«Законодательство об административной ответственности»

Глава 1. Понятие, основные черты и законодательные основы административной ответственности 

 

1.1. Понятие и основные черты административной ответственности

 

Административная ответственность – вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение. Административная ответственность обладает, признаками, свойственными юридической ответственности вообще.[1] 

В то же время в законодательстве общие признаки юридической ответственности специфически преломляются применительно к административной ответственности, а также закрепляются признаки, характерные именно для данного вида ответственности. 

В целом основные черты административной ответственности сводятся к следующему: 

а) административная ответственность устанавливается федеральными законами и законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Следовательно, она имеет собственную нормативно-правовую основу. Нормы административной ответственности образуют самостоятельный институт административного права. В отличие от этого уголовная ответственность устанавливается только федеральными законами; дисциплинарная – законодательством о труде, а также различными законами, подзаконными актами, устанавливающими особенность положения отдельных категорий работников; материальная ответственность – законодательством о труде, гражданским законодательством, а в отдельных случаях – нормами административного права;

б) основанием административной ответственности является административное правонарушение. Уголовной – преступление; дисциплинарной – дисциплинарный проступок; материальной – причинение материального вреда (ущерба);

в) субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица. Уголовной – физические лица; вопрос о дисциплинарной ответственности органов и организаций является дискуссионным. Но его постановка обоснованна, ибо предусматривается отставка органов исполнительной власти, прекращение незаконной деятельности общественных объединений и т.п. Природа этих мер не определена в законодательстве.

Физические лица субъектами административной ответственности могут выступать в качестве граждан, должностных лиц, несовершеннолетних и т.д. Но этот момент не представляет ее особенности;

г) за административные правонарушения предусмотрены административные наказания. За преступления – уголовные наказания, за дисциплинарные проступки – дисциплинарные взыскания. Материальная ответственность выражается в имущественных санкциях;

д) административные наказания применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц: судов; исполнительной власти и др. Уголовные наказания – только судом; дисциплинарные взыскания – органами и должностными лицами, наделенными дисциплинарной властью и в пределах их компетенции; меры материальной ответственности – судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В отдельных случаях – в административном порядке;

е) административные наказания применяются органами и должностными лицами на не подчиненных им правонарушителей. По этому признаку административная ответственность отличается от дисциплинарной, меры которой к работникам применяются в основном в порядке подчиненности вышестоящим органом, должностным лицом. В установленных случаях в таком же порядке могут применяться меры материальной ответственности, например, к военнослужащим;

ж) применение административного наказания не влечет судимости и увольнения с работы. Лицо, к которому оно применено, считается имеющим административное наказание в течение установленного срока;

з) меры административной ответственности применяются в соответствии с законодательством, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях. Уголовные дела рассматриваются в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством; дисциплинарные – в соответствии с нормами, устанавливающими порядок дисциплинарного производства; дела о материальной ответственности – как правило, в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства.

Следовательно, административная ответственность обладает рядом черт, отличающих ее от других видов ответственности. Но основная особенность административной ответственности состоит в том, что ее основанием является административное правонарушение, а мерами – административные наказания.

 

1.2. Законодательные основы административной ответственности

 

Под законодательными основами понимается система нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы, устанавливающие административную ответственность.

Конституция РФ разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации в области административного законодательства, в том числе законодательства об административных правонарушениях. Административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Действует принцип: законы и иные акты субъектов РФ принимаются в соответствии с федеральным законами и не могут им противоречить. В случае противоречия между федеральными законами, изданными по предметам ведения РФ и по предметам ее совместного ведения с субъектами Федерации, действует федеральный закон.

По смыслу Конституции федеральное административное и административно-процессуальное законодательство имеют форму закона; субъектами Федерации могут издаваться не только законы, но и другие акты. Однако это не исключает того, что форма указанного законодательства субъектов РФ может быть конкретизирована федеральным законом.

В настоящее время обозначились две ветви законодательства об административных правонарушениях, распространяющегося на: а) физических лиц; б) коллективные образования – предприятия, учреждения и другие организации.

