«Производство по делам об административных правонарушениях»

1. Правовые основы производства

КоАП наиболее полно регулирует нормами материального и процессуального права административно-юрисдикционную деятельность, осуществляемую как во внесудебном, так и в судебном порядке. В нем прежде всего законодательно закреплены правовые основы, т.е. те исходные позиции, которыми призваны руководствоваться соответствующие органы и должностные лица при рассмотрении конкретных дел.

Прежде всего в этом смысле акцент сделан на задачах производства, каковыми являются: своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела; разрешение его в точном соответствии с законодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления; выяснение причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений; предупреждение правонарушений; воспитание граждан в духе соблюдения законов, укрепления законности.

Поскольку речь идет о рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях, важное значение приобретает как с правовой, так и с практической позиций обеспечение прочных гарантий, препятствующих возможной и нередко встречающейся в управленческой практике «увлеченности» административным преследованием физических, а в настоящее время и юридических лиц. В этих целях достаточно четко определены обстоятельства, которые исключают производство по делам об административных правонарушениях. Установлено, что производство по делу не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии ряда обстоятельств. В их числе: отсутствие события и состава административного правонарушения; издание акта амнистии, если он устраняет применение административного взыскания; отмена акта, устанавливающего административную ответственность; истечение к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении установленного законодательством срока наложения административных взысканий (а оно может быть, как правило, наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения). Названные обстоятельства относятся как к физическим, так и к юридическим лицам. Кроме того, установлены обстоятельства, исключающие производство в отношении только физических лиц. Это – недостижение лицом на момент совершения административного правонарушения 16-летнего возраста; невменяемость лица, совершившего противоправное действие или бездействие; действие лица в состоянии крайней необходимости или необходимой обороны; наличие по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, постановления компетентного органа (должностного лица) о наложении административного взыскания, а также наличие по данному факту уголовного дела; смерть лица, в отношении которого начато производство по делу.

Если при рассмотрении дела обнаружится, что в административном правонарушении содержатся признаки преступления, материалы передаются органом (должностным лицом), рассматривающим дело, прокурору, органу предварительного следствия или дознания.

Установлено также, что производство осуществляется на основании законодательства, действовавшего во время совершения административного правонарушения и по месту его совершения (по делам о транспортных правонарушениях – по месту учета транспортных средств).

Производство ведется на государственном языке РФ либо на государственном языке субъекта РФ, на территории которого находится орган (должностное лицо), уполномоченный рассматривать дело. Лицу, не владеющему языком, на котором ведется производство, обеспечивается право выступать на родном (или другом) языке, а также пользоваться услугами переводчика.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляется на началах равенства перед законом и органом, рассматривающим дело, всех граждан независимо от социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий и т.п.

Дела об административных правонарушениях рассматриваются открыто. При необходимости они могут рассматриваться непосредственно по месту работы, учебы или жительства нарушителя.

Надзор за точным и единообразным исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях осуществляется органами прокуратуры.

Здесь следует определить следующих участников административного производства. К их числу КоАП относит: лиц, в отношении которых ведется производство по делу; потерпевших (если таковые есть); законных представителей; адвоката; свидетелей; экспертов, переводчиков.1 Особое внимание обращено на процессуальные права и обязанности участников производства.

Так, лицо, которому инкриминируется совершение того или иного административного правонарушения, вправе знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, пользоваться юридической помощью адвоката, выступать на родном языке и пользоваться при необходимости услугами переводчика, обжаловать вынесенное по делу постановление. Дело рассматривается в его присутствии. Если имеются данные о его своевременном извещении о месте и времени рассмотрения дела и от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела, оно может быть рассмотрено в его отсутствие. По некоторым делам присутствие привлекаемого к административной ответственности является обязательный (например, по делам о мелком хулиганстве). В подобных случаях при уклонении от явки по вызову лицо может быть органом внутренних дел (милицией) подвергнуто приводу.

Потерпевшим признается лицо, которому административным правонарушением причинен моральный, физический или имущественный вред.

