08.99 №124/38, организации технической инвентаризации обяза­ны обеспечить качественное заполнение и своевременное представле­ние формы №1 – жилфонд в органы государственной статистики.1

Основу государственного учета составляет технический учет, который осуществляется независимо от принадлежности жилищ­ного фонда по единой для РФ системе учета путем проведения тех­нической инвентаризации и регистрации документов об обязанно­стях правообладателей по содержанию жилых строений и жилых помещений.

Помимо государственного учета жилищного фонда ведется ре­гистр жилых домов, строящихся на территориях субъектов РФ, вклю­чая пригодные для постоянного проживания жилые здания, расположенные на территории дачных поселений и садоводческих товари­ществ. Институт регистра жилых домов введен Постановлением Правительства РФ от 22.10.97 №1348 «О создании и порядке веде­ния регистра жилых домов, строящихся на территориях субъектов Российской Федерации».1 Регистр создается органами исполнитель­ной власти субъектов РФ совместно с органами местного самоуправ­ления за счет средств соответствующих бюджетов по принципу тер­риториального деления и не входит в систему государственной реги­страции прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда осуществляется органами государственной влас­ти всех уровней. Специальные полномочия предоставлены органам государственной жилищной инспекции. Система и основные функ­ции государственных жилищных инспекций определены в Положе­нии о государственной жилищной инспекции в РФ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 26.09.94 №1086.2

Этим Постановлением определено, в частности, что государствен­ная жилищная инспекция в РФ состоит из Главной государственной жилищной инспекции и государственных инспекций субъектов РФ. В числе функций Главной государственной жилищной инспекции выделены: координация и организация работы государственных ин­спекций, осуществление контроля за разработкой, совершенствова­нием и изданием ведомственных нормативных документов, связан­ных с использованием, содержанием и ремонтом жилищного фонда, участие в разработке нормативно-правовых документов, определяю­щих порядок использования, ремонта и содержания жилищного фонда и ряд других функций.

Необходимость управления жилищным фондом на региональном и муниципальном уровнях обусловлена наличием соответствующих видов жилищного фонда, находящегося в собственности субъектов РФ и муниципальных образований.

Обретение субъектами РФ и муниципальными образованиями известной имущественной самостоятельности поколебало террито­риально-отраслевой принцип, положенный в основу управления жилищно-коммунальным хозяйством в целом и жилищным фондом в частности. Сегодня ориентиры поменялись. Децентрализация управ­ления, в основе которой лежит идея передачи значительной части функций и полномочий из центра в регионы, признается ныне наи­более оптимальным вариантом. При этом взаимодействие федераль­ного центра с органами исполнительной власти субъектов РФ и мес­тного самоуправления строится на началах равенства и учета обоюд­ных интересов сторон с соблюдением правил о невмешательстве в сферу исключительной компетенции друг друга.

Наиболее успешно реализуется система взаимодействия, выстро­енная по линии Госстроя РФ – исполнительные органы государствен­ной власти субъектов РФ. Рядом субъектов РФ в ноябре 1998 г. в Ека­теринбурге было подписано Генеральное соглашение о взаимодей­ствии Госстроя России и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области строительства, архитектуры, гра­достроительства и жилищно-коммунального хозяйства.1 Согласно п. 3 данного Соглашения стороны обязуются осуществлять тесное вза­имодействие в решении вопросов реформирования жилищно-ком­мунального хозяйства, демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг, совершенствования управле­ния системы жилищно-коммунального хозяйства.

В субъектах РФ созданы и функционируют специальные органы государственного управления жилищным сектором. Так, в Санкт-Петербурге в соответствии с Законом «О структуре Администрации Санкт-Петербурга» вопросы организации учета граждан, нуждающих­ся в улучшении жилищных условий, распределения социального жилья, содействия формированию товариществ собственников жи­лья, внедрения новых форм управления и обеспечения эксплуатации жилищного фонда, разработки мер по расселению общежитии, вы­явления пустующей жилой площади, отнесены к предмету ведения Комитета по жилищной политике.

Предметами ведения Комитета по содержанию жилищного фонда являются, в частности: общее руководство и координация деятельно­сти государственных предприятий, осуществляющих обслуживание и ремонт жилищного фонда; разработка мероприятий по предупреж­дению аварийных ситуаций и ликвидации их последствий на объек­тах жилищного фонда; контроль за техническим содержанием объек­тов жилищного фонда независимо от форм собственности.

Комитет по управлению городским имуществом, в частности, зак­репляет право хозяйственного ведения и право оперативного управле­ния имуществом, в том числе жилищным фондом, сдает имущество в аренду (за исключением предоставления жилищного фонда по дого­ворам социального найма), дает согласие на передачу имущества в арен­ду (субаренду), согласует залог государственного имущества.

На муниципальном уровне вопросы управления жилищным фон­дом решаются, исходя из предметов ведения местного самоуправле­ния, круг которых очерчен в Федеральном законе от 28.08.95 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 22.04.96 №38-ФЗ; от 26.11.96 №141-ФЗ; от 17.03.97 №55-ФЗ; от 04.08.2000№107-ФЗ)1 и законах субъектов Российской Федерации, устанавливающих принципы и порядок организации местного само­управления на соответствующих территориях.

Как на региональном, так и на муниципальном уровне низовым звеном управления жилищным фондом выступают так называемые службы заказчика жилищно-коммунальных услуг, создаваемые в орга­низационно-правовых формах государственных (муниципальных) унитарных предприятий или государственных (муниципальных) уч­реждений. Важнейшими функциями служб заказчика являются:

– управление определенной частью государственного (муници­пального) жилищного фонда;

– обеспечение надлежащего содержания и ремонта подведом­ственного службе жилищного фонда.