Основным федеральным актом, устанавливающим административную ответственность физических лиц, является КоАП. Он принят 20 июня 1984 г. и введен в действие с 1 января 1985 г. КоАП состоит из Общей и Особенной частей. В Общей части конституируется сам институт административной ответственности, в Особенной части дается классификация административных правонарушений с указанием конкретных видов административных взысканий за их совершение.

Специфика структуры КоАП состоит в том, что его составными частями являются также разделы, группирующие нормы, которые закрепляют систему органов юрисдикции по делам об административных правонарушениях, их компетенцию и подведомственность им дел; регламентируют производство по делам об административных правонарушениях, а также исполнение постановлений о наложении административных взысканий, то есть исполнительное производство.

Федеральные законы об административных правонарушениях до включения их в КоАП применяются на территории РФ непосредственно.

Законодательство об административных правонарушениях коллективных образований не кодифицировано. Отдельные его акты и нормы определяют виды административных правонарушений и круг их субъектов.

20 декабря 2001 г. Государственной Думой принят и с 1 июля 2002 г. введен в действие новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Его структура незначительно отличается от той, какую имеет КоАП РСФСР 1984 г. В концептуальном же плане она является преемственной. Имеется в виду лишь то, что новый кодекс также включает разделы, посвященные Общим положениям, Особенной части; субъектам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях; производству по этим делам; исполнению постановлений по ним.

Новый Кодекс об административных правонарушениях предусматривает, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Это, в частности, означает, что развитие федерального законодательства в данной области должно осуществляться лишь путем внесения изменений и дополнений в КоАП и не должны применяться законы до включения их положений в КоАП.

КоАП отнес к ведению РФ установление: 1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; 2) перечня видов административных наказаний и правил их применения; 3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными правовыми актами РФ; 4) порядка производства по делам об административных правонарушениях; 5) порядка исполнения постановлений о наложении административных взысканий.

КоАП РФ определяет в соответствии с: а) законодательством о судебной системе подсудность дел об административных правонарушениях судам; б) законодательством о защите прав несовершеннолетних подведомственность таких дел комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав; в) установленной структурой федеральных органов исполнительной власти подведомственность их федеральным органам исполнительной власти.

Субъекты РФ могут устанавливать ответственность за административные правонарушения путем издания законов. Ими могут быть либо обычные законы, либо кодексы субъектов об административных правонарушениях.

Законы субъектов РФ не могут противоречить КоАП. В случае противоречия между ними действует КоАП РФ.

Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения.

В КоАП сформулировано более широкое понятие обратной силы закона, а именно: закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение или иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу. Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, не имеет обратной силы (ст. 1.7).[2]

Производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.

Согласно КоАП законодательство об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность как физических, так и юридических лиц.

 

Глава 2. Разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов в ее составе в сфере законодательства об административной ответственности

 

2.1. Разновидности государственно-властных полномочий

 

Конституция РФ предусматривает три разновидности государственно-властных полномочий: федеральных, совместного ведения Российской Федерации (далее – РФ, Федерация) и субъектов в ее составе, субъектов Федерации. Помимо упомянутых групп государственно-властных полномочий выделяются и полномочия муниципальных органов (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).[3] Российская Федерация, субъекты в ее составе и муниципальные образования не наделены правомочиями юридического лица, их права и обязанности осуществляются государственными органами и органами местного самоуправления (п. 1 ст. 124, ст. 125 ГК).[4] В соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к предметам совместного ведения, что означает выделение двух групп прав и обязанностей – полномочий Российской Федерации и субъектов в ее составе (ст. 73 Конституции РФ).[5]

Порядок реализации полномочий, отнесенных к предметам совместного ведения, определен ч. 2 ст. 76 Конституции РФ и детализирован Федеральным законом от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».[6]

В данной сфере предусмотрено принятие двух видов федеральных законов: а) определяющих общие принципы правового регулирования и б) регламентирующих реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Первая разновидность федеральных законов регламентирует основы разработки и осуществления полномочий Федерации и субъектов в ее составе, а также общие принципы осуществления муниципальными органами законодательства об административных правонарушениях. Вторая группа федеральных законов определяет порядок реализации федеральными государственными органами полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения.