Законные представители – родители, усыновители, опекуны, попечители несовершеннолетних нарушителей или потерпевших, а также лиц, которые в силу своих физических или психических недостатков не могут сами осуществлять свои права по делам об административных правонарушениях.

Адвокат оказывает юридическую помощь лицу, привлекаемому к административной ответственности. Его полномочия удостоверяются ордером, выдаваемым юридической консультацией.

Свидетель – любое лицо, которому могут быть известны какие-либо обстоятельства, подлежащие установлению по данному делу.

Эксперт назначается органом (должностным лицом), в производстве которого находится дело, в случае, когда возникает необходимость в специальных познаниях.

Все названные участники производства вправе знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, приносить жалобы на постановление по делу.

Следует заметить, что в проекте нового КоАП в качестве участников административного производства предусматриваются также законные представители юридического лица, а при применении мер обеспечения производства – понятой.

О месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также о правонарушении, влекущем применение административного ареста, извещается прокурор.

Дела об административных правонарушениях рассматриваются, как правило, в пятнадцатидневный срок со дня получения органом (должностным лицом), правомочным рассматривать дело, необходимых материалов (в частности, протокола о нарушении). Некоторые дела рассматриваются в более сжатые сроки. Так, дела о мелком хулиганстве должны быть рассмотрены в течение суток и т.д.

Важное процессуальное значение имеют доказательства, т.е. любые фактические данные, на основе которых органы (должностные лица) устанавливают наличие либо отсутствие административного правонарушения, виновность данного лица и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, объяснениями лиц, привлекаемых к административной ответственности, показаниями потерпевших, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, вещественными доказательствами, протоколами об изъятии вещей и документов и т.д. При этом в качестве вещественных доказательств выступают предметы, явившиеся орудием или непосредственным объектом административного правонарушения либо сохранившие на себе его следы.

Оценка доказательств осуществляется органом (должностным лицом), ведущим административное производство, по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленной силы.

В целях обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел, а также исполнения принимаемых по ним постановлений законодательство предусматривает возможность применения мер процессуального обеспечения производства. По своему юридическому характеру они представляют собой разновидность административно-предупредительных и административно-пресекательных мер. Это – административное задержание лица, его доставление (принудительное препровождение) в целях составления протокола об административном правонарушении, личный досмотр вещей, транспортных средств, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортными средствами и медицинское освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортных средств.

Все указанные меры оформляются соответствующими протоколами. КоАП определяет полномочия должностных лиц, применяющих эти меры (например, должностные лица милиции, контрольно-надзорных органов и т.д.). Личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств производятся с целью обнаружения орудий совершения административного правонарушения либо его непосредственного объекта. Эти меры, а также изъятие документов и вещей, принадлежащих физическим и юридическим лицам, производятся в присутствии понятых.

Меры обеспечения административного производства могут быть обжалованы заинтересованными лицами в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), прокурору или в суд. Жалоба подлежит рассмотрению в пятидневный срок.

 

2. Стадии производства

Анализ положений КоАП позволяет выделить несколько стадий (этапов), в рамках которых с учетом ранее изложенных правовых основ практически осуществляется административно-юрисдикционное производство по данного рода индивидуальным делам. В этих стадиях, по существу, проявляются особенности этого вида административно-процессуальной деятельности. Каждая из таких стадий имеет свое процессуальное назначение и закрепление в соответствующих административно-процессуальных нормах. Фактически именно в них находит свое выражение собственно административное производство в его современном виде.

Итак, производство по делам об административных правонарушениях слагается из: возбуждения дела; его рассмотрения и разрешения; обжалования или опротестования постановления по делу; исполнения постановления по делу.

Рассмотрим особенности названных стадий.

Возбуждение административного дела – первоначальная стадия административного производства. Следует различать его поводы и основания.

Поводами к возбуждению дела являются: непосредственное обнаружение уполномоченным должностным лицом факта совершения административного правонарушения; материалы, поступающие из правоохранительных органов, а также от других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений; сообщения и заявления физических и юридических лиц; сообщения в средствах массовой информации.

