«Предмет административного права»

Административное право, как отрасль правовой системы Российской Федерации, своим назначением имеет регулирование особой группы общественных отношений. Особенности этих общественных отношений определяются главным образом тем, что они:

а) возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления (регулирования) всем комплексом областей и отраслей экономической и социально-культурной жизни, а также административно-политического строительства на общегосударственном, национально-государственном и территориальном (региональном) уровнях Российской Федерации;

б) опосредуют в регулируемой сфере закрепленную в Конституции РФ государственную политику признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

в) составляют реальное и многообразное содержание подчиненного указанным целям особого вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государственной власти (исполнительная, или государственно-управленческая деятельность);

г) выражают приоритет публично-правовых интересов в регулируемой сфере и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи.

Такого рода общественные отношения принято называть управленческими. Они и составляют предмет административного права.

Констатация этого факта нуждается в некоторых уточнениях, имеющих своей целью более четко определить границы проявления регулятивной роли административного права.

Объясняется это тем, что сам термин «управление», исходя из его практически универсального значения, может трактоваться различно. 

Это связано с тем, что в самом широком своем понимании управление буквально означает целенаправленное упорядочивающее воздействие на тот или иной объект или руководство действиями этого объекта, предполагающее наличие в той или иной системе двух обязательных элементов: субъекта (управляющий элемент) и объекта (управляемый элемент); управление основано на известном подчинении объекта субъекту. Подобные качества управления полностью проявляются в социальной сфере, где в роли субъектов и объектов выступают люди и их различные объединения. Здесь управленческие связи реализуются, таким образом, через отношения людей. Разновидностью социального управления является государственное управление, имеющее своим главным назначением упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности людей, на их сознательно-волевое поведение, на организацию общественных связей. 

Очевидно, что в подобном понимании управление может осуществляться не только по государственной линии, где оно приобретает специфические качества одного из видов деятельности государства. Оно имеет место и в деятельности различного рода негосударственных формирований (например, общественных объединений.). Соответственно, и там складываются отношения, являющиеся по своей природе управленческими. Однако в них превалируют воля и интересы членов данного негосударственного объединения, не получающие свое выражение в юридических нормах. Управление в них связано с их внутренними делами, служит интересам самоорганизации (организации) собственных дел. В подобных случаях отчетливо выражена следующая мысль: не всякое общественное отношение, управленческое по форме, автоматически включается в предмет административного права.

Однако не представляется возможным любые отношения с участием представителей исполнительной власти непременно квалифицировать в качестве управленческих и тем самым включать их в предмет административного права. Например, приобретая имущество, тот или иной исполнительный орган фактически совершает имущественную сделку в соответствии с нормами гражданского права. Заключение подобных сделок не входит в содержание действий по реализации исполнительной власти. Кроме того, некоторые стороны деятельности органов государственного управления могут регулироваться не только административным, но и финансовым, трудовым, земельным и т.п. правом.

Главное же, что характерно именно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности, – это непременный «выход» его норм на функционирование системы государственного управления (исполнительной власти) в соответствии с поставленными перед его звеньями особыми, т.е. исполнительными, задачами. Именно административное право является той юридической формой, с помощью которой обеспечивается наиболее эффективная их реализация. Закрепляя соответствующие правила поведения, необходимость в которых предопределяется целями достижения наиболее полного сочетания интересов государства и личности в сфере реализации исполнительной власти, административное право придает управленческим отношениям публично-правовой характер и все качества правовых отношений, способствует отчетливому проявлению в них всех черт и особенностей, свойственных государственно-управленческой деятельности.

На базе изложенных исходных позиций можно сформулировать обобщающих выводов.

1. Свое регулятивное воздействие оно оказывает только на те общественные отношения с участием граждан, их объединений, различного рода формирований публичного и частного характера независимо от формы собственности, которые возникают не сами по себе или же под воздействием норм других отраслей российского права, а лишь на те, возникновение которых непосредственно связано с государственно-управленческой деятельностью. Иначе говоря, его предмет составляют управленческие отношения, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся в связи с практической деятельностью механизма реализации исполнительной власти.

2. Административное право непосредственно проявляет себя как регулятор общественных отношений в особой области государственной жизни. Данную область традиционно называют сферой государственного управления (сферой исполнительной власти).

