«Пределы осуществления и ограничения права собственности на жилые помещения»

Предыдущие отечественные кодификации гражданского зако­нодательства не предусматривали специальных глав, посвящен­ных праву собственности на такой объект, как жилые помещения. Объяснить это можно различными причинами. Однако главная, на наш взгляд, состоит в том, что до недавнего времени основная часть жилищного фонда России находилась в государственной собственности. Жилые помещения этого фонда сдавались в наем, а отношения, складывающиеся в связи с этим, регламентирова­лись – первоначально главой в Гражданском кодексе РСФСР 1964 г.1, а затем Основами жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г.2 и ЖК РСФСР 1983 г.3 По мере осуществления экономических преобразований в стране, в част­ности, бесплатной приватизации жилищного фонда, а также на­деления правом собственности членов жилищных и жилищно-строительных кооперативов, выплативших паевые взносы, мно­гие российские граждане стали собственниками жилья. Жилые помещения все чаще начали выступать объектами имуществен­ного оборота, и новые отношения потребовали адекватного пра­вового регулирования и теоретического осмысления.

    Одним из важнейших средств правового регулирования отно­шений собственности на жилые помещения является установление пределов осуществления и ограничения права собственности.

    Вопрос о пределах осуществления и ограничения права собст­венности, как на движимое, так и на недвижимое имущество, по­стоянно привлекал и привлекает внимание и законодателя, и ученых. Неоднозначность правовых норм и различие в подходах к их анализу обуславливаются зачастую
политическими, экономиче­скими и правовыми факторами. Однако установление и примене­ние пределов и ограничений в праве отмечены практически во все времена и в различных государствах. Известный русский фи­лософ С.Л. Франк, анализируя гражданское общество и смысл собственности, писал о том, что собственность, будучи по своему внутреннему качественному содержанию неограниченным, пол­ным, свободным властвованием человека над определенной сфе­рой материальных благ, по своему размеру, так сказать, в количе­ственном отношении отнюдь не абсолютна и не безгранична. Она ограничена интересами общественного целого, задачами наибо­лее плодотворного сотрудничества; государство имеет право и обязанность его регулировать, объективное право нормирует его и может ставить ему известные пределы и налагать на собствен­ника определенные обязанности1.

    Одними из первых нормативных актов, устанавливающих пре­делы осуществления и ограничения права собственности на не­движимое имущество, были законы ХII таблиц античного Рима2.

    Исследователей Римского частного права отмечали двойствен­ную природу пределов осуществления права собственности на не­движимое имущество. Так, Г.Ф. Пухта указывал на то, что, с одной стороны, собственник не должен совершать определенных дейст­вий в отношении своего имущества, а, с другой стороны, должен терпеть совершение действий в отношении своего имущества3.

    М. Бартошек объяснял двойственность пределов, во-первых, интересами общества, причинами нравственного, религиозного, санитарного и транспортного характера, во-вторых, частноправовыми основаниями, особенно связанными с так называемым соседским правом.4

    Действовавшее в России до октября 1917 г. гражданское зако­нодательство,
устанавливая пределы осуществления и ограниче­ния права собственности в отношении недвижимости, в некото­рой степени затрагивало и права на жилые помещения (в основ­ном при регламентации правового положения строений). Так, ст. 445 Гражданских законов предусматривала возможность од­ного собственника жилого дома требовать от другого, имеющего рядом (по соседству) жилой дом, не “пристраивать кухни или печи к стене его дома, не лить воды и не сметать сора на дом или двор, не делать ската кровли своей на двор его”, а в ст. 446 ука­зывалось на запрет “закладывать соседские окна или заслонять их другим зданием”.1

    Комментируя данные нормы, К.П. Победоносцев еще в конце ХIХ в. указывал на то, что с умножением городского населения соседское право как ограничитель приобрело огромную цен­ность, поскольку без него строители старались вознаградить себя за тесноту площадей, на которых строился дом, за счет площадей уже выстроенных домов.

    Исследователи русского гражданского права, как правило, отождествляя понятия “пределы” и “ограничения” права собст­венности, давали различную классификацию пределов (ограни­чений) права собственности на недвижимое имущество.