Основанием для возбуждения дела является наличие достаточных данных, указывающих на признаки административного правонарушения.

Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола о его совершении или вынесении прокурором постановления о возбуждении административного производства.

Протокол об административном правонарушении – процессуальный документ, свидетельствующий о совершении данного противоправного деяния (конечно, предположительно). Его составляют уполномоченные должностные лица – представители тех органов, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях (например, должностные лица милиции, контрольно-надзорных органов и т.п.).

Установлены реквизиты протокола: дата и место составления; данные о его составителе; сведения о личности нарушителя; место, время совершения и его существо; нормативный акт, предусматривающий административную ответственность за данное правонарушение; данные о потерпевших и свидетелях; объяснения нарушителя и иные сведения, необходимые для разрешения дела. При составлении протокола физическому лицу или законному представителю юридического лица должны быть разъяснены их права и обязанности. К протоколу прилагаются их объяснения и замечания, если таковые имеются. В случае отказа этих лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Копия протокола вручается под расписку лицам, в отношении которых возбуждено дело.

Протокол составляется сразу же после выявления факта совершения административного правонарушения. Если же требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела, в том числе данных о личности или сведений о юридическом лице, протокол составляется в течение суток с момента выявления правонарушения.

Затем протокол направляется органу (должностному лицу), уполномоченному рассматривать дело, в течение суток с момента его составления. Если правонарушение влечет за собой административный арест, протокол передается судье немедленно после его составления.

Протокол об административном правонарушении составляется не во всех случаях (ст. 237 КоАП).1 Так, при совершении правонарушения, влекущего наложение административного взыскания в виде предупреждения или административного штрафа, не превышающего одного минимального размера оплаты труда, протокол не составляется. Штраф взимается уполномоченным должностным лицом на месте совершения правонарушения. Если лицо оспаривает взыскание, налагаемое на месте, протокол составляется на общих основаниях. Протокол не составляется также в случаях, когда административное производство возбуждено постановлением прокурора.

При невозможности составить протокол на месте совершения административного правонарушения, хотя его составление обязательно, нарушитель может быть доставлен в милицию.

Рассмотрение дела об административном правонарушении – центральная стадия, в рамках которой проявляются важнейшие черты, свойственные юрисдикционной административно-процессуальной деятельности.

Прежде всего орган (должностное лицо), уполномоченный рассматривать дела такого рода, осуществляет подготовку к рассмотрению. При этом должны быть решены вопросы важного юридического значения, а именно: относится ли данное дело к компетенции данного органа (должностного лица); правильно ли составлены протокол и другие материалы, если таковые имеются; извещены ли лица, участвующие в рассмотрении дела, о месте и времени рассмотрения; имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения дела; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; имеются ли ходатайства и отводы.

При этом учитывается, что данное дело не может рассматриваться в случаях родственных связей между участниками производства либо наличия личной, прямой или косвенной заинтересованности в решении дела судьи или должностного лица, рассматривающего дело. При наличии этих обстоятельств они обязаны заявить самоотвод, а другие участники производства вправе заявить отвод этим официальным лицам.

Установлен определенный порядок рассмотрения дел. Оно начинается с объявления о том, кто рассматривает данное дело, какое именно дело подлежит рассмотрению, кто привлекается к административной ответственности. Затем устанавливается личность участников производства, им разъясняются их процессуальные права и обязанности. Далее оглашается протокол об административном правонарушении. Заслушиваются объяснения, показания, заключения участников производства, исследуются доказательства, заслушивается заключение присутствующего прокурора.

Главное в содержании данной стадии административного производства состоит в том, что орган (должностное лицо) при рассмотрении дела обязан выяснить: было ли совершено административное правонарушение, виновно ли данное лицо в его совершении, подлежит ли оно административной ответственности, имеются ли обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, причинен ли имущественный ущерб. Аналогичные вопросы (кроме виновности) выясняются и в отношении юридических лиц.