Этот признак служит в качестве еще одного условия правильного понимания предмета административного права. Фактически же названная сфера связывается с практической и повседневной деятельностью по обеспечению прав и свобод граждан, законных интересов организованных коллективов людей, по обеспечению проведения в жизнь требований законодательства, направленных на организацию эффективного управления или регулирования экономических, социально-культурных и административно-политических процессов. Конечно, подобное понимание данной сферы весьма широко и многообразно, в ней задействованы миллионы людей, сотни тысяч самых разнообразных государственных и негосударственных образований и т.п. Не все они имеют прямое отношение к реализации исполнительной власти. Здесь взаимодействуют управляющие и управляемые, государственные органы, различного уровня и ведомственной принадлежности государственные и негосударственные структуры. Кроме того, к этой сфере примыкает и система местного самоуправления.

Следовательно, объективно проявляется потребность в установлении определенных границ, чтобы избежать опасности превращения сферы государственного управления в совокупность проявлений любой общественно значимой деятельности. Они определяются наличием специального субъекта, предназначенного для практического осуществления государственного управления. Это – исполнительные органы и должностные лица, представляющие их в конкретных отношениях. Отношения без их участия не могут относиться к предмету административного права.

3. Административным правом регулируются те общественные отношения в сфере государственного управления, которые возникают не только в связи с осуществлением специальными субъектами задач и функций государственно-управленческой (исполнительной) деятельности, но и, что чрезвычайно важно, по поводу практической реализации ими этих функций и связанных с ними полномочий. Без последних данный орган (должностное лицо) вообще не может рассматриваться в качестве субъекта исполнительной власти. По действующему законодательству термин «по поводу» органически связан с наделением органов, осуществляющих управленческие функции, специальными полномочиями исполнительно-распорядительного характера. В них выражено целевое назначение государственно-управленческой деятельности (исполнительство), а также оснащение ее субъектов распорядительными, т.е. государственно-властными, полномочиями, без которых невозможно практически обеспечить приоритет публично-правовых интересов в регулируемых административным правом управленческих отношениях.

4. Административное право регулирует такие общественные отношения, в рамках которых в принципе исключено юридическое равенство их участников. Объясняется это тем, что в них непременно участвует субъект исполнительной власти, способный в силу недоставленных ему юридически-властных полномочий подчинять поведение иных участников этих отношений своим односторонним волеизъявлениям.

5. Административное право часто проявляет свою регулятивную роль и там, где действуют нормы иных отраслей права. Соответственно, управленческими по своей сути могут быть и общественные отношения, входящие в предмет трудового, финансового, природоохранного, предпринимательского и даже гражданского права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регулирования.

6. Административное право, далее, регулирующе воздействует на такие проявления управленческих по своей сути отношений, которые, тем не менее, непосредственно не связаны с функциональной деятельностью по реализации исполнительной власти. Практически управленческую деятельность можно обнаружить в сфере законодательства, правосудия и прокурорского надзора. Свой рабочий аппарат имеет Президент РФ, палаты Федерального Собрания, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды, Генеральная прокуратура РФ, представительные (законодательные) органы субъектов РФ и т.п. Роль этих аппаратов – подробная, имеющая своей целью обеспечение необходимых условий для эффективного осуществления законодательства, правосудия, прокурорского надзора и т.п. Возникающие при этом отношения служат внутриорганизационным целям, являются однотипными с обычными управленческими отношениями, а потому регулируются также на административно-правовой основе. Кроме того, судьи часто реализуют в своей деятельности юридически-властные полномочия, характерные для исполнительных органов (должностных лиц). Естественно, что такого рода их действия (например, наложение административных взысканий) и возникающие при этом отношения прямо «вписываются» в предмет административного права.

7. В системе местного самоуправления также действуют исполнительные органы, взаимодействующие с соответствующими субъектами исполнительной власти краев, областей и т.п. Их связи опосредуются административным правом, равно как сама их управленческая деятельность, несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. С наибольшей отчетливостью возникающие при этом отношения регулируются административным правом в случаях, когда органам местного самоуправления делегируются отдельные государственные полномочия.1

На основе изложенных позиций понимание предмета административного права предполагает учет того, что он достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе либо по форме выражения, а именно, отношения:

а) в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) внутриорганизационные, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры (в частности, назначение нижестоящих прокуроров);

в) возникающие с участием субъектов местного самоуправления.