    Законодательство зарубежных государств ХIХ в. также уста­навливало определенные пределы осуществления и ограничения права собственности. Прежде всего это касалось недвижимого имущества, в том числе и жилья. Как отмечал М.И. Калугин, раз­витие городов сопровождалось разработкой специального норма­тивного регулирования вопросов отвода земельных участков для строительства, закреплением в законодательных актах опреде­ленных технико-экономических требований к сооружаемым по­стройкам, ограничением прав владельцев недвижимости по от­ношениям к нанимателям жилых и торговых помещений.2

    Наиболее ярко тенденция в установлении пределов осуществ­ления прав собственников недвижимого имущества проявилась в Великобритании. Важным шагом в реформировании жилищных отношений стали принятые в 1848–1851 гг. законы об охране общественного здоровья, о благоустройстве жилых домов и о домах, сдаваемых под квартиры. Целью этих законодательных актов являлись, с одной стороны, установление пределов, вы­званных определением единых санитарно-гигиенических и тех­нических норм для строителей домов и их жильцов, а с другой –установление пределов, обусловленных возможностью городских органов власти строить новое либо приобретать возведенное жи­лье за счет городских налогов для предоставления его бездомным гражданам. В 1875 г. законодательные акты, касающиеся охраны здоровья населения, были объединены в закон о здравоохране­нии, который содержал разделы о жилищной и строительной по­лиции. Данный закон предоставлял возможность органам городской власти устанавливать обязательные правила о ширине но­вых улиц, вентиляции, канализации, крышах и т.д.

    Таким образом, английская государственная жилищная по­литика ХIХ в. существенно потеснила сложившуюся к тому вре­мени традицию строительства жилых домов по усмотрению собст­венников. Однако парламент не стал останавливаться на на­званных мерах по упорядочению жилищных отношений. В пе­риод с 1866 по 1890 год были приняты законодательные акты, известные как законы Торренса (по имени одного из авторов). Законы предписывали ряд крупных преобразований, среди ко­торых следует выделить пределы осуществления права собст­венности на жилые помещения:

q      во-первых, ремонт за счет собственников домов и жилых мас­сивов, опасных для общественного здоровья (законы о жилищах ремесленников и рабочих 1866, 1868 г.);

q      во-вторых, установление возможности местным органам само­управления принудительно скупать для последующего сноса жи­лые дома, не отвечающие элементарным санитарным требованиям (закон об улучшении жилищ ремесленников и рабочих 1875 г.);

q      в-третьих, прокладку новых улиц, разбивку парков и скверов (закон об огораживании улиц 1845 г.)1.

    Современное зарубежное законодательство принуждает соб­ственников к выполнению так называемой социальной функции, т.е. общественной миссии по рациональному, в интересах всего общества, использованию собственности. Эти положения имеют цель воспрепятствовать произвольному, “непродуктивному” обращено собственников с принадлежащим им имуществом.

    Право свободного использования имущества и распоряжения сейчас, как отмечают японские исследователи гражданского пра­ва С. Вагацума и Т. Ариидзуми, в настоящий момент имеет не более чем историческое значение2.

    Аналогичного мнения придерживались и участники прохо­дившей в 1983 г. под девизом “Кончина свободного феода” кон­ференции Англо-американского института права недвижимости. Исключительная неограниченная собственность сегодня – это скорее теоретическая схема, вызывающая академический инте­рес, чем реально существующий правовой титул. По мнению участников конференции, распад титула свободного феода про исходит под воздействием ряда факторов, в частности аренды земли, продажи отдельных правомочий, выделения прав на зем­лю, на воздушное пространство, а также ограничений со стороны государства путем установления налогов на недвижимость, экс­проприации прав собственности и др.3

    Анализируя пределы осуществления и ограничения права соб­ственности в отечественном гражданско-правовом регулировании условно можно выделить три периода. Первый период – до октяб­ря 1917 г. Второй – “советский” – октябрь 1917 – начало 90-х гг. Третий период – с начала 90-х гг. до настоящего времени.

