«Надзор в управлении экономической сферой»

Все органы исполнительной власти в различных формах реализуют принадлежащие им контрольные и надзорные функции и полномо­чия в области управления промышленным комплексом. Одновре­менно в системе государственного управления промышленностью существуют и специфические организационно-правовые формы контроля (надзора).

Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное регулирование в сфере обеспе­чения промышленной безопасности, а также специальные разре­шительные, надзорные и контрольные функции. Положение о нем утверждено Президентом РФ 18 февраля 1993 г.

Госгортехнадзор России организует и осуществляет государст­венный надзор за соблюдением требований по безопасному веде­нию работ в промышленности, по устройству и безопасной эксплу­атации оборудования. Он устанавливает требования (правила и нормы) по безопасному ведению работ; осуществляет лицензирова­ние отдельных видов деятельности, связанных с повышенной опас­ностью промышленных производств (объектов); осуществляет го­сударственный надзор за проектированием, строительством и без­опасной эксплуатацией продуктопроводов; осуществляет горный надзор в целях охраны недр и т.д.

Госгортехнадзор России наделен широкими полномочиями, в числе которых: беспрепятственная проверка поднадзорных пред­приятий; дача обязательных для руководителей промышленных предприятий предписаний об устранении выявленных наруше­ний, а также о приостановке работ, ведущихся с нарушением пра­вил и норм безопасности; приостановление или аннулирование ли­цензий; внесение обязательных представлений руководителям промышленных предприятий об освобождении от занимаемой должности должностных лиц, систематически нарушающих пра­вила безопасности работ. Постановления Госгортехнадзора России обязательны для исполнения объединениями и предприятиями. Свои функции и полномочия осуществляет непосредственно и через образуемые им региональные органы (округа и управления).

Федеральный надзор России по ядерной и радиационной без­опасности (Госатомнадзор России) действует на основе положения, утвержденного Президентом РФ 5 июня 1992 г. Он подчинен непо­средственно Президенту.

Госатомнадзор России организует и осуществляет государст­венное регулирование и надзор за безопасностью при производстве, обращении и использовании в мирных и оборонных целях атомной энергии, радиоактивных веществ и изделий с целью обеспечения безопасности персонала ядерно- или радиационно опасных объек­тов и населения, защиты окружающей среды и интересов безопас­ности Российской Федерации.

Госатомнадзор России: инспектирует состояние ядерной и ра­диационной безопасности; выдает обязательные предписания об устранении выявленных нарушений правил и норм ядерной и ра­диационной безопасности, условий действия лицензий; приоста­навливает работы, проводимые с нарушением указанных правил и требований, изымает лицензии; запрещает применение изделий и материалов, не обеспечивающих ядерную и радиационную без­опасность, и т.д.

Госатомнадзор имеет свои территориальные (региональные) ор­ганы-управления округов и инспекции. Свою деятельность он осу­ществляет во взаимодействии с Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ).

За нарушение правил, норм и инструкций по безопасному веде­нию работ на объектах, подконтрольных органам Госатомнадзора, наступает административная ответственность должностных лиц по ч. 2 ст. 88КоАП.1

Государственный энергетический надзор в РФ осуществляется за эффективным использованием энергетических ресурсов. Он воз­ложен на Министерство топлива и энергетики. В его системе дей­ствует Главное управление надзора (Главгоскомэнергонадзор), в функции которого входит контроль за техническим состоянием и безопасным обслуживанием электрических и теплоиспользующих установок потребителей электрической и тепловой энергии, раци­ональным ее использованием на предприятиях, в организациях и учреждениях независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

Положение о государственном энергетическом надзоре в РФ утверждено Правительством РФ 12 августа 1998 г. В соответствии с ним государственные инспектора вправе давать обязательные для потребителей энергии предписания о ликвидации нарушений дей­ствующих правил; требовать от руководителей предприятий, уч­реждений и организаций немедленного отключения электричес­ких и теплоизлучающих установок при обнаружении нарушений, которые могут привести к аварии, пожару или представлять опас­ность для человека; давать обязательные указания об отстранении от работы нарушителей правил и т.д.