Практика государственно-управленческой деятельности и анализ соответствующих норм административного права позволяют классифицировать управленческие отношения по ряду критериев. Так, в зависимости от особенностей их участников выделяют обычно следующие их наиболее типичные виды:

а) между субъектами исполнительной власти и гражданами – наиболее широкий и значительный круг управленческих отношений, в рамках которого исполнительная власть выполняет большого социального значения деятельность по реализации в сфере государственного управления конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, осуществляет защиту их законных интересов;

б) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

в) между субъектами исполнительной власти и негосударственными организациями различного типа;

г) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

д) между субъектами исполнительной власти и подведомственными им государственными предприятиями, учреждениями и организациями;

е) между субъектами исполнительной власти различного уровня (федеральными, региональными, территориальными, соподчиненными и несоподчиненными, межотраслевыми и отраслевыми и т.п.).

Как видно из приведенной классификации, административное право не регулирует отношения между гражданами, между общественными объединениями и внутри них, так как в них отсутствует специальный субъект – непременный атрибут регулируемых административным правом отношений, т.е. тот или иной субъект исполнительной власти (исполнительный орган).

Таким образом, предмет административного права включает, по существу, две группы общественных отношений управленческого характера: отношения, непосредственно связанные с осуществлением государственного управления, т.е. с реализацией исполнительной власти (главная, или основная, группа), и иные отношения, в частности внутриорганизационные, возникающие в процессе деятельности других государственных органов (вспомогательная группа).1

Управленческие отношения в значительной части выражают практическое осуществление функций управления поведением тех, кто по своему статусу не обладает чертами субъекта исполнительной власти. Имеются в виду прежде всего граждане, общественные формирования различного типа, государственные предприятия, учреждения и организации. Это – внешние по отношению к управляющему органу (должностному лицу) аспекты административно-правового регулирования.

Существуют управленческие отношения и внутренние или, точнее говоря, внутрисистемные (внутриорганизационные). Их содержание и целевое назначение – взаимодействие между находящимися в соподчинении исполнительными органами, что естественно, так как субъекты исполнительной власти образуют единую систему. В этом смысле управленческие отношения возникают по поводу формирования звеньев системы, определения их структуры, организации работы каждого звена, распределения обязанностей, прав и ответственности между ними и т.п. Их необходимость очевидна, как очевиден и приоритет отношений внешнего характера, ибо аппарат управления существует не для удовлетворения собственных интересов, а для функционирования в рамках своего назначения в различных областях хозяйственной, социальной, культурной и иной жизни страны.

Таким образом, в обобщенном виде предмет административного права составляют общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе практической реализации исполнительной власти.

При этом имеется в виду, что указанный процесс предполагает прежде всего организацию механизма этой власти, а также его функционирования.

Предметная связь административного права с исполнительной
властью предполагает специальное рассмотрение вопроса о соотношении этих категорий.

Выше неоднократно приводились различные формулировки, используемые в целях развернутой характеристики предмета административного права. Это – исполнение, государственное управление, государственно-управленческая деятельность, исполнительные органы, исполнительно-распорядительная деятельность.

Между тем речь шла, по существу, об одном и том же социально-правовом явлении, которое в наши дни собирательно выражает это кажущееся разнообразие, а именно – об исполнительной власти.

Дело в том, что термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся у нас, давая тем самым конституционные и законодательные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

Конституция РФ 1993 г. отказалась от этого термина, закрепив вместо него иной – исполнительная власть. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.1 Тем самым был осуществлен переход от официально признаваемого ранее «разделения труда внутри государственного аппарата» к «разделению властей».

Что изменилось в связи с этим? Означает ли это, что государственное управление больше не существует или имеет место чисто терминологическая реформация?

Прежде всего необходимо вспомнить, какой смысл вкладывался в понятие «государственное управление». В самых общих чертах это – деятельность исполнительно-распорядительного характера, что, во-первых, определяет основное направление этой деятельности – исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов, и, во-вторых, указывает на средства достижения данной цели – распорядительство, т.е. использование необходимых юридически-властных полномочий.

Государственное управление в таком понимании – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых в качестве исполнительных и распорядительных органов государственной власти или же органов государственного управления.

Государственное управление – подзаконная (на основании и во исполнение закона) исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации.

Господство идей теории «разделения властей» (условность данной формулы очевидна) привело к тому, что в государственном аппарате одно из его ведущих звеньев, а именно «орган государственного управления», было заменено иным, а именно – «субъект исполнительной власти».

Изложенное подводит к специальному анализу нового для управленческой практики явления, именуемого исполнительной властью.

Разделение власти исходит из ряда принципиальных положений, главное из которых достаточно очевидно: власть в государстве не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу. Не может она также ограничиваться одним лишь законодательством.

