«Договор дарения. Договор розничной купли-продажи»

Земля является основным природным ресурсом, местом проживания и хозяйственной деятельности людей, базой для размещения производства, местом инвестирования капитальных вложений, сельскохозяйственной деятельности, местом проживания малочисленных народностей Севера, Сибири, Дальнего Востока. Эти функции, иногда противоречащие друг другу, требуют правового регулирования со стороны государства. На земле сталкиваются интересы государства, предпринимателей, частных и юридических лиц, а также ведомств: градостроительных, природоохранных, сельскохозяйственных, лесохозяйственных и др. Очевидно, каждое ведомство по-своему понимает задачи в вопросах использования и охраны земельных ресурсов, которые отличаются природно-климатическими условиями, потребительскими свойствами и правовым режимом. Земли, отличающиеся своими свойствами, по-разному воспринимаются ведомствами, так как они в различной степени влияют на деятельность этих отраслей. Всего земель в России 1709,8 млн га, которые очень разнообразны своими природными свойствами, что исключает влияние одного ведомства на все земли. Опыт европейских стран, насчитывающий более двух столетий истории развития земельного законодательства в рыночных условиях, показывает, что в России в вопросах управления земельными ресурсами необходимо решить следующие задачи:
— эффективное управление земельными ресурсами со стороны государства, которое заключается в создании правовых условий для проведения социально-экономической политики на землях, находящихся в различных формах собственности (государственной, муниципальной, частной и других);
— проведение земельного кадастра как системы учета земель всех категорий, проведение реестра земель (земельных участков) с подробной характеристикой по площади, почвам, их качеству, рельефу, освоенности, наличию сельскохозяйственных угодий, экономической и климатической характеристики, мелиоративному состоянию, установлению границ, экологическому состоянию, необходимости перспективных улучшений, а также проведение регистративных процедур и осуществление постоянного мониторинга;
— проведение кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, что является федеральным государственным ресурсом для налогообложения, а также дает правовые гарантии по владению земельными участками всех форм пользования;
— проведение мероприятий по использованию и охране земельных ресурсов, проведение инвестиционных работ по организации территории мелиорации, повышению плодородия почв, рекультивации нарушенных земель, освоению новых земель, защиты земель от эрозии, заболачивания, вторичного засоления, радиоактивного и химического заражения, загрязнения отходами производства и потребления;
— совершенствование законодательной базы в вопросах использования и охраны земель всех категорий, систематизированной в кодексах, законах, которые принимаются высшими органами законодательной власти Российской Федерации и обладают высшей юридической силой.
Российское государственное земельное законодательство определяет основные правила оборота земель (владение, наследование, дарение, аренда, купля-продажа). Это законодательство устанавливает правила проведения кадастровых работ, учета недвижимости, перевода земель из категории в категорию и др.
Поставим вопрос: полностью ли существующая законодательная база соответствует рыночным условиям, нет ли в ней противоречий, соблюдается ли основная цель — использование и охрана земельных ресурсов всех категорий?
Положения, изложенные в Земельном кодексе РФ, Градостроительном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, в основном охватывают все земельные ресурсы и устанавливают их роль в хозяйственной, природоохранной и иной деятельности, за некоторым исключением.
Положения, изложенные в Кодексах, получили дальнейшее развитие в Федеральных законах «О землеустройстве», «О государственном земельном кадастре», «О государственном кадастре недвижимости»,«Об охране окружающей среды», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов(положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О государственном кадастре недвижимости“, „О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации“, „О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую“ и др.
Следует отметить, что законы не в полном объеме отражают рыночные условия, особенности всех категорий земель в вопросах использования и охраны. Имеются случаи, когда в них соблюдаются лишь ведомственные интересы, в связи с этим возникает ситуация, когда законы противоречат друг другу.
Проанализируем правовую документацию как систему управления земельными ресурсами.
Земельным кодексом РФ (2010) в ст. ст. 67 — 70 раскрываются задачи мониторинга земель, землеустройства, кадастрового учета земельных участков. В ст. 68 „Землеустройство“ предусматривается осуществлять планирование, организацию рационального использования земель и их охрану землеустроительными методами.