Органы государственного энергетического надзора возглавляет Главный государственный инспектор (начальник главка).

Они также контролируют соблюдение обязательных для всех потребителей электроэнергии и тепла правил технической эксплу­атации соответствующих установок и техники безопасности, ут­верждаемых Минтопэнерго России; проведение потребителями ме­роприятий по энергосбережению.

В настоящее время на базе бывшего Министерства промышлен­ности и торговли образовано Министерство торговли РФ, статус которого пока не определен. Но ясно, что за ним сохранен государ­ственный контроль за соблюдением норм и правил торговли и об­щественного питания, порядка и дисциплины цен, за качеством и безопасностью товаров народного потребления в организациях промышленности, торговли и общественного питания. Этот кон­троль непосредственно осуществляет Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (Госторгинспекция).

В ее задачи входит искоренение злоупотреблений в торговле и общественном питании, недопущение на потребительский рынок недоброкачественных товаров. Объектами контроля являются все организации и предприятия торговли и общественного питания независимо от форм собственности и ведомственной принадлеж­ности, а также граждане, реализующие и производящие товары или услуги.

В агропромышленном комплексе действуют ряд специализированных контрольно-надзорных органов.

Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ (Росгосхлебинспекция) – федеральное государственное учрежде­ние, осуществляющее контроль за качеством, сохранностью, раци­ональным использованием и безопасностью зерна и продуктов его переработки, семян масличных культур, комбикормов и сырья для его производства; проводит сертификацию качества зерна и про­дуктов его переработки, производимых и перемещаемых внутри страны и при экспортных операциях.

В ее составе: региональные управления, их лаборатории и хлебоинспекционные пункты в хлебоприемных и зерноперерабатывающих организациях, в морских и речных портах, на железнодо­рожных пограничных станциях.

Росгосхлебинспекция осуществляет государственный контроль за соблюдением норм выхода и качества продукции, вырабатывае­мой из зерна, находящихся в федеральном и региональных фондах, а также в государственном резерве; осуществляет лицензион­ную деятельность в порученной сфере; контролирует соблюдение стандартов и технических условий на зерно; проводит экспертизу и оценку качества зерна и продуктов его переработки; контролиру­ет качество комбикормов; инспектирует организации, производя­щие зерно и зернопродукты (отбирает пробы, проверяет вес посту­пающих и отгружаемых на транспорт продуктов и т.п.).

В ее полномочия входит: регламентация порядка деятельности лабораторий и территориальных подразделений; дача обязатель­ных предписаний об устранении выявленных нарушений; запре­щение или приостановление отгрузки продукции и ее реализации, если она не отвечает стандартам; приостановление или аннулиро­вание лицензий.

Государственный ветеринарный надзор – система контроля за соблюдением юридическими и физическими лицами независимо от их подчиненности и формы собственности планов противоэпиде­мических мероприятий, ветеринарных правил при производстве, хранении и реализации продуктов животноводства.

Государственную ветеринарную службу возглавляет Департа­мент ветеринарии Минсельхозпрода России. В ее систему входят управления ветеринарии в субъектах Федерации; ветеринарные врачи.

Должностные лица государственной ветеринарной службы осу­ществляют проверки поднадзорных мясокомбинатов и молокоза­водов; проводят ветеринарно-санитарную аттестацию производст­ва; лицензируют ввоз и вывоз возбудителей инфекционных бо­лезней. Они вправе предъявлять требования о проведении проти­воэпидемических и ветеринарно-санитарных мероприятий; при­останавливать или запрещать производство и реализацию про­дуктов животноводства; налагать административные взыскания на нарушителей ветеринарного законодательства; принимать ре­шения об отчуждении продуктов животноводства (или их изъ­ятии) при ликвидации очагов опасных болезней животных (убой) и т.п.

