«Метод административного регулирования общественных отношений»

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует в этих целях определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия на управленческие общественные отношения, т.е. на поведение их участников. Это – методы правового регулирования общественных отношений. Вместе с предметом они дают емкую характеристику любой отрасли российского права, включая и административное право. Кроме того, по кругу общественных отношений, т.е. по предмету правового регулирования, многие правовые отрасли оказываются весьма близкими, а иногда даже совпадают в своих основных проявлениях (например, имущественные отношения, отношения в сфере охраны природных ресурсов, финансовой и предпринимательской деятельности). Поэтому метод регулирования часто может выступать в роли определяющего критерия при разграничении правовых отраслей.

Проблема, методов правового регулирования вообще достаточно дискуссионна. До сих пор обнаруживаются различные подходы к пониманию их содержания. В частности, проявилась тенденция, в соответствии с которой каждая отрасль права помимо предмета имеет и свой собственный метод. Вместе с тем существует мнение, что все отрасли права в регулятивных целях используют единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Такая позиция представляется предпочтительной.

С позиций общей теории права достаточно убедительно доказано, что любая отрасль российского права использует в качестве
средств правового регулирования следующие юридические возможности: запрет, предписание, дозволение. Их совокупность и
составляет содержание правового воздействия на общественные
отношения любого типа. Различия же между отраслями, имеющими свой специфический предмет правового регулирования, проводятся в таком случае по степени (удельному весу) практического использования того или иного средства.1

Так, общепризнано, что для гражданско-правового регулирования приоритетное значение имеют дозволения, для уголовно-правового – запреты и т.п.

Сущность названных средств правового воздействия на регулируемые общественные отношения известна. Так, очевидно, что предписания суть возложение прямых юридических обязанностей действовать в соответствующих условиях в полном соответствии с требованиями правовой нормы. Понимая правовую норму в самом широком смысле, без труда можно обнаружить, что любая из них что-то предписывает, будучи обязательным и юридически защищенным правилом поведения. Характер предписания меняется, а суть его однозначна. В этом смысле и запреты есть фактическое предписание, удерживающее адресат от тех или иных действий, непозволительных с точки зрения права.

Более сложной представляется характеристика дозволений, которые нередко отождествляют с «уполномочием». Но и в данном случае можно утверждать, что, давая разрешение на совершение либо воздержание от совершения определенных действий, правовая норма фактически также выражает своеобразное, но чрезвычайно мягко выраженное, в отличие от первых двух вариантов методов, предписание. Она не предоставляет адресату полную свободу действий, граничащую со вседозволенностью, а дает ему возможность самостоятельного выбора того или иного варианта поведения, не выходящего, однако, за рамки условий, которые сформулированы правовой нормой.

Эти позиции являются отправными для понимания сути административно-правового регулирования, его специфических особенностей. Метод (методы) административного права определяется, что закономерно, своеобразным характером регулируемых управленческих отношений (юридическое неравенство сторон), сущностью исполнительной власти, которая реализуется в процессе особого вида юридически-властной деятельности особого вида государственных органов. Соответственно, административно-правовое регулирование, его механизм – это форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая – управляемого (объект управления). Подобного рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти (исполнительный орган). Это аксиома государственного управления. Соответственно, административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников.

Но есть и такие общественные отношения, для которых характерно юридическое равенство сторон. Классическим примером являются отношения, регулируемые нормами гражданского права. И долгое время традиционным было противопоставление двух методов правового регулирования: гражданско-правового и административно-правового. Однако в настоящее время подобная крайность не может быть приемлемой. Действительно, ряду правовых отраслей, включая и административное право, присущи те или иные проявления отношений с участием равноправных сторон. Но это вовсе не означает, что, например, некоторые финансовые, процессуальные и даже управленческие отношения регулируются гражданско-правовым методом, т.е. становятся гражданско-правовыми отношениями. Соответственно, регулируемые с помощью административно-правовых средств общественные отношения иного предмета (например, финансовые) не преобразуются в административно-правовые.

Таким образом, правовые отрасли используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей регулируемых общественных отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном сочетании. Эти средства рассчитаны как на отношения участников, находящихся на одном правовом уровне, т.е. равноправных, так и на те, в рамках которых юридическая воля одной стороны имеет определенный приоритет перед юридической волей другой стороны. Именно эти позиции и являются определяющими при характеристике методов правового регулирования, ибо элементы равенства или неравенства сторон могут быть обнаружены в отношениях, регулируемых практически любой отраслью права. Так, даже в сфере государственного управления имеют место так называемые горизонтальные отношения, исключающие неравенство их участников.