До вступления в силу федеральных законов по вопросам, отнесенным к совместному ведению, субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. После вступления в силу федеральных законов законы и иные нормативные акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с ними.

Следует обратить внимание на толкование гл. II упомянутого Федерального закона от 24 июня 1999 г., ст. 12 которой определяет две разновидности законодательных действий: 1) до принятия федеральных законов и 2) после их принятия. Однако совершенно очевидно, что принятие Государственной Думой федерального закона не означает действенности его предписаний, реальные правовые последствия наступают после подписания главой государства закона и его последующим вступлением в силу. С принятием федерального закона Государственной Думой связаны только особенности законотворчества: передача закона для одобрения в Совет Федерации, а также последующие действия участников законодательного процесса (отклонение закона Советом Федерации, преодоление «вето» при повторном голосовании в Государственной Думе и др.).

Детализация муниципальными органами федеральных законов и законов субъектов Федерации означает принятие следующих разновидностей нормативных актов, устанавливающих правила, за нарушение которых наступает административная ответственность. К ним относятся правила пользования животным миром (в том числе правила охоты и рыболовства); ветеринарно-санитарные правила (например, правила по карантину животных); правила благоустройства городов и других населенных пунктов; правила торговли на рынках и эксплуатации судов на внутренних водных путях.[7]

Таким образом, разработка подавляющего большинства бланкетных предписаний, предусмотренных КоАП, осуществляется федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Федерации. Разработка муниципальными органами правил, за нарушение которых применяются административные санкции, представляет собой исключение. КоАП предусматривает административную ответственность за противоправные деяния, выражающиеся в нарушении требований или предписаний государственных органов, а также в иных действиях. Особенности подобных проступков в том, что правила, инструкции и другие виды отсылочных предписаний представляют собой разновидности подзаконных нормативных актов, однако в отдельных случаях правила определяются федеральными законами (например, санитарно-противоэпидемические правила) и законами субъектов Федерации.

Органы местного самоуправления принимают нормативные акты, устанавливающие административную ответственность за проступки в сферах охраны общественного порядка, предотвращения и ликвидации последствий эпидемий, стихийных бедствий, а также за нарушение ветеринарно-санитарных правил.

Муниципальное регулирование осуществляется на основе законодательных актов Российской Федерации или субъектов Федерации. Как правило, органы местного самоуправления предусматривают административные санкции за деяния, не предусмотренные КоАП (например, принимают решения, предусматривающие административную ответственность за нарушения общественного порядка в тех случаях, когда соответствующие проступки КоАП не определены).

 

2.2. Полномочия Российской Федерации в сфере законодательства об административной ответственности

 

Полномочия Российской Федерации в сфере законодательства об административной ответственности в обобщающем виде указаны в п. 1 ст. 1.3 КоАП. К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Полномочия субъектов Федерации в рассматриваемой сфере состоят из трех основных групп: а) самостоятельное определение видов проступков по полномочиям, не указанным в ст. 71, 72 Конституции РФ; б) определение видов проступков, посягающих на региональные полномочия (в случае их определения в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий);  в) определение основ компетенции муниципальных органов в сфере административной ответственности.

Некоторые полномочия, осуществляемые региональными органами, совпадают с полномочиями муниципальных органов. Среди них – определение видов проступков, посягающих на общественный порядок, в тех случаях, когда они не определены КоАП. Данное обстоятельство обусловлено спецификой деятельности органов внутренних дел (ОВД), прежде всего милиции, общественной безопасности, ответственных за охрану общественного порядка, Входящая в их состав муниципальная милиция финансируется за счет средств различных источников, в том числе региональных и муниципальных бюджетов. Очевидно, что предупреждение и пресечение проступков, посягающих на общественный порядок, невозможно без согласованных действий региональных и муниципальных ОВД. Совпадение полномочий в данных сферах предопределяет и разграничение прав и обязанностей регионов и муниципальных образований: к ведению субъектов Федерации отнесено установление порядка введения административной ответственности органами местного самоуправления. Предотвращение и пресечение преступлений возможно на основах жесткой централизации: в отличие от законодательства об административных правонарушениях, состоящего из федеральных и региональных актов (кроме того принимаются и муниципальные акты), разработка уголовного законодательства отнесена к исключительному ведению Федерации.