    Подробнее остановимся на особенностях советского периода. В законодательстве и юридической литературе этого периода вопросам установления пределов права собственности уделялось значительное внимание.1

    Советское законодательство устанавливало потребительское назначение имущества, находящегося в личной собственности граждан, и прямо запрещало извлекать доходы, не относящиеся к трудовым (ст. 13 Конституции Союза ССР 1977 г., ст. 13 Консти­туции РСФСР 1978 г., ст. 111 ГК РСФСР 1964 г.). Земля принад­лежала только государству. Исключительность права государст­венной собственности на землю была закреплена в Основных законах как Союза ССР, так и всех его республик (например: ст. 11 Конституции Союза ССР и ст. 11 Конституции РСФСР).

    Законодательство не допускало “использование имущества для частной хозяйственной деятельности, систематического извлечения нетрудовых доходов”. В полной мере вышеизло­женное касалось и жилых помещений. Так, название Указа Пре­зидиума Верховного Совета РСФСР от 26 июля 1962 г. “О без­возмездном изъятии домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных гражданами на нетрудовые доходы” гово­рит само за себя.2

    Одним из самых последних нормативных актов, касающихся данного вопроса, было постановление Совета Министров РСФСР от 22 июля 1986 г. “О мерах по усилению борьбы с нетрудовыми доходами”, которым перед органами государственного управле­ния прямо ставилась задача по усилению контроля за использо­ванием гражданами жилых домов и помещений, исходя из того, что они не могут использоваться для личной наживы и в других корыстных целях3.

    Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. предусматривал ответст­венность за использование жилого дома для получения нетрудо­вых доходов: такой жилой дом подлежал безвозмездному изъя­тию в фонд местного Совета народных депутатов.

    В работах этого периода, посвященных пределам осуществле­ния и ограничения права собственности, авторы, исходя из дейст­вовавших законодательных актов, как правило, обосновывали необходимость изъятия доходов, полученных собственником в результате использования принадлежащего ему имущества без приложения своего труда.1

    Помимо запрета извлечения “нетрудовых доходов” советское законодательство устанавливало пределы количества и размеров жилья, находящегося в собственности одного гражданина. Так, ст. 106 ГК РСФСР указывала на то, что у гражданина или совме­стно проживающих супругов на праве собственности мог нахо­диться только один жилой дом (или его часть). Кроме того, на­званная статья устанавливала предельный размер жилого дома (или его части), принадлежащего гражданину на праве личной собственности: жилая площадь дома не должна была превышать шестидесяти квадратных метров (исключение могло быть сдела­но только для некоторых категорий граждан, с разрешения ис­полнительного комитета городского Совета народных депутатов). Указанные ограничения не имели под собой никаких, кроме идеологических, оснований, и по выражению Е.А. Суханова, “были крайне не эффективны и даже вредны для общества”.2

    С началом экономических преобразований в стране законода­тельство, регулирующее отношения собственности, предусмот­рело значительное сокращение экономически необоснованных пределов осуществления права собственности. Законы “О собст­венности в СССР”, “О собственности в РСФСР” раздвинули воз­можности осуществления права собственности. Новый Граждан­ский кодекс Российской Федерации, развивая и упорядочивая нормы, содержащиеся в названных законах, установил право соб­ственника по своему усмотрению совершать в отношении при­надлежащего ему имущества любые не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые ин­тересы других лиц действия, в том числе отчуждать свое имуще­ство в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения. имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его дру­гими способами, распоряжаться им иным образом (п. 2 ст. 209).

    В настоящее время лицо может использовать принадлежащее ему имущество как для удовлетворения своих потребностей, таки для осуществления предпринимательской деятельности. Вслед­ствие этого, как верно отмечает Г. Толстой, “в настоящее время, нетрудовые доходы как правовая категория сходят на нет”.1

    Кроме того, за исключением имущества, изъятого из граж­данского оборота, сняты количественные и стоимостные пределы объектов права собственности граждан (ст. 213 ГК РФ и ст. 6 Закона РФ “Об основах федеральной жилищной политики”). Вместе с тем, снятие неоправданных пределов осуществления права собственности не дает повода говорить о беспредельной свободе осуществления прав собственности. В любом обществе существуют объективно необходимые пределы и ограничения. По мысли Г.Ф. Шершеневича, “осуществление права собствен­ности, ничем не стесненное, способно весьма вредно отразиться на интересах прочих членов того же общества, на интересах самого общества”.2