В то же время Кодексом большое внимание уделяется разделению земель по категориям: гл. XIV — XVIII. В этих главах определены понятия и состав всех категорий (земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения, особо охраняемых территорий, лесного, водного фондов и земель запаса). Такое распределение земель соответствует существующему их разделению на территории, имеющие одинаковое целевое назначение, природно-климатические условия, свой правовой режим, методы использования и охраны земель.
Кодексом также установлены правила перевода земель из одной категории в другую и условия, ограничивающие этот перевод.
Следует подчеркнуть значимость Земельного кодекса РФ как основного документа, регулирующего земельные отношения.
Градостроительным кодексом РФ (2004) предлагается провести работы по территориальному планированию (ст. 9 гл. 3). В этой статье говорится, что территориальное планирование должно проводиться во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях, то есть обхватить всю территорию Российской Федерации. В п. 4 говорится: „Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений… о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования…“.
Тем самым ставятся в зависимость от этих условий другие кодексы и законы, призванные решать вопросы использования и охраны земельных ресурсов.
Статьей 36 „Градостроительный регламент“ определяется правовой режим земельных участков. В этой статье (п. 6) говорится о том, что „Градостроительный регламент не устанавливается для земель лесного фонда, земель водного фонда, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения“. Таким образом, земли этих категорий не регулируются Градостроительным кодексом РФ, в то время как „территориальным планированием“ предусматривается охватить все субъекты РФ и муниципальные образования. Кодексом, очевидно, не учтено, что на территории субъектов Федерации и муниципальных образований, как правило, имеются земли нескольких категорий, что противоречит градостроительному регламенту.
В Лесном кодексе РФ (2006) в ст. 1 изложены „Основные принципы лесного законодательства“, которые должны обеспечить „…охрану и защиту лесов“. Этим Кодексом определена территория лесов и земель, входящих в лесной фонд. Установлена необходимость проведения лесоустроительных работ — «Лесоустройство проводится на землях лесного фонда…» (ст. 67).
В гл. 6 определены условия купли-продажи лесных насаждений, сдачи их в аренду с правом вырубки леса, находящихся в настоящее время в государственной или муниципальной собственности. В этой главе не определены условия и пределы этих сделок.
Непонятно, как на этих участках решаются вопросы охраны лесов от пожаров, охраны окружающей среды. Статьей 52 определены меры по охране государственных лесов от пожаров, а как быть в случае смены собственников — непонятно, не раскрыта связь этих вопросов с лесоустройством. В ст. 5 декларативно устанавливается значение леса: «…как об экологической системе или как о природном ресурсе». Но в то же время не отражено влияние леса на другие природные ресурсы и виды хозяйственной деятельности (водный фонд, воздушную среду, сельскохозяйственное производство, природоохранную и рекреационную деятельность).
По Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (2010) объектами охраны окружающей среды являются земли, почвы, леса, вода, воздух.
В этом Законе определены требования в области охраны окружающей среды для градостроителей и строителей при работе по мелиорации земель, сельскохозяйственной деятельности, эксплуатации нефтегазодобывающих производств, транспорта, использования радиоактивных, опасных химических материалов, зон с ограниченным режимом природопользования. Юридические и физические лица в обязательном порядке должны соблюдать эти требования.
Нормирование в области охраны окружающей среды распространяется на земли всех категорий. Установлены нормы предельно допустимой концентрации вредных веществ, которые обязательны для всех.
Этот Закон определяет правовые условия для всех видов деятельности, на землях всех категорий Российской Федерации.
Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости»(2008). В ст. 1 указывается, что Закон осуществляет государственный кадастровый учет недвижимого имущества и кадастровой деятельности. Он является систематизированным сводом сведений(кадастровый учет):
— о наличии недвижимого имущества;
— о границах между субъектами РФ;
— о границах муниципальных образований;
— о границах населенных пунктов;
— о территориальных законах и зонах с особыми условиями использования территорий и иных сведений.
Этим Законом определяются правила учета земельных участков, зданий, сооружений, помещений и других объектов недвижимости.
Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным ресурсом, определяющим возможности получения доходов от недвижимого имущества (налогов).