При рассмотрении дела судьей или коллегиальным органом обязательно составляется протокол рассмотрения дела об административном правонарушении.

При наличии хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по данному делу, при объявлении нарушителю устного замечания, при передаче дела на предмет привлечения виновного к дисциплинарной ответственности, а также при обнаружении в нарушении признаков преступления рассмотрение дела завершается прекращением производства.

Разрешение дела об административном правонарушении выражается в вынесении органом (должностным лицом) постановления по делу. Оно может быть либо о прекращении дела производством, либо о наложении административного взыскания. В последнем случае постановление должно содержать все данные, свидетельствующие о том, что в ходе рассмотрения дела установлен факт административного правонарушения и лицо, его совершившее. Не допускается принятие постановлений, унижающих достоинство человека.

Установлено, что судья, рассматривающий дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора одновременно с наложением административного взыскания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба. Возмещение имущественного ущерба по делам, рассматриваемым иными уполномоченными органами (должностными лицами), разрешается в исковом порядке.

В постановлении по делу помимо определения меры административного взыскания должны быть решены вопросы о вещественных доказательствах, изъятых предметах, документах и ценностях. Предметы, явившиеся орудием совершения административного правонарушения или непосредственным его объектом, принадлежащие физическому или юридическому лицу, конфискуются либо передаются в соответствующие учреждения или уничтожаются. В остальных случаях они возвращаются по принадлежности.

Постановление по делу объявляется по окончании его рассмотрения. Его копия вручается наказанному лицу, а также немедленно направляется прокурору.

Стадия обжалования и опротестования постановления по делу об административном правонарушении. Право на обжалование в данном случае предоставлено лицу, в отношении которого вынесено постановление, а также потерпевшему законным представителем физического и юридического лица. Опротестование постановления осуществляется прокурором.

Жалоба и протест подаются: на постановление, вынесенное судьей – в вышестоящий суд; на вынесенное коллегиальным органом – в районный суд по месту нахождения такого органа; на вынесенное должностным лицом – вышестоящему должностному лицу. Если жалоба поступила одновременно в суд и к вышестоящему должностному лицу, ее рассматривает суд.

Жалоба и протест направляются судье, в орган (должностному лицу), вынесший постановление по делу. Последние обязаны в трехдневный срок со дня их поступления направить со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу). Они могут быть поданы или внесены непосредственно судье, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным их рассматривать. Жалоба и протест на постановление судьи о наложении взыскания в виде административного ареста подлежат направлению в вышестоящий суд в день их получения. Если рассмотрение жалобы и протеста не относится к компетенции судьи, вышестоящего должностного лица, они направляются по подведомственности.

Жалоба может быть подана в течение десяти дней со дня вручения или получения копии постановления по делу. Пропуск срока может быть восстановлен судьей, правомочным рассматривать жалобу, по ходатайству ее автора. Срок рассмотрения жалобы, протеста – десятидневный со дня их поступления; сутки – с момента подачи жалобы или протеста на постановление об административном аресте, если лицо отбывает этот арест.

Фактически во всех случаях обжалования и опротестования постановления о наложении административного взыскания решение суда является окончательным. Подача жалобы, протеста в установленный срок приостанавливает, как правило, исполнение постановления по делу. При неудовлетворенности решением по жалобе, принятым вышестоящим должностным лицом, лицо может обратиться в суд.

По результатам рассмотрения жалобы, протеста судья, вышестоящее должностное лицо принимает решение. Решение по жалобе может: оставить жалобу, протест без удовлетворения; изменить меру административного взыскания, если при этом оно не усиливается; отменить постановление и направить его на новое рассмотрение; отменить постановление и прекратить производство по делу.

Постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу после истечения срока, установленного для его обжалования, если оно не было обжаловано или опротестовано; немедленно после вынесения решения по жалобе, протесту, если оно не отменяет постановление.

