§1. Понятие административного права

 

    Любая социальная система нуждается в управлении, т.е. в дея­тельности определенных субъектов по руководству элементами этой системы. Управляющие оказывают упорядочивающее воздействие на людей, обеспечивая согласованность их действий, оберегая общество от нежелательного поведения управляемых. Управление обязательно базируется на подчиненности одного лица другому, на определенной иерархии, возникающей между людьми.

    Соподчиненность может приобретать различные формы. Она может быть линейной, т.е. такой, когда лицо непосредственно подчинено другому лицу и обязано выполнять все или большинство его указаний. Однако возможен и другой вид подчиненности. В самом деле, обыкновенный гражданин не подчинен органам госу­дарственного управления, он лишь юридически от них зависим и обязан выполнять их указания в отдельных сферах отношений (например, указания пожарных инспекций только по вопросам,
пожарной      безопасности). Такое подчинение называется функциональным подчинением.

    Некоторые сферы общественной жизни государство считает достаточно значимыми, небезразличными для себя. Поэтому оно применяет методы управления для того, чтобы обеспечить правильное поведение людей в этих сферах. Такая деятельность государства по управлению называется государственным управлением. В принципе, государственным управлением в той или иной мере занимаются все государственные органы (например, парламент в процессе издания законов, суды в процессе разрешения споров). Однако существует более узкое понимание государственного управления как деятельности исполнительно-распорядительного характера, т.е. работы по непосредственной реализации законов и управлению гражданами и организациями во исполнение данных законов. Такой деятельностью занимается лишь одна ветвь власти – исполнитель­ная власть, и проведение этой работы составляет ее основную функцию.

    Административное право как наука изучает отношения, возникающие в процессе государственного управления, в процессе функционирования органов исполнительной власти.

    Административное право как отрасль права состоит из норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся по пово­ду организации и деятельности исполнительной власти на всех уровнях Российской Федерации. В процессе регулирования административное право в основном пользуется такими инструмен­тами, как односторонние предписания и запреты, которые носят юридически обязательный характер и обеспечиваются государствен­ным принуждением (недаром ведь исполнительная власть реализу­ется через управление, которое основано на отношениях власти и подчинения). Иногда административное право пользуется и таким методом, как дозволение, однако чаще всего предоставленное право выбора вариантов поведения ограничивается двумя-тремя строго определенными вариантами. И лишь в исключительных случаях административное право предоставляет лицу право самому решать, как ему поступать.

 

§2. Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти

 

    Государственный орган — это структурная единица государства, наделенная собственной компетенцией, выполняющая публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы пра­вом. Отличаются органы различных ветвей власти по структуре (субъектный критерий) и задачам, функциям, компетенции (функционально-компетенционный критерий). Главная задача орга­нов исполнительной власти заключается в осуществлении государ­ственного управления во исполнение законов. Таким образом, орган исполнительной власти – это часть государственного аппарата, осу­ществляющая деятельность по государственному управлению с целью исполнения законов, наделенная полномочиями распорядительного характера.

 

Конституционный статус органов исполнительной власти

 

    Конституция РФ установила самостоятельность всех ветвей власти, в том числе и исполнительной, и тем самым, формально устранила жесткую зависимость органов государственного управ­ления как от представительного органа, так и от Президента.

    В советское время был провозглашен принцип всевластия и единства Советов, согласно которому исполкомы Советов народных депутатов входили в Советы и были им подотчетны. На сегодняшний день Государственная дума и Совет Федерации наделены лишь некоторыми полномочиями по отношению к Правительству и другим органам исполнительной власти. Во-первых, Федеральное собрание с помощью законов может определять основы статуса и порядок деятельности Правительства, других органов исполнительной власти. Кроме того, Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ, решает вопрос о доверии Правительству и др.

    До принятия Конституции 1993 г. Президент являлся главой власти и поэтому, вполне логично, определял ха­рактер и содержание деятельности органов исполнительной власти, которые, в общем, были ему подчинены. Теперь же положение Президента в системе ветвей власти изменилось, будучи главой государства он не является главой исполнительной власти, а лишь  осуществляет координацию деятельности всех ветвей власти, т.е. Является как бы арбитром и дирижером. По идее, как это сделано, например, во Франции, в этом случае Правительство и все другие органы исполнительной власти должны обладать большой степенью самостоятельности в осуществлении государственно-управленческой деятельности независимости от президента. Однако особенность Российской Федерации заключается в том, что, формально закрепляя самостоятельность исполнительной ветви власти, Конституции предоставляет такие полномочия Президенту, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы исполнительной власти непосредственно подчинены Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.

    Акты Правительства должны издаваться на основе и во испол­нение Конституции РФ, законов, указов Президента. Необходимо учитывать, что Конституция не определяет сфер общественных отношений, где Президент может осуществлять свое регулирование, и уж тем более не разграничиваем компетенцию Президента и правительств. Поэтому Президент может принимать указы по вопросам, входящим в сферу деятельности Правительства. В том случае, если акты Правительства противоречат Конституции, зако­нам, указам, Президент вправе их отменить.