Выполнение этого Закона состоит в основном из сбора, обобщения и регистрации сведений о недвижимом имуществе (как постоянной величине), к которому, несомненно, принадлежит и земля(земельные участки), которая характеризуется тенденциями к постоянным изменениям и особыми потребительскими свойствами. Такой сбор сведений и их регистрация не требуют высокой квалификации исполнителей, очевидно, поэтому вводится новый вид деятельности (кадастровый инженер), основная работа которых заключается в делопроизводстве. По классическому определению инженер — это специалист с высшим образованием (изобретатель), что никак не подходит к понятию «кадастровый инженер».
Несомненно, принятие этого Закона повлияло на целый ряд кодексов и федеральных законов, что нашло отражение в принятом 13 мая 2008 г. Федеральном законе N 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О государственном кадастре недвижимости“.
То есть прослеживается тенденция подчинения задачам учета и регистрации недвижимого имущества более важных вопросов использования и охраны земельных ресурсов как в существующих условиях, так и на перспективу.
Возникают вопросы к редакции вышедшего в 2008 г. Федерального закона „О землеустройстве“, разработанного на основании изменений, внесенных Федеральным законом от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ. Этим Законом предлагается исключить из предыдущей редакции ст. 15 „Территориальное землеустройство“ и заменить ее на „Описание местоположения границ объектов землеустройства“, где предлагается определить „Порядок описания местоположения границ объектов землеустройства“, тем самым значительно уменьшив решаемые землеустройством задачи, определенные Земельным кодексом РФ, которые заключаются в необходимости проведения работ по изучению состояния земель и на этой основе — разработки мероприятий по их использованию.
В Федеральном законе „О землеустройстве“, ст. 14 „Планирование и организация рационального использования земель и их охраны“, исключены вопросы образования специальных фондов, распределение земель по категориям.
В то же время ст. 19 „Виды землеустроительной документации“ предусматривается разработка генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации, схем землеустройства территории субъектов РФ, схем землеустройства муниципальных образований, схем использования и охраны земель. Разработка этих схем невозможна без решения вопросов распределения земель по категориям, выделения специальных фондов, решения вопросов территориального (межхозяйственного) землеустройства.
Непонятно, как можно разработать схему крупного территориального образования, не решив вопросов земельного фонда, распределения земли по категориям, видам собственности, качеству почв, организации землепользований и землевладений, оборота земель, выделения земель природоохранным и промышленным объектам, линейным сооружениям, определения границы городов, населенных пунктов, выделения сервитутов и др.
Анализируя основные кодексы и законы, касающиеся земельных ресурсов, необходимо обратить внимание на противоречия, допущенные в них.
Как следует из Земельного кодекса РФ и Федерального закона „О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую“, перевод земель осуществляется органами власти субъектов Федерации и государственными организациями Российской Федерации, за исключением перевода земель населенных пунктов, который устанавливается в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности.
В Градостроительном кодексе РФ имеются противоречия в сфере его влияния на земельные ресурсы. Так, „территориальным планированием“ намечается охватить все территории субъектов и муниципальных образований Российской Федерации, и без наличия этих документов не допускаются решения о переводе земель из одной категории в другую. В то же время градостроительный регламент, который определяет правовой режим земельных участков, не распространяется на земли запаса, водного и лесного фондов, особо охраняемых территорий (частично) и земель сельскохозяйственного назначения (частично). Такое же противоречие мы наблюдаем в последней редакции Федерального закона «О землеустройстве», где ликвидировано положение об определении земель, отнесенных к той либо другой категории.
При таком противоречивом правовом обеспечении отнесение земель к той либо другой категории, определение их статуса, правового режима весьма затруднительно, что, несомненно, скажется на их размерах, функциональном значении. Отсутствие правового обоснования затрудняет проведение работ по охране земель этих категорий, которые отличаются особыми природными условиями, правовым статусом и потребительскими свойствами.
Исключение из Федерального закона «О землеустройстве» статьи«Территориальное землеустройство» создает правовой вакуум в вопросах планирования и проведения многих землеустроительных работ, что противоречит Земельному кодексу РФ.
Территориальное землеустройство создавало правовую основу для проведения работ по межхозяйственному землеустройству, которое, помимо межевания и образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства, позволяло решать многие вопросы по изменению границ существующих землевладений и землепользований, распределению земель между отраслями, внутри отраслей и другие актуальные в рыночных условиях вопросы, которые, несомненно, способствуют проведению оборота земель и создания рынка недвижимости.