Для реализации второй из названных функций службы заказчика заключают договоры на обслуживание жилищного фонда с подряд­ными организациями, подбор которых должен осуществляться на кон­курсной основе.

Приказом Госстроя России от 26.03.99 №74 утверждены Рекомен­дации по определению численности работников службы заказчика жилищно-коммунальных услуг (организаций по управлению жилищ­ным фондом).1

В отечественном жилищном законодательстве всегда содержались правила, которые отражали особое значение участия общественнос­ти в управлении жилищным фондом. Частные же лица к участию в процессе управления, за редким, пожалуй, исключением (в лице вла­дельцев индивидуальных жилых домов), фактически не допускались.2 В действующем законодательстве при традиционном закреплении прав граждан и общественных организаций на участие в управлении жилищным фондом содержится ряд новелл, расширяющих круг лиц, допущенных к управлению либо к участию в управлении. И если ЖК (ст. 18–21) все же ограничивал перечень лиц, участвующих в управ­лении жилищным фондом, общественными организациями, трудовы­ми коллективами, органами общественной самодеятельности (напри­мер, домовыми комитетами) и гражданами, то Закон РФ от 26.12.92 №4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (в ред. Фе­деральных законов от 12.01.96 №9-ФЗ; от 21.04.97 №68-ФЗ; от 10.02.99 №29-ФЗ; от 17.06.99 №113-ФЗ; от 08.07.99 №152-ФЗ)1 (ст. 5) содержит более обширный перечень. Правом участия в управлении жилищным фондом наделены граждане, неправительственные, общественные организации и иные добровольные объединения на­нимателей, арендаторов и собственников жилых помещений. При этом участие в управлении может иметь место в домах всех форм собствен­ности, что не допускалось по смыслу ст. 18 ЖК, в соответствии с ко­торой участие в управлении касалось только государственного и об­щественного жилищных фондов. Вместе с тем ст. 5 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» содержит труднообъ­яснимое ограничение, связанное с возможностью участия в управле­нии только по месту жительства и только с целью защиты своих эко­номических и социальных прав и интересов. Привязка к месту жи­тельства, надо полагать, излишня, поскольку Федеральный закон от 15.06.96 №72-ФЗ «О товариществах собственников жилья»2 позволя­ет обойти данное правило (ст. 20,23).

Что касается разновидностей защищаемых прав и интересов, то они могут быть дополнены, например, культурными, благотворитель­ными и т.п. интересами. Закон РФ «Об основах федеральной жилищ­ной политики» не определяет формы и способы участия граждан и общественных организаций в управлении жилищным фондом. Нет со­ответствующих указаний на этот счет и в законодательстве об обще­ственных объединениях. Так, в ст. 22 Федерального закона от 12.01.96 №10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях дея­тельности»1 сказано лишь то, что права профсоюзов в области соци­ального страхования и охраны здоровья, социального обеспечения, улучшения жилищных условий и других видов социальной защиты работников регулируются соответствующими федеральными закона­ми, а также законами субъектов Российской Федерации. Поэтому не утратили своей актуальности, хотя и устарели по форме выражения, нормы статей 18,19,20,21 ЖК, предусматривающие полномочия об­щественности по участию в управлении жилищным фондом и контро­лю за обеспечением граждан жилыми помещениями. Вместе с тем следует признать, что степень влияния граждан и их объединений на процессы, происходящие в жилищной сфере, в условиях экономичес­ких преобразований значительно снизилась, хотя и наблюдаются в от­дельных случаях формальные попытки обозначить заинтересованность органов государственной власти в привлечении к решению жилищ­ных вопросов представителей общественности. Так, в Санкт-Петер­бурге распоряжением губернатора от 16.04.98 №358-р образован Об­щественно-экспертный совет по проблемам объединений собственников жилья при Администрации Санкт-Петербурга и утверждено поло­жение об этом Совете. Основными задачами Совета, в частности, яв­ляются: содействие государственной политике в области поддерж­ки и развития объединений собственников жилья, исследование и обобщение проблем объединений собственников жилья, подготовка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы де­ятельности объединений собственников жилья.2

Вовлечение в процесс управления жилищным фондом специали­зированных управляющих организаций является одной из важных задач, решение которой, вне всякого сомнения, повысит эффектив­ность управления, и прежде всего за счет образования конкурентной среды. Впервые об участии так называемых частных структур в уп­равлении недвижимостью в жилищной сфере наиболее отчетливо было заявлено в Программе демонополизации и развития конкурен­ции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998–1999 гг., одоб­ренной Постановлением Правительства РФ от 20 декабря 1997 г. №1613. В программе предлагалось наделить управляющие органи­зации следующими функциями:

– поддерживать в надлежащем состоянии принятую от собствен­ника в управление недвижимость в соответствии с требованиями го­сударственных стандартов качества предоставления жилищно-ком­мунальных услуг;

– выбрать наилучшего подрядчика по предоставлению жилищ­ных и коммунальных услуг во вверенном ему в управление жилищ­ном фонде;

– заключать договоры с выбранными подрядчиками на предос­тавление жилищных и коммунальных услуг заданного качества, ко­личества и стоимости;

– обеспечивать систему контроля за предоставлением этих ус­луг и оплатой их по факту предоставления.

Анализ перечисленных функций показывает, что управляющие организации призваны заниматься не организационным управлени­ем, которое доминирует в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а по существу менеджментом недвижимости, в сфере которого ограничение государственного вме­шательства может дать только положительный эффект.