Перераспределение полномочий в сфере административной ответственности не допускается: данные полномочия отнесены Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе и не подлежат передаче либо исключению в полном объеме. Легитимной возможностью перераспределения полномочий являются делегирование отдельных прав и обязанностей в форме соглашения между органами исполнительной власти либо разграничение полномочий. Предметом делегирования могут быть только полномочия, отнесенные к совместному ведению, принятие соответствующего соглашения возможно, только если это предусмотрено федеральным законом или договором. Различия договоров и соглашений обусловлены субъектами и предметом договорных отношений: например, делегирование части полномочий, а также их материально-финансовое обеспечение могут быть регламентированы договором, но не соглашением.

Субъектами договоров могут быть любые государственные органы, участниками соглашений являются только федеральные и региональные органы исполнительной власти. Таким образом, стороны договоров и соглашений должны быть представлены различными видами госорганов, передача части полномочий одного федерального органа другому федеральному органу исключается, то же относится и к органам субъектов Федерации.

Участие государственных органов в процессе разработки и принятия договоров и соглашений отличается от процедуры промульгации: эти акты подписываются уполномоченными должностными лицами (от Российской Федерации договор подписывает только глава государства, от субъекта Федерации договор может быть подписан несколькими уполномоченными лицами, например, президентом республики и председателем правительства, высшими должностными лицами исполнительной власти других субъектов Федерации и т.п.).

Федеральные органы исполнительной власти представляют свои замечания по проекту договора/соглашения.

Превентивная стадия договорных отношений заключена в обеспечении необходимых процессуальных действий, предшествующих подписанию договора/соглашения.

Процессуальные действия, предшествующие подписанию договора, во многом совпадают, различия заключаются в юридических последствиях одобрения или отклонения договора/соглашения уполномоченными государственными органами; Правовой акт Совета Федерации или законодательного (представительного) регионального органа имеет рекомендательный характер и может быть учтен главой государства при решении вопроса о подписании договора. Одобрение или отклонение проекта соглашения федеральным Правительством является окончательным и может быть оспорено только Президентом России: глава государства вправе отменить соответствующее постановление Правительства РФ в случае его противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, Это решение главы государства может быть отменено только в случае его признания противоречащим Конституции РФ Конституционным Судом РФ. Рассмотрению в Конституционном Суде подлежат вступившие в силу соглашения либо постановления федерального Правительства об отклонении соответствующего проекта.

Форму правовых актов, принимаемых Президентом РФ и Правительством РФ, в вышеуказанных случаях можно установить при толковании Федерального закона от 24 июня 1999 г. Проект отклоняется или одобряется Правительством РФ как коллегиальным органом исполнительной власти, соответствующее решение является нормативным актом и может быть принято только в форме постановления. Юридическая сила указов главы государства в отличие от постановлений Правительства РФ точно не определена, однако прогностические особенности решения Президента РФ об отмене постановления Правительства РФ свидетельствуют о целесообразности принятия именно указа.

Процедурная стадия договорных отношений выявляет особенности процессуальных действий государственных органов или уполномоченных должностных лиц на этапе от промульгации договора/соглашения до его вступления в силу.

Абсолютная идентичность процессуальных действий свойственна только процедурной стадии. Федеральным законом от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ определены только сроки вступления в силу договора/соглашения, но не официального опубликования. Статья 26 Федерального закона от 24 июня 1999 г. не указывает статус должностного лица, уполномоченного субъектом Федерации на подписание договора, однако особенности правового положения соглашения свидетельствуют о принадлежности такого лица к исполнительной власти.

Исполнительная стадия затрагивает все следующие стадии договорного процесса после вступления в силу договора/соглашения. К ним относятся: I) коллизионное регулирование; 2) внесение изменений и дополнений в договор/соглашение; 3) прекращение действия договора/соглашения. Порядок прекращения действия договора/соглашения не определен Федеральным законом от 24 июня 1999 г.: он может быть указан в тексте подписанного акта. Обязательства договора/соглашения прекращаются после истечения сроков действия акта (обычно они указаны в тексте) либо на основе решения суда.