В сфере транспорта и связи функции государственного контроля и надзора в первую очередь осуществляют соответствующие феде­ральные органы исполнительной власти, несущие ответственность за состояние и развитие подведомственных им сфер деятельности. В этих целях создаются специальные контрольно-надзорные служ­бы или подразделения.

Так, в составе Минтранса России образован Департамент Рос­сийской транспортной инспекции, возглавляемый Главным транс­портным инспектором РФ. В субъектах Российской Федерации действуют отделения транспортной инспекции. Должностные лица данной службы вправе применять меры административной ответственности за осуществление подлежащей лицензированию перевозочной, транспортно-экспедиционной и другой деятельнос­ти, связанной с осуществлением транспортного процесса, без спе­циального разрешения лицензии (либо с нарушением его условий на автомобильном, речном, морском транспорте – ст. 157 КоАП1). Транспортная инспекция и ее органы осуществляют лицензирова­ние перевозочной деятельности, а также работ по техническому обслуживанию транспортных средств.

При Минтрансе России действует также Российский речной регистр, осуществляющий технический надзор за судами внутрен­него и смешанного (река – море) плавания.

На воздушном транспорте государственный надзор за обеспече­нием безопасности полетов возложен на региональные управления ФАС России, а также на органы Единой системы управления воз­душным движением. Так, их представители вправе применять меры административной ответственности за нарушение правил безопасности полетов, правил поведения на воздушном судне, пра­вил международных полетов и т.д. (ст. 105–108, 113, 130 КоАП)2.

Контрольными полномочиями наделены практически полно­мочные должностные лица железнодорожного (например, контролеры-ревизоры пассажирских поездов, метрополитена), морского (например, капитаны портов), речного (например, капитан порто­вого надзора), воздушного (например, начальник аэропорта), пас­сажирского городского автомобильного и электротранспорта (на­пример, билетные контролеры). Значительными административ­ными полномочиями в транспортно-дорожной сфере наделены ор­ганы и должностные лица Государственной инспекции безопаснос­ти дорожного движения (ГИБДД) МВД России.

Надзорные функции в области технического состояния само­ходных машин и других видов техники (тракторы, комбайны и т.п.) возложены на Главную государственную инспекцию по над­зору (Гостехнадзор) Министерства сельского хозяйства и продо­вольствия РФ. На реках, в водохранилищах правила безопасности контролируются Главной инспекцией по маломерным судам Госу­дарственного комитета РФ по охране природных ресурсов.

Служба государственного надзора за связью осуществляет кон­троль за состоянием сетей и средств электрической и почтовой связи, за предоставлением потребителям услуг связи только по лицензиям.

Она представлена Главным управлением Государственного ко­митета РФ по связи и информатизации и его региональными управ­лениями и отделениями. Надзор осуществляется государственны­ми инспекторами в отношении предприятий, учреждений и орга­низаций независимо от форм собственности и ведомственной при­надлежности. Служба и ее инспектора дают предписания об устра­нении выявленных нарушений; вводят при необходимости временные запреты на использование радиоэлектронных средств граждан­ского назначения; вносят предложения о приостановлении или прекращении деятельности по связи, не имеющей лицензии, при­меняют штрафные санкции и т.п.

Следует учитывать, что надзорные функции также осуществля­ются федеральными службами по регулированию естественных монополий на транспорте и в области связи.

Специальным органом, осуществляющим государственный кон­троль в жилищно-коммунальном хозяйстве, является Государст­венная жилищная инспекция РФ. Она состоит из Главной госу­дарственной инспекции министерства и государственных инспек­ций в субъектах РФ.

Инспекция организует работу по контролю за использованием, содержанием и ремонтом жилищного фонда и придомовых терри­торий, техническим состоянием жилищного фонда, своевремен­ным проведением работ по его ремонту, санитарным состоянием помещений жилищного фонда, его подготовкой к сезонной эксплу­атации, рациональным использованием в жилищном фонде топливно-энергетических ресурсов и воды, за соблюдением режима обеспечения населения коммунальными услугами.