    Необходимо признать, что вопрос о пределах реализации и ограничениях права собственности на жилые помещения в отече­ственной юридической литературе еще не получил должного ос­вещения. Отмечая важность и плодотворность анализа регламен­тации рамок, в которых собственник осуществлял свои права, действовавших в былые времена, необходимо отметить, что в настоящий момент этот вопрос требует дальнейшего изучения и конкретизации с целью осуществления адекватной действующе­му законодательству правоприменительной деятельности и раз­вития законодательства, регулирующего пределы осуществления и ограничения права собственности.

    Анализ сущности пределов и ограничений права собственно­сти на жилище показал различие этих двух категорий. Между тем в литературе часто можно встретить смещение этих понятий, то­гда как они не равнозначны. Безусловно, оба понятия предпола­гают определенные границы, в которых собственник по своему усмотрению владеет, пользуется и распоряжается принадлежа­щим ему имуществом. Однако природа этих границ весьма различна. Представляется, что говоря о пределах, законодатель ука­зывает только на закон. Рассматривал ограничения, законодатель отсылает к основанной на законе воле собственника и субъекта, вступающего с ним в соглашение, или к воле судебных органов. Исходя из этого, можно сделать следующие выводы.

    Пределы объективны в том смысле, что они не зависят от воли собственника и иных лиц, а предопределены законом; ог­раничения же субъективны, потому что зависят от основанной на законе воле субъектов или судебных органов. Поскольку пределы осуществления права собственности объективны, по­стольку ограничения права собственности также возможны только в этих пределах.

    Изложенное позволяет назвать пределы общими основаниями стеснения права собственности, а ограничения – частными.

   Стеснения владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями, принадлежащими каким-либо субъектам, могут быть трех видов:

q      во-первых, законодательные – пределы, установленные феде­ральными законодательными актами;

q      во-вторых, судебные – ограничения, вызванные оспоримо­стью права собственности на жилье;

q      в-третьих, договорные – ограничения, обусловленные согла­шением сторон.

    Спектр законодательных пределов осуществления права собст­венности на жилые помещения достаточно широк и включает в себя как общие пределы, относящиеся к любому имуществу, так и пределы права собственности, касающиеся недвижимого имущест­ва, среди которых особо следует выделить пределы, непосредст­венно обуславливающие права собственников жилых помещений.

    Общие пределы осуществления права собственности, относя­щиеся к любому имуществу, закреплены в ст. 209 ГК РФ, где го­ворится о том, что осуществление права собственности не долж­но нарушать прав и охраняемых законом интересов других лиц.

    К пределам осуществления прав собственников, недвижимо­го имущества следует отнести пределы, касающиеся осуществ­ления прав на земельный участок как таковой либо являющийся составной частью другого объекта. Российское земельное законодательство устанавливает строго целевое назначение земельных участков, исходя из состава земель и целей получения их в пользования.

    Специального упоминания заслуживают пределы, непосредственно касающиеся осуществления прав собственниками жилых помещений. Российский законодатель при установлении преде­лов осуществления права собственности в отношении любого имущества руководствуется принципом “можно делать со своим имуществом все то, что не нарушает права других субъектов”.

    Регламентируя отношения, связанные с недвижимостью в жи­лищной сфере, этот принцип проецируется и на право собствен­ности на жилые помещения. Как следует из ст. 209 ГК РФ ст. 3 Закона РФ “О приватизации жилищного фонда в Российской Фе­дерации”, осуществление права собственности на жилое поме­щение не должно нарушать прав и охраняемых действующим законодательством интересов других лиц, т.е. пределы обуслав­ливаются основанными на закрепленных в законодательстве пра­вах и интересах субъектов гражданского права.