Коллизионное регулирование охватывает следующие последовательные этапы рассмотрения споров:

а) согласительные процедуры, представляющие собой первичную стадию разрешения коллизий. В досудебном разбирательстве участвуют представители государственных органов, уполномоченные сторонами;

б) разрешение разногласий Президентом РФ, представляющее собой следующую стадию досудебного разбирательства. При недостижении согласованного решения споры по поводу исполнения договоров/соглашений разрешаются Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции или арбитражными судами.

Таким образом, часть полномочий федеральных органов исполнительной власти может быть передана соответствующим региональным органам на основе соглашения, однако до его вступления в силу в Федеральном законе или договоре должно быть определено содержание федеральных и региональных полномочий.

Глава 3. КоАП – новый этап в развитии законодательства Российской Федерации об административной ответственности

 

3.1. Разработка нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

 

Характеризуя новый Кодекс, следует иметь в виду, что со времени принятия Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (принят Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 г.) прошло более 17 лет. За этот чрезвычайно длительный период в России осуществлены исторического характера политические и социально-экономические преобразования, коренным образом изменившие облик страны. Именно названные преобразования с учетом, конечно, и других факторов и условий являются главным побудительным мотивом, обусловившим необходимость разработки и принятия нового Кодекса РФ об административных правонарушениях. Прежде чем переходить к рассмотрению основных черт и особенностей нового Кодекса, следует подчеркнуть плодотворный и конструктивный характер Кодекса РСФСР 1984 г. и основанного на нем всего законодательства об административных правонарушениях и административной ответственности, успешно функционировавшего в течение 17 лет, конечно, с учетом того, что в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях постоянно, по мере необходимости, вслед за изменяющимися экономическими и социальными условиями вносились существенные изменения и дополнения, что позволяло в определенной степени поддерживать его соответствие динамичным условиям и ситуациям социально-экономической жизни России.

Необходимо выделить еще одно весьма существенное обстоятельство. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях вместе с другими крупными нормативными актами в этой сфере дал мощный импульс развитию теоретических и прикладных разработок и исследований в области административных правонарушений и административной ответственности, а также в целом проблематики административной юстиции и права. В связи с этим считаем полезным упомянуть часть наиболее значимых и заметных трудов и публикаций по данной проблематике. Эти работы могут служить серьезным подспорьем, своеобразным «ключом» к раскрытию, пониманию, интерпретации многих фундаментальных положений, норм, и ряда новых статей Кодекса РФ об административных правонарушениях 2001 г.

Назовем в первую очередь следующие труды: Шергин А.П. Административная юрисдикция (М., 1979); Студеникина М.С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании (Российское правоведение. 1997. №6); Управленческие процедуры / Под ред. проф. Б.М. Лазарева (М., 1988); Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / Под ред. И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищевой, М.С. Сту-деникиной (М., 1997); Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы (М., 2001); Дмитриев Ю.А., Златопольский А.А. Гражданин и власть (М., 1994); публикации кандидата юрид. наук С.М. Кузнецова; Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами (М., 2001) и др.

КоАП РФ – это новый и крупный этап на пути демократизации и гуманизации российского законодательства об административных правонарушениях, заметная веха в развитии всего административно-правового регулирования.

В этом отношении следует сделать вывод: в КоАП РФ перенесен центр тяжести на защиту прав граждан, перемещен акцент с охраны интересов государства на защиту прав, законных интересов, свобод гражданина, человека, что придает новому Кодексу черты подлинно демократического и нормативного документа, федерального закона с внутренне присущими ему глубоко гуманистическими сущностью и направленностью.

Эта отличительная особенность видна не только на примере уже упоминавшейся Особенной части нового Кодекса. В не меньшей степени она проявляется в разд. I «Общие положения», в частности, в ст. 1.4 – принцип равенства перед законом; 1.5 – презумпция невиновности, диапазон действия которой новым Кодексом значительно расширяется, она применяется в сфере административных правонарушений; 1.6 – обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением. Так, ч. 3 данной статьи предусматривает, что при применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство.