Органы инспекции вправе: проводить инспекционные обследо­вания и проверки подконтрольных объектов; давать предписания собственникам, владельцам и пользователям жилищного фонда об устранении выявленных нарушений; давать представления об ан­нулировании или приостановлении действия лицензий на осу­ществление деятельности, содержащей грубые нарушения жи­лищного законодательства; выносить заключения о пригодности домов и помещений для проживания; вносить предложения о при­влечении виновных к административной ответственности.

Государственный архитектурно-строительный контроль прак­тически осуществляется Инспекцией государственного архитек­турного надзора министерства и ее территориальными подразделе­ниями. Предмет контроля – соблюдение градостроительного зако­нодательства, государственных стандартов в области проектирова­ния и строительства, строительных норм и правил. Правовой осно­вой такого контроля является Закон «Об административной ответ­ственности предприятий, учреждений, организаций и объедине­ний за правонарушения в области строительства» от 17 декабря 1992г.1

Главные архитекторы, возглавляющие инспекции, осущест­вляют контрольные функции при выдаче разрешений на стро­ительство, а также при лицензировании архитектурной деятель­ности.

Административная ответственность наступает при проведении строительства без разрешения, при уклонении от исполнения пред­писаний органов архитектурно-строительного контроля, при осу­ществлении строительной деятельности без лицензии и т.п.

В сфере государственного управления финансами и кредитом важ­нейшее значение имеет государственный финансовый контроль за формированием государственных доходов и их рациональным ис­пользованием. В целях улучшения взаимодействия и координации деятельности контрольных органов Президент РФ 25 июля 1996 г. издал Указ «О мерах по обеспечению государственного финансово­го контроля в Российской Федерации».1 В соответствии с Указом контроль за исполнением федерального бюджета и бюджета феде­ральных внебюджетных фондов, организацией денежного обраще­ния, использования кредитных ресурсов, состоянием внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением фи­нансовых и налоговых льгот и преимуществ был возложен на Счет­ную палату. Центральный банк, Минфин (главное управление фи­нансового казначейства), Госналогслужбу, контрольно-ревизион­ные органы.

В современных условиях сложное финансовое положение стра­ны (низкая собираемость налогов, неплатежи, расточительность в использовании бюджетных средств и т.п.) обусловило дальней­шее усиление государственного контроля за соблюдением финан­совой дисциплины. Управленческая деятельность в этой сфере регламентирована Указом Президента РФ от 14 мая 1998 г. и О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства РФ» и постановлением Правитель­ства РФ «О мерах по укреплению финансовой дисциплины» от 12 мая 1998 г.

О контрольных функциях и полномочиях Минфина, Банка Рос­сии, налоговых органов уже шла речь. Сейчас следует особо выде­лить контрольные функции Федерального казначейства и некото­рых других органов.

Так, Федеральное казначейство: проводит проверку денежных документов в органах исполнительной власти, в банках, на пред­приятиях, в учреждениях и организациях любых форм собствен­ности, включая совместные предприятия. Оно вправе: получать от банков и других финансово-кредитных учреждений справки о со­стоянии счетов; требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых объектов устранения выявленных нарушений порядка исполнения федерального бюджета; приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений, банков в случае непредставления (или отказа предъявить) бухгалтерских и финан­совых документов; изымать документы, свидетельствующие, о на­рушении порядка исполнения федерального бюджета; выдавать обязательные предписания о взыскании в бесспорном порядке средств, выделяемых из федерального бюджета и используемых не по целевому назначению; налагать на банки и другие кредитные учреждения штрафы в случаях несвоевременного зачисления ими средств, поступающих в доход федерального бюджета; вносить в Банк России представления о лишении виновных лицензии на со­вершение банковских операций. Взыскание штрафов производит­ся органами Госналогслужбы.