    К таким пределам законодатель относит возможность исполь­зования жилья. Все жилые помещения, независимо от фондовой принадлежности и Оснований владения и пользования, имеют исключительно целевое назначение. В соответствии со ст. 288 ГКРФ жилые помещения предназначаются для проживания граж­дан, гражданин – собственник жилого помещения может исполь­зовать его для личного проживания и проживания членов его се­мьи. Жилые помещения на основании договора могут сдаваться их собственниками для проживания в них других граждан. При этом размещение в жилых домах промышленных производств не допускается. Похожая норма содержится в ст. 7 Жилищного ко­декса РСФСР, согласно этой норме жилые помещения предна­значены для постоянного проживания граждан, а также для ис­пользования в качестве служебных жилых помещений и общежи­тий. Предоставление помещений для нужд промышленного ха­рактера запрещается.

    Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает ответственность собственников за использование жилого поме­щения не по назначению. Согласно ст. 293 ГК РФ, если собствен­ник жилого помещения использует его не по назначению, или систематически нарушает права и интересы соседей, орган мест­ного самоуправления может предупредить собственника о необ­ходимости устранить нарушения. В тех случаях, когда, несмотря на предупреждение, собственник продолжает нарушать права и интересы соседей или использовать жилое помещение не по на­значению, суд по иску органа местного самоуправления может принять решение о продаже с публичных торгов жилого помещения Собственника с выплатой ему вырученных от продажи средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения.

    К пределам осуществления права собственности на жилище следует также отнести необходимость надлежащего обращения с жилым помещением, т.е. соблюдение санитарно-гигиенических требований, строительных норм и правил, противопожарных норм и т.п., обязательных для нормальной эксплуатации как дан­ного жилого помещения, так и иной недвижимости в жилищной сфере, расположенной в доме. Например, собственник жилья в многоквартирном доме не вправе без разрешения соответствую­щих органов переустраивать квартиру, устанавливать дополни­тельное отопительное или иное оборудование и т.д. В качестве крайней меры, применяемой к собственнику за бесхозяйственное обращение с принадлежащим ему жилым помещением, допус­кающему его разрушение, та же ст. 293 ГК РФ предусматривает прекращение права собственности.

    Судебные ограничения права собственности на жилье возни­кают в случаях оспоримости права собственности на жилье, т.е. когда право на жилое помещение поставлено под сомнение. Это могут быть иски о расторжении или изменении договора купли-продажи, мены, дарения, о признании недействительным обмена жилыми помещениями. В случае таких споров до разрешения судом вопроса о праве на жилое помещение правомочие распо­ряжения будет ограничено.

    Договорные стеснения права собственности на жилые поме­щения, возможны, и когда субъекты гражданско-правовых отно­шений налагают ограничения на одну из сторон соглашения при заключении договоров ипотеки, пожизненного содержания с иж­дивением, найма жилья и некоторых других.

    По общему правилу, установленному нормами гражданского законодательства, передача жилого помещения в залог не лишает залогодателя права распоряжаться им. Изъятия из этого правила могут быть установлены законом или договором. Например, до­говором об ипотеке может предусматриваться, что залогодатель не вправе распоряжаться заложенным жилым помещением либо совершать некоторые акты распоряжения (допустим, не вправе совершать сделки, влекущие переход права собственности).

    Ограничение права собственности возможно и при заключе­нии договора пожизненного содержания с иждивением, преду­смотренного §4 гл. 33 ГК РФ. Согласно такому договору, собст­венник вправе произвести отчуждение жилища, при этом плательщиком ренты и должником по другим обязательствам, выте­кающим из договора, становится приобретатель, т.е. налицо об­ременение приобретенного жилья. Кроме того, получатель ренты в обеспечение обязательства плательщика ренты приобретает право залога на это имущество.

    При заключении договора найма жилого помещения собст­венник, как заключивший соглашение, так и приобретший жилье после заключения договора найма, если иное не предусмотрено соглашением сторон, может быть ограничен или вообще лишен права пользования жилым помещением на срок действия догово­ра. В таком случае право использовать жилище имеется у нани­мателя и постоянно проживающих с ним граждан. Согласно ст. 675 ГК РФ переход права собственности на занимаемое по договору найма жилое помещение не влечет изменения или пре­кращения договора. При этом новый собственник становится наймодателем на условиях ранее заключенного договора.