Отмена постановления о наложении административного взыскания влечет за собой возврат взысканных денежных сумм, изъятых и конфискованных предметов (либо их стоимости при невозможности возврата предмета).1

 

3. Исполнительное производство

Исполнение принятого по делу об административном правонарушении постановления – также одна из стадий юрисдикционного производства. Она выделяется своей специфической юридической значимостью, поскольку процессуально завершает данный вид административно-процессуальной деятельности.

Постановление обязательно для исполнения всеми исполнительными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и юридическими лицами. Его исполнение – функция уполномоченных на то органов в порядке, установленном КоАП.

К компетенции судьи, органа (должностного лица), вынесших постановление, при наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления об административном аресте, лишении специального права или административного штрафа (кроме случаев взыскания штрафа на месте) невозможно в установленные сроки, отнесена отсрочка исполнения на срок до одного месяца. С учетом материального положения лица, привлеченного к административной ответственности, уплата штрафа может быть рассрочена на период до трех месяцев.

Давность исполнения постановлений определяется следующим образом: постановление не подлежит исполнению, если оно не было приведено в исполнение в течение года со дня вступления его в законную силу.

Установлен определенный порядок исполнения постановлений о наложении различного рода административных взысканий.

Постановление о наложении административного штрафа на физическое лицо исполняется следующим образом. Штраф должен быть уплачен не позднее тридцати дней со дня вступления постановления в законную силу путем внесения или перечисления в банк или иное уполномоченное кредитное учреждение. Возможно и принудительное исполнение: постановление о наложении штрафа направляется администрации предприятия, учреждения, организации, где работает или получает вознаграждение, пенсию или стипендию оштрафованный для удержания суммы штрафа из заработной платы или иных видов дохода. Все это должно произойти в срок, не превышающий шести месяцев. Взыскание суммы штрафа с неработающего осуществляется судебным приставом путем обращения взыскания на имущество.

В отношении юридического лица принудительное взыскание осуществляется банком или иным кредитным учреждением по постановлению о наложении штрафа путем взыскания из денежных средств или доходов юридического лица. Отсутствие денежных средств влечет за собой взыскание суммы штрафа судебным приставом с имущества юридического лица.

Постановление о возмездном изъятии предмета или конфискации исполняется судебным приставом, а в отношении вооружения – органами внутренних дел.

Постановление о лишении специальных прав исполняется уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел, контрольно-надзорных органов путем изъятия, например, водительского удостоверения или охотничьего билета.

Постановление об административном аресте исполняется органами внутренних дел.

Постановление об административном выдворении исполняется органами Федеральной пограничной службы России и органами внутренних дел. Происходит передача иностранного гражданина представителю власти иностранного государства либо контролируемый самостоятельный выезд выдворяемого из Российской Федерации.

 

Заключение

В ст. 225 КоАП сказано: «Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются: своевременное, всестороннее, полное и объективное выявление обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законов...»1 Иными словами, здесь решаются две связанные между собой задачи: юрисдикционная (справедливое решение дел о проступках) и профилактическая (предупреждение новых правонарушений).

Производство представляет собой разновидность исполнительно-распорядительной деятельности, в котором действуют ее общие принципы: законности, демократизма (гласности, участия общественности), оперативности. Производство осуществляется и на основе общих норм и принципов административного права. Например, начальник ОВД как вышестоящий руководитель вправе передать дело от одного работника к другому, прекратить его, отменить постановление инспектора ГАИ о наложении взыскания и т.д. Одновременно здесь действуют и специфические, обусловленные задачами данной деятельности, принципы: объективной истины, обеспечения права на защиту.

Задача 1.

Вследствие неисправности электропроводки в цехе вспыхнул пожар. Прибывшая на место происшествия пожарная команда не сумела своевременно его ликвидировать из-за неисправности пожарного гидранта. Как выяснилось, начальник цеха Мышкин, являющейся ответственным за соблюдение противопожарных правил, знал о его неисправности, но никаких мер для устранения неполадок не принял.

Может ли быть привлечен к административной ответственности начальник цеха Мышкин и на основании какой правовой нормы?