Значительный объем контрольной работы проводит также Де­партамент государственного финансового контроля и аудита Мин­фина России. Он через главного контролера, контролеров-ревизо­ров и ревизоров контролирует соблюдение финансовой дисципли­ны и бюджетного законодательства федеральными органами ис­полнительной власти, предприятиями, учреждениями и организа­циями в форме документальных ревизий и проверок финансовой деятельности (например, проверки наличия денежных средств и денежных документов), организует аудиторский контроль. Долж­ностные лица Департамента при обнаружении нарушений вправе ставить вопрос об отстранении виновных от должностей с переда­чей дела следственным органам.

Специальным постоянно действующим органом государствен­ного финансового контроля в настоящее время является и Счетная палата РФ, образуемая Федеральным Собранием РФ и подотчет­ная только ему. Действует она на основе Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. Ее задачи: контроль за своевременным исполнением федерального бюджета, за законностью и своевременностью движения денежных средств в Центральном банке РФ и других финансово-кредит­ных учреждениях, за функционированием банковской системы.

По результатам проверок и ревизий Счетная палата направляет проверяемым органам и юридическим лицам представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмеще­нию причиненного государству ущерба и привлечению виновных должностных лиц к ответственности. Неоднократное или ненадле­жащее исполнение предписаний Счетной палаты может повлечь за собой приостановление всех видов финансовых, платежных и рас­четных операций (для этого требуется согласование с Государст­венной Думой).

Говоря о финансовом контроле, нельзя обойти молчанием и такую специальную его организационно-правовую форму, как Фе­деральная служба России по валютному и экспортному контролю (ВЭК России). Ее компетенция - регулирование и межотраслевая координация по вопросам, находящимся в ее ведении. Положение о службе утверждено Правительством РФ 15 ноября 1993 г.

Главные задачи ВЭК России: проведение единой государствен­ной политики в области контроля и надзора за соблюдением зако­нодательства в сфере валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций; осуществление контроля за пол­нотой поступления средств в иностранной валюте по внешнеэконо­мическим операциям; контроль за эффективностью использова­ния кредитов в иностранной валюте и т.д.

Еще в 1993 г. был принят Закон «О валютном регулировании и валютном контроле», положениями которого руководствуется ВЭК. Важное значение для ее деятельности имеют Указ Президен­та РФ от 21 ноября 1995 г. «О первоочередных мерах по усилению системы валютного контроля в Российской Федерации» и поста­новление Правительства РФ «О мерах по усилению и развитию валютного контроля в Российской Федерации» от 28 февраля 1996г.

ВЭК России проверяет финансовые документы, связанные с осу­ществлением экспорта и импорта товаров и услуг; вправе ставить вопрос о приостановлении внешнеэкономических операций, о ли­шении хозяйствующих субъектов лицензий; дает обязательные для выполнения предписания об устранении выявленных в резуль­тате проверок нарушений и т.д.

В соответствии с Указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Госу­дарственной налоговой службе РФ переданы функции упразднен­ного Государственного комитета РФ по обеспечению монополии на алкогольную продукцию. Соответственно Госналогслужба осу­ществляет государственный контроль в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, виноматериалов и полуфабрикатов; за соблюдением порядка декларирования в регулируемой сфере (анализ деклараций); за объемами производ­ства, хранения и реализации этилового спирта, а также проводит лицензирование в названной сфере. К ее административным пол­номочиям относится приостановление и аннулирование лицензий; запрещение или приостановление реализации этилового спирта и алкогольной продукции при нарушении стандартов, технических условий по их безопасности и качеству; осмотр производственных помещений независимо от их подчиненности и формы собственнос­ти. Фактически Госналогслужба осуществляет специализирован­ный финансовый контроль в этой сфере своей деятельности, руко­водствуясь при этом Федеральным законом «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алко­гольной продукции» от 22 ноября 1995 г.

Кроме названных форм финансового контроля существует и не­зависимый вневедомственный аудиторский контроль.