Большое внимание в КоАП РФ уделено общим вопросам построения (структуры) Кодекса, разграничению предметов ведения РФ в области законодательства об административных правонарушениях. В частности, в ст. 1.3 Кодекса к ведению РФ отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний, правил их применения и др.[8]

В то же время необходимо отметить следующее. Статья 72 Конституции РФ предусматривает, что в совместном ведении РФ и субъектов РФ находится административно-процессуальное законодательство.[9] Эта конституционная норма призвана неуклонно соблюдаться при формировании законодательства об административных правонарушениях. Реализация принципа совместного ведения в создании названного законодательства имеет резервы, которые надо полностью использовать.

Если говорить о наиболее крупных и значительных новеллах КоАП РФ концептуального характера, то, несомненно, в обобщенном и синтезированном виде это принципиальное перенесение центра тяжести с охраны интересов государства на защиту и обеспечение прав, свобод и интересов человека и гражданина, физических и юридических лиц, существенное расширение сфер этой защиты, перемещение эпицентра в деятельности властных органов и структур на административно-правовую охрану прав и интересов человека и гражданина, физических и юридических лиц в условиях функционирования российского демократического федеративного правового светского и социального государства с учетом формирующихся рыночных отношений и цивилизованного гражданского общества.

Этот вывод имеет веские основания и получает подтверждение в ходе анализа общих положений Особенной части Кодекса, а также разделов о субъектах административной юрисдикции (судьях, органах, должностных лицах, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях); о производстве по делам об административных правонарушениях, т.е. по существу об административно-процессуальном производстве и праве; об исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях, т.е. об административно-исполнительном производстве.

 

3.2. Основные положения общей части КоАП

 

В соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти Кодекс закрепляет подведомственность дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти.

В ст. 1.4-1.7 предусмотрены принципы законодательства об административных правонарушениях: равенство лиц (физических и юридических) перед законом; презумпция невиновности; обеспечение законности при принятии мер административного принуждения в связи с административным правонарушением.

Особо следует подчеркнуть важность такой новеллы КоАП РФ, как презумпция невиновности, ее отнесение к числу фундаментальных принципов законодательства об административных правонарушениях.

Презумпция невиновности – это принцип конституционный (ст. 49 Конституции РФ).[10]

И, наконец, подчеркнем прогрессивный характер ст. 1.7, признающей обратную силу закона, смягчающего или отменяющего административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающего положение лица, совершившего административное правонарушение.

Смысл статьи 1.7 в следующем. Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения.

Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

Производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.

Глава 2 КоАП РФ посвящена фундаментальным, ключевым категориям проблематики административных правонарушений и административной ответственности.

Статьи 2.1-2.10, входящие в данную главу, включают принципиальные новеллы, имеющие институциональный характер и впервые вводимые в российское законодательство об административных правонарушениях.

Это, в первую очередь, касается категории административного правонарушения. В ст. 2.1 говорится: «Административным правонарушением признается противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность».[11]

Это качественно новое определение административного правонарушения, отличающееся от данного в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях 1984 г.

Во-первых, в новом Кодексе такое правонарушение определяется не как безликое, неизвестно кем совершенное действие (бездействие), а как противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, т.е. четко указаны субъекты административных правонарушений.

Во-вторых, в новом Кодексе говорится об административной ответственности за действия (бездействие), предусмотренные не только КоАП РФ, но и законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, серьезно расширен круг участников (субъектов), формирующих юридические нормы об административной ответственности за административные правонарушения.

Значительные нововведения содержат ст. 2.2-2.10. Так, в ст. 2.2 раскрываются формы вины, в частности, административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

В ст. 2.3 определен возраст, по достижении которого наступает административная ответственность (16 лет). Кроме того, в ней предусмотрена следующая гуманная норма (ч. 2). С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних,

В ст. 2.4-2.5 характеризуются административная ответственность должностных лиц; административная ответственность военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов.

В КоАП РФ дано определение должностного лица. Это лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

Одним из крупных нововведений КоАП РФ является отнесение юридических лиц к числу субъектов административных правонарушений и административной ответственности.

Далее о главе 3 «Административное наказание». В ней четко определяются понятие «административное наказание» (ст. 3.1.), «виды административных наказаний» (ст. 3.2).