Для уяснения подлинного характера метода административного права, вытекающего из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета данной отрасли права, заслуживают внимания следующие положения.

1. Метод административного права наиболее характеризуют правовые средства, рассчитанные на общественные отношения власти-подчинения, т.е. с участием неравноправных сторон.

2. Метод административного права наиболее отчетливо выражается в правовых средствах распорядительного типа, т.е. в предписаниях (включая запреты). Практически это означает, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен административно-правовой нормой определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям (запретам), исходящим от носителя распорядительных прав.

Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении   обеих сторон: иное превратило бы их в равноправных партнеров.

3. Метод административного права предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников регулируемого отношения. Это волеизъявление юридически-властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны не равнозначно волеизъявлению другой. Объясняется это прежде всего тем, что юридически-властные предписания отнесены к компетенции обязательного участника регулируемых общественных отношений, т.е. соответствующего исполнительного органа (должностного лица).

4. Метод административного права в конкретных управленческих отношениях находит свое наиболее типичное выражение в следующей взаимосвязи между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически-властные полномочия, каковыми управляемая сторона не обладает и обладать не может (например, гражданин, общественное объединение), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, подчиненное должностное лицо). Налицо такой механизм правового воздействия, который не является результатом взаимного (т.е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых, т.е. субъекта и объекта управления.

5. Метод административного права, несмотря на властность и односторонность как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключает использования в необходимых случаях и таких правовых средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства сторон, т.е. равноправия их волеизъявлений.

6. Метод административного права нередко используется на началах диспозитивности, т.е. предоставления управляющей либо управляемой стороне возможности выбора (без прямых предписаний и запретов) образа действий, но обязательно в рамках условий, предусмотренных административно-правовой нормой (например, право гражданина обжаловать действие государственного органа или должностного лица, право должностного лица на самостоятельный выбор конкретного средства решения того или иного вопроса и т.п.).

7. Метод административного права в условиях развития рыночных отношений и денационализации государственного сектора, развития частного предпринимательства и т.д. не утрачивает свои основные качества, ибо и в этих условиях сохраняется потребность в твердой государственной, в частности, исполнительной власти. Разумеется, правовые средства административно-правового характера в определенной степени смягчают свои наиболее жесткие варианты применения, но их суть и сфера использования не только не изменяются в своей первоначальной основе, но даже имеют тенденцию к известному расширению. Это требуется прежде всего для усиления тех административно-правовых начал, с помощью которых создаются необходимые условия для реализации прав и свобод личности, для их эффективной охраны. Это объективно требуется также для сохранения баланса в отношениях государства с организационно независимыми от него многочисленными структурами, стремящимися максимально выйти из-под его организующего и, соответственно, юридически-властного воздействия.

8. Метод административного права в соответствии с действующим законодательством значительно расширяет поле использования собственных средств правового регулирования, о чем, в частности, свидетельствует их прямой «выход» на общественные отношения имущественного характера. Так, антимонопольные органы могут вводить ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности или производство отдельных видов товаров; вправе давать хозяйствующим субъектам обязательные предписания о расторжении или изменении договоров, противоречащих антимонопольному законодательству; осуществляют контроль за созданием и реорганизацией коммерческих организаций; принимают обязательные решения об их принудительном разделе. А Министерство государственного имущества распоряжается объектами федеральной собственности, принимает решения о приватизации государственных предприятий, передает объекты федеральной собственности для продажи, реорганизует федеральные предприятия и т.п.

Особо следует подчеркнуть, что ГК РФ признает, что имущественные отношения могут основываться на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (ч. 3 ст. 2), т.е. могут быть административными.1

Таким образом, суть методов административного права может быть выражена в следующем:

а) установление определенного порядка действий в сфере государственного управления (предписания);

б) запрещение определенных действий (запреты);

в) предоставление возможности выбора действий (жесткий вариант дозволений, рассчитанный на поведение должностных лиц, которые обязаны выбрать один из предусмотренных административно-правовой нормой вариант действий в соответствующих условиях, например при реакции на административное правонарушение);

г) предоставление возможности действовать по своему усмотрению (мягкое дозволение, рассчитанное преимущественно на граждан, а по форме являющееся разрешительным методом);

д) допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство).

Таковы отличительные особенности методов регулирования так называемых властеотношений. Во всех вариантах регулирующего воздействия административное право проявляет себя, в конечном счете, властно независимо от конкретной формы выражения властности. Это вытекает из властной природы права вообще, что, в свою очередь, свидетельствует о том, что властеотношения вовсе не являются прерогативой административно-правового регулирования (ср. с уголовным, финансовым, земельным правом и т.п.).