    Кроме того, Президент РФ:

1)назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;

2)имеет право председательствовать на заседании Прави­тельства Российской Федерации;

3)принимать решения об отставке Правительства Российской Федерации;

4)представляет Государственной думе кандидатуру для на­значения на должность Председателя Центрального Банка Россий­ской Федерации, ставит перед Государственной Думой вопрос об ос­вобождении от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации;

5)по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности за­местителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;

6)представляет Совету Федерации кандидатуру для назначе­ния на должность судей Конституционного Суда Российской Федера­ции, Верховном Суда Российской Федерации, Высшего арбитражно­го суда Российской Федерации, а также кандидатуры Генерального прокурора Российской Федерации, вносит в Совет Федерации пред­ложения об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации, назначает судей других федеральных судов;

7)формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;

8)утверждает военную доктрину Российской Федерации;

9)формирует Администрацию Президента Российской Феде­рации;

10)назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;

11)назначает и освобождает высшее командование Воору­женных сил Российской Федерации;

12)назначает и отзывает после консультации с соответствую­щими комитетами или комиссиями палат Федеральном Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иност­ранных государствах и международных организациях.

    Президент обладает полномочиями, связанными с организа­цией и деятельностью законодательной власти:

1) назначает выборы Государственной думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом;

2)распускает Государственную Думу в случаях и в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации;

3)назначает референдум в порядке, установленным феде­ральным конституционным законом;

4)вносит законопроекты в Государственную думу;

5)подписывает и обнародует федеральные законы;

6)обращается к Федеральному Собранию с ежегодными по­сланиями о положении в стране, об основных направлениях внут­ренней и внешней политики государства.

    В области внешней политики, международных отношений Президент РФ:

1)осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;

2)ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;

3)подписывает ратификационные грамоты;

4)принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуе­мых при нем дипломатических представителей;

5)назначает дипломатических представителей.

    В области обороны и безопасности:

1)является Верховным главнокомандующим вооруженными силами Российской Федерации;

2)утверждает военную доктрину (о чем речь шла выше);

3)назначает и освобождает высшее командование Вооружен­ных Сил;

4)вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение в случае агрессии против РФ с незамедлитель­ным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной думе,

5)      вводит на территории Российской федерации или в отдель­ных ее местностях чрезвычайное положение при обстоятельствах ив порядке, предусмотренном федеральным конституционным зако­ном, с незамедлительным сообщением об этом палатам Федерально­го Собрания (указы Президента по этим вопросам подлежат утверждению Советом Федерации).

    Российская Федерация является федеративным государством, что не может не отразиться на системе исполнительной власти. Дело в том, что на уровне субъектов Российской Федерации тоже созда­ются органы исполнительной власти, которые должны осуществлять исполнительно-распорядительные полномочия по вопросам ведения субъектов РФ. А кто же будет осуществлять деятельность по исполнению федеральных законов?

    В принципе, возможен вариант создания территориальных орга­нов федеральной исполнительной власти, которые бы существовали параллельно с исполнительной властью субъектов РФ. Понятно, что данная система чревата сложностью и бюрократизмом. Поэтому функции по государственному управлению с целью исполнения федеральных законов, в основном, возложены на органы исполнительной власти субъектов РФ, которые тем самым приобрели двойственную природу: с одной стороны — это самосто­ятельные органы, осуществляющие управление в сфере ведения субъектов РФ, а с другой — это органы, входящие в единую систему исполнительной власти и подчиняющиеся федеральным органам исполнительной власти (по предметам ведения Российской Феде­рации).

    Особо следует отметить проблему взаимоотношений органов исполнительной власти и исполнительных органов местного само­управления. Согласно Конституции муниципальные органы не вхо­дят в систему органов государственной власти, их структура определяется населением самостоятельно, по вопросам ведения муниципальных образований они полностью самостоятельны, а кроме того население само формирует эти органы. К сожалению, практика не является столь определенной: в двадцати трех субъектах РФ главы администраций муниципальных образований назначаются главой исполнительной власти субъектов.

    Однако необходимо заметить, что реализация отдельных госу­дарственных полномочий, переданных муниципальным органам, подконтрольна государству, и поэтому нельзя сказать, что исполнительные органы местного самоуправления полностью изолированы от исполнительной ветви власти государства.

 

Система и правовой статус федеральных органов исполнительной власти

 

    Система федеральных органов исполнительной власти состоит из Правительства, министерств и ведомств (государственных комитетов, комитетов федеральных служб, главных управлений агентств, департаментов и т.д.). Президент не входит в систему федеральных органов исполнительной власти.

    Правительство Российской Федерации является высшим феде­ральным органом исполнительной власти общей компетенции, т.е. руководит большинством отраслей и сфер управления, обеспечивает общее экономическое, социально-культурное развитие страны. Правительство состоит из Председателя Правительства, его за­местителей и федеральных министров. В последнее время получила распространение практика включения в Правительство председате­лей госкомитетов на том основании, что их статус официально приравнивался к статусу федеральных министров.

    Председатель Правительства назначается Президентом России с согласия Государственной Думы. Председатель Правительства пред­лагает Президенту кандидатуры на должности заместителей Пред­седателя Правительства и федеральных министров, структуру федеральных органов исполнительной власти, определяет в соот­ветствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента основные направления деятельности Правительства и организует его работу.