Соответственно, государственная власть должна строиться на определенной функциональной и компетентной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Это, в частности, означает, что именно власть в ее государственно-правовом выражении (юридически-властные полномочия) служит единой основой функционирования субъектов, олицетворяющих ту или иную ее ветвь. Все они – ветви единого дерева. Но раздел властных функций необходим, а потому мы имеем три ветви государственной власти, отличающиеся определенной самостоятельностью и в то же время взаимосвязанные. Каждой ветви соответствует свой субъект, т.е. выражающий ее государственный орган.

Но все это имело место и до вторжения в нашу жизнь теории разделения властей, ибо и раньше основное внимание уделялось соотношению «видов работ», т.е. деятельности законодательных, управленческих и судебных органов. Отсюда следует вывод о том, что сущностные различия между «разделением труда» и «разделением властей» практически отсутствуют. И это наглядно проявляется при анализе самой исполнительной власти, для которой, что небезразлично для административно-правового регулирования, характерно следующее.

1. Исполнительная власть – относительно самостоятельная ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти, тесно взаимодействующая с ее законодательной и судебной ветвями.

При этом следует иметь в виду, что власть, т.е. возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение, право и возможность подчинять себе других, – понятие не только государственное. Она проявляется в рамках любого организованного коллектива, однако ее содержание и характер определяются в зависимости от того, где (в каком коллективе, в какой организации) и в каких целях власть осуществляется. Так, и в рамках общественных и иных негосударственных формирований реализуются определенные властные полномочия. Но, и в этом главное, от имени, в интересах и по поручению кого такого рода полномочия используются?

Ответ на поставленный вопрос предполагает обязательный учет следующего обстоятельства: исполнительная власть как элемент общего механизма разделения властей предстает перед нами в статике и динамике как одно из конкретных проявлений государственно-властных полномочий. Такого рода полномочия являются юридическим средством выполнения от имени и по поручению государства его задач и функций, практической реализации государственной политики.

Исполнительная власть, как и любое проявление государственной власти, нуждается в соответствующем юридическом орнаменте, поиск которого неизбежно приводит к административному праву.

2. Исполнительная власть самостоятельна в функционально-компетенционном смысле. Ее функции прямо определяются ее наименованием: практическая реализация законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Административное право, как известно, также ориентировано на подобное же качество государственно-управленческой деятельности.

3. Исполнительная власть (т.е. возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение, право и возможность подчинять себе других) реализуется не сама по себе, а в отношениях с различными индивидуальными и коллективными элементами государственно-организационного общества в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного характера. Данное качество в равной мере характеризовало и государственное управление, ибо и оно функционально действовало как средство исполнительства, реализуясь в регулируемых административным правом управленческих отношениях.

4. Исполнительная власть, выражаясь в особом виде государственной деятельности – правоприменении (исполнении требований закона), – не может не иметь определенное субъектное выражение. Это означает, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно, исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти, через деятельность которых она приобретает динамические качества. Однако сама исполнительная власть, как и само государственное управление, – это не система соответствующих государственных органов, а осуществляемая ими деятельность определенной функциональной направленности, в рамках которой и возникают административно регулируемые общественные отношения.

5. Исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Такого рода государственная деятельность является практической формой ее реализации, а власть представляет собой сущностное выражение функциональной направленности и компетенционной определенности таковой, в данном случае – исполнительной деятельности. Административное право регулирует не власть как таковую, а ее внешние проявления. Такая позиция свидетельствует о том, что и в современных условиях административно-правовое регулирование имеет своим прямым и наиболее общим объектом деятельность исполнительного характера.

6. Исполнительная власть в процессе своей реализации наполнена организационным содержанием. Это естественно, так как организация есть не что иное, как внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия относительно самостоятельных частей целого (например, различных субъектов управления и управляемых и т.п.), т.е. то, что составляет содержание управления. Организация предполагает, во-первых, что весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов. Во-вторых, этот механизм должен быть сам необходимым образом организован (например, построена система исполнительных органов, определена компетенция каждого ее звена и т.п.). Вопросы подобного характера решаются в значительной мере нормами административного права.

7. Исполнительная власть реализуется в процессе государственно-управленческой деятельности, т.е. во внесудебном порядке. Соответственно, она с учетом данного обстоятельства нередко характеризуется в качестве административной власти.

8. Исполнительная власть характерна также и тем, что в непосредственном ведении и распоряжении реализующих ее субъектов, находятся наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы, важнейшие средства коммуникации, армия и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительные учреждения и т.п.