В кодексах, законах о земельных ресурсах прослеживается тенденция приоритета вопросов учета и регистрации земель (как недвижимости) над законодательными актами, регулирующими природоохранные, организационные, мелиоративные, противоэрозионные работы и меры, направленные на улучшение использования земель и их охрану. Такая тенденция чревата перекосом акцентов в вопросах использования и охраны земель, так как учет и регистрация земель (недвижимости) и получение на этой основе доходов вторичны.
На первом месте должны стоять вопросы улучшения земель, анализа их эколого-хозяйственного состояния, проведения мероприятий по организации территории, защиты земель от эрозии (водной, ветровой), засоления, заболачивания, создания комфортных условий для проживания населения, что особенно важно на огромной территории России, которая резко отличается демографическими и природно-климатическими условиями.
Земельные ресурсы в настоящее время используются рядом ведомств и министерств, интересы которых заключаются в применении их в своих целях. Эти цели иногда противоречат задачам использования и охраны земель всех категорий пользования, которые имеют свой правовой режим, не отвечающий иногда ведомственным интересам.
Учет и регистрация не решат проблемы самозахвата востребованных земель вблизи городов, произошедшего в последние годы, сокращения посевных площадей сельскохозяйственных культур в хозяйствах всех категорий на 37 млн га, сокращения площади использования пашни (площадь пашни в последние годы сократилась более чем на 10 млн га), увеличения площади нарушенных земель до 1,2 млн га. Учет и регистрация земель не решат вопросов возникновения лесных пожаров, засоления почв, эрозионных процессов, роста эродированности земель и других негативных явлений, которые наблюдаются в последние годы.
Проведенный анализ кодексов и законов показал наличие в них несоответствия, которое не способствует решению вопросов использования и охраны земельных ресурсов всех категорий. Можно предположить, что отсутствие правовой основы приведет к возникновению территорий, на которых работы прогнозирования и планирования проводиться не будут, т.е. развитие этих территорий будет пущено на самотек.
Территориальное землеустройство по своим задачам и содержанию является частью межхозяйственного землеустройства, которое можно определить как систему правовых, технических, социальных, экономических, природоохранных мероприятий, проводимых на конкретной территории, для группы хозяйств, в которых вопросы межхозяйственных связей и организации территории нуждаются в уточнении и реорганизации.
Следует отметить, что вопросы планирования необходимо решать как на «микро», так и на «макроуровнях».
На «микроуровне» — это вопросы территориального(межхозяйственного) землеустройства. К ним относится образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, межевания. Образование хозяйств с различными формами собственности на землю (фермерские хозяйства, акционерные общества, государственные предприятия и др.). Упорядочение землепользований — ликвидация чересполосицы, дальноземелья, вкрапливания и других негативных проявлений. Установление черты населенных пунктов, границы, отделяющей поселковую территорию от сельскохозяйственных угодий. Образование новых землепользований на землях сельскохозяйственного назначения (заводов, складов, линейных сооружений и др.). Создание землепользований для земельного участка на территории разработки полезных ископаемых, линейных сооружений (нефтепроводов, газопроводов, дорог, каналов) трассы которых проходят чаще всего по землям запаса, лесного фонда, сельскохозяйственного назначения. К этим работам следует отнести планирование и распределение земель между отраслями и внутри отраслей, установлению границ субъектов Федерации, муниципальных, и других территориальных образований, установлению сервитутов.
К этим работам можно отнести составление инвестиционных проектов внутрихозяйственного землеустройства, проектов улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, загрязнения и других негативных воздействий.
На «макроуровне» — это вопросы зонирования — распределения земель по почвенным, климатическим, рельефным признакам, освоенности территории и другим показателям, вопросы прогнозирования, где решаются задачи дальнейшего их использования, распределения земель по категориям и установления их ресурсного потенциала.
К работам, в которых необходимо использовать приемы прогнозирования и планирования на «макроуровне» следует отнести составление схемы землеустройства территории Российской Федерации, схем землеустройства субъектов Федерации и муниципальных образований, схем использования и охраны земель, организации территорий, используемых малочисленными народностями Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Следует отметить, что проведение работ на «микро» и«макроуровнях» имеет большую историю развития, это организация землепользований и землевладений во всех регионах Советского Союза и за рубежом, упорядочение землепользований, разработка проектов внутрихозяйственного землеустройства, проведение противоэрозионных работ, разработка схем землеустройства районов, областей, проведение районной планировки, проектов межхозяйственного землеустройства.