    Основными направлениями деятельности Правительства явля­ются: разработка, представление Государственной думе, исполнение федерального бюджета; обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной, денежной политики, политики в области культуры, науки, образования и др.; управление федеральной соб­ственностью и др.

    Решения Правительства оформляются постановлениями и рас­поряжениями, причем первые носят нормативный характер, а вто­рые — индивидуальный. Под страхом отмены Президентом акты Правительства не могут противоречить Конституции, законам, ука­зам Президента РФ.

    Нормальным вариантом прекращения полномочий Правитель­ства является сложение полномочий перед вновь избранным Президентом. Кроме того, Правительство может прекратить свои полномочия досрочно:

q      в случае, если оно само подаст в отставку и Президент ее примет;

q      если Президент сочтет нужным отправить Правительство в отставку, причем перечень оснований для этого нигде не определен;

q      в случае, если Президент примет решение об отставке Правитель­ства после того, как оно получит вотум недоверия Государственной думы.

    Министерства РФ являются единоначальными органами, осу­ществляющими отраслевое регулирование. Министр обладает реша­ющей властью в министерстве и несет персональную ответственность за его деятельность. Гарантией от произвола министра можно считать коллегию министерства, несмотря на то, что она имеет совещательное значение и не может принимать обязательных решений; разногласия между министром и коллегией докладываются Правительству.

    Перечень Министерств устанавливается Президентом. Министерства РФ действуют под непосредственным руководством Правительства РФ (кроме Министерства Обороны и Министерства внутренних дел, которые подчинены Президенту РФ). Правовой статус министерства определен Положением о министерстве утверждаемым Президентом или по его Поручению Правительством РФ. Министры назначаются Президентом и по должности входят в Правительство. Министерства пользуются самостоятельностью во взаимоотношениях с органами других ветвей власти и между собой.

    Государственные комитеты РФ являются коллегиальными орга­нами, осуществляющими межотраслевое регулирование опе­ративное руководство организации подчиненными Госкомитету, осуществляет председатель Госкомитета единолично. Председатели некоторых Госкомитетов входят в Правительство.

   Комитеты РФ осуществляют правовое регулирование и межот­раслевую координацию по вопросам, находящимся в их ведении. Федеральные службы, надзоры чаще всего не являются органами исполнительной власти, а за этой вывеской скрывается целая система органов (например, Государственная Налоговая служба).

    Общий статус ведомств РФ идентичен статусу министерств, только руководители ведомств не входят в Правительство. Подчиняются ведомства правительству РФ, за исключением Федеральной Службы безопасности, Службы Внешней разведки и некоторых других.

 

Система органов исполнительной власти субъектов РФ

 

    Субъекты Российской Федерации устанавливают систему орга­нов государственной власти (в том числе и систему органов исполнительной власти) самостоятельно. Поэтому системы их орга­нов исполнительной власти достаточно разнообразны. Каждый субъ­ект РФ по своему уникален. Однако изобилие систем органов не исключают общих черт в построении исполнительной власти субъ­ектов.

    Во-первых, системы органов исполнительной власти всех субъ­ектов РФ должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти. В соответствии с этим поло­жением система государственных органов любого субъекта строится на основе народовластия, республиканской светской формы прав­ления, разделения властей и др.

    Во-вторых, общие принципы построения системы органов феде­ральной исполнительной власти в Российской Федерации оказывают влияние на систему органов исполнительной власти субъектов. Так, в любом субъекте федерации выделяются органы, созданные исключительно для осуществления полномочии федерации, и орга­ны, созданные для реализации полномочий Российской Федерации и полномочий субъектов федерации. Первые две группы входят в единую систему органов исполнительной власти РФ. Третью группу образуют органы, которые формируются по предметам ведения субъектов РФ и являются не зависимыми от федеральных органов исполнительной власти.

    В-третьих, структура общественной жизни определяет логику любой системы органов исполнительной власти. Поэтому несмотря на разнообразие форм (Президенты, Правительство, адми­нистрации, мэрии и др.) можно выделить органы общей компе­тенции, органы отраслевой и межотраслевой компетенции.

    В         республиках в составе РФ органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего является Правительство (Совет Министров) во главе с Президентом республики или Председателем правительства. В других субъектах таким органом может быть администрация субъекта РФ (хотя возможны и другие формы — мэрии, Правительства и т.д.). Деятельностью администрации руко­водит глава администрации. Главы администраций субъектов РФ назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ. Правительства или администрации субъектов РФ руководят всеми или большинством отраслей и сфер управления, отнесенных конституцией к ведению субъектов РФ.

    Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в субъектах РФ являются министерства, государственные комитеты, комитеты(в республиках), главные управления, управления, комитеты, отде­лы, департаменты (в других субъектах). Все эти органы подчинены главе субъекта РФ, руководители органов назначаются им же (кроме руководителей органов внутренних и комитетов по управлению имуществом РФ). Структура и полномочия этих органов определяются конституциями республик, уставами других субъектов.