Итак, исполнительная власть – категория политико-правовая, в то время как государственное управление – категория организационно-правовая. Право на существование имеют обе эти государственно-правовые категории. Соответственно, государственное управление – реальность, без которой государственно-властный механизм работать практически не может. По своему назначению оно представляет собой не что иное, как государственную деятельность, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть. Иначе говоря, государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей.

Свой реальный характер исполнительная власть приобретает в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления.

Следовательно, государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность, не противопоставляется исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой власти. И действующее российское законодательство широко использует ту же терминологию, которая была определяющей до принятия Конституции РФ 1993 г. Достаточно одного показательного в этом смысле примера. В главе 8 Лесного кодекса РФ, принятого 29 января 1997 г., говорится об «органах исполнительной власти, осуществляющих государственное управление» в регулируемой кодексом области.1

Соответственно, возможен практически лишь один вывод: предмет административного права не претерпел в условиях перехода организации механизма государственной власти на начала разделения властей сколь-нибудь конструктивных изменений. Он по своей юридической сути обнаруживается, как и прежде, в сфере государственного управления, в центре своего регулирующего внимания держит государственно-управленческую деятельность, которая в современных условиях является синонимом практического механизма реализации исполнительной власти в ее собственном, т.е. конституционном (государственно-правовом), смысле.

Таково соотношение исполнительной власти и административного права с точки зрения предмета данной отрасли российского права.

Однако условия общественного развития в переходный период, конечно, не могли не оказать соответствующее влияние на сам характер регулируемых административным правом общественных отношений. Так, происходит известное уменьшение удельного веса непосредственного государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономическими процессами. Экономические реформы, ориентировка на развитие рыночных отношений требуют изменения самих форм регуляции управленческих общественных связей. Тем не менее условия разгосударствления и приватизации, акционирования, становления институтов частной собственности, развития местного самоуправления и аналогичные им общественные явления не проявляются стихийно. Они требуют не только государственной поддержки и защиты, но и государственного регулирования. В силу этого служебная роль государства и его правовых рычагов, включая административное право, сохраняется.

Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций непосредственного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, т.е. почти полного обобществления всех сфер жизни. Проявляется тенденция становления системы государственного регулирования, непосредственно вытекающей из самостоятельности тех или иных структур, из их известной обособленности. Значительно расширилась практика законодательного установления административно-правовых норм.

Служебная роль административного права – юридического «спутника» исполнительной власти, естественно, сохраняется в период реформирования государственных институтов. Нельзя, в частности, утверждать, что в целом сократилась его масштабность. Наоборот, время от времени проявляется тенденция расширения массива подзаконных административно-правовых норм преимущественно президентского и правительственного уровня, а также административного нормотворчества субъектов Российской Федерации. В принципе резкое сокращение государственного сектора (особенно в области экономики) вовсе не означает отказа от административно-правового регулирования. Меняется его содержание, методы, что, однако, не лишает административное право роли одного из необходимых юридических регуляторов общественных отношений. Об этом свидетельствует, например, усиление значимости целевых программ, существенное возрастание роли региональных регуляторов, усиление начал совместного управления в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции1), выход на приоритетные позиции административно-правовых средств контрольно-надзорного и правоохранительного характера и т.п. Особо в этой связи необходимо подчеркнуть активную роль административного права в укреплении механизма защиты от посягательств на правовой режим в сфере функционирования исполнительной власти, для чего совершенствуются институты административной ответственности и административного процесса. Важнейшее значение при этом имеет то, что административная ответственность все в большей степени становится средством защиты многих общественных отношений, не являющихся по своей природе управленческими. Как уже отмечалось, само административное право нередко регулирующе воздействует и на такого рода общественные отношения. Наиболее заметен этот процесс применительно к так называемым новым правовым отраслям. Следует обратить внимание и на тот факт, что все более широкое распространение получают такие средства укрепления правопорядка, как лицензирование, регистрационно-разрешительные полномочия исполнительных органов (должностных лиц) и т.п.

Административное право, следовательно, и в современных условиях сохраняет свои основные качества, присущие самостоятельной правовой отрасли, тесно «увязанной» с одной из ведущих ветвей единой государственной власти.

Таким образом, исполнительная власть практически реализуется в рамках общественных отношений, регулируемых нормами административного права. Особенности такого регулирования и, соответственно, предмета административного права во многом определяются специфическим характером методов, используемых в его процессе.