Следует выделить работы по освоению больших массивов, целинных земель, проводимых на основании совместной работы землеустроительных, почвенных, гидротехнических, строительных, экономических организаций. Особенность таких работ заключается в комплексном подходе к освоению, организации территории, строительству начиная от идеи (районной планировки), а в последующем — разработки инвестиционных проектов, рабочих чертежей, и авторского надзора за инвестиционный и эксплуатационный периоды. Землеустроители в этих работах, как правило, исполняли функции генерального подрядчика. Эти работы успешно реализованы на практике.
Такие работы проводились:
— в орошаемой зоне — освоение земель под технические культуры(Голодная степь, Каршинская степь, Сухая — Шерабадская степь и др.);
— в степной зоне — освоение целинных земель под зерновые культуры (Казахстан);
— организация территорий, используемых общинами малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока;
— разработка схемы землеустройства Ханты-Мансийского автономного округа и других схем землеустройства субъектов Федерации и муниципальных образований.
Работы по освоению орошаемых земель проводились комплексно в период плановой экономики. Однако передовые организационные, экономические, экологические и технические приемы позволили эти работы осуществить на высоком уровне, что вполне соответствует современным рыночным требованиям.
Анализируя существующую правовую ситуацию, можно предположить, что земли поселений, городов, промышленности, транспорта, энергетики и иного специального назначения, имеющие высокую инвестиционную привлекательность для государственных, муниципальных и частных инвесторов, в достаточной степени охвачены правовыми условиями, что позволяет экономическими методами решать социальные, экологические, хозяйственные проблемы в полном объеме. Однако следует отметить, что таких земель в Российской Федерации чуть более 2%.
В то же время наблюдается недостаточное правовое обеспечение земель, имеющих слабую инвестиционную привлекательность, такие земли составляют около 97% всех земель России (земли сельскохозяйственного, природоохранного назначения, лесного, водного фондов, земли запаса). Эти земли нуждаются в более полном правовом обеспечении, так как они расположены в различных природно-климатических зонах, отличаются разными потребительскими свойствами, имеют свой правовой статус и хозяйственный режим.
Возникает сомнение, что в этом случае можно ограничиться полумерами, установленными Градостроительным кодексом РФ и Федеральным законом «О землеустройстве». Очевидно, на этих землях целесообразно проводить прогнозирование и планирование в полном объеме, поручив эти работы землеустроительным организациям, которые доказали свою компетентность в решении подобных задач. Возникают организационные трудности, так как разработка схем инвестиционных проектов использования и охраны земель, составление рабочих чертежей требуют наличия крупных проектных и научно-исследовательских организаций, которых в настоящее время нет, но которые могут быть созданы на основе специалистов, подготавливаемых профильными институтами и университетами. Заказчиками таких работ могут стать как частные инвесторы, так и субъекты Федерации, муниципальные образования, которые заинтересованы в эффективном использовании и охране своих земель.
Прогнозирование развития земельных отношений, вопросов использования и охраны земель можно рассматривать как будущее состояние (научное предвидение) в развитии субъектов Федерации, муниципальных образований, мест проживания малочисленных народностей, распределение земель между категориями, вопросов землепользования и землевладения, зонирование территории.
Планирование вопросов использования и охраны земель предполагает более конкретное решение задач составления инвестиционных проектов организаций территории, анализа эколого-хозяйственного состояния, расчета количественных и качественных показателей, составления картографического материала и решения вопросов территориального (межхозяйственного) землеустройства. Рассмотрение вопросов планирования является обязательным при проведении работ по использованию и охране земель всех видов пользования. Методы планирования основываются на анализе существующей эколого-хозяйственной ситуации и определении тенденции и закономерностей, вызванных рыночными условиями. Очевидно, этим можно объяснить приоритетное внимание к тем землям, которые дают быструю финансовую отдачу, что получило отражение в законодательных актах. Но это достаточно близорукий подход к вопросам использования и охраны земель всех категорий, так как земельные ресурсы — это единый организм, их рассмотрение по отдельным категориям, в зависимости от инвестиционной привлекательности, неправомерно.

Источник: http://portal-law.ru/articles/zemel/Protivorechija_zemelnogo_zakonodatelstva/