«Механизм административно-правового регулирования»

1. Система административно-правового регулирования 

 

В литературе традиционно используется термин «механизм административно-правового регулирования»[1], однако, по нашему мнению, преодолевая «техничность» терминологии, целесообразнее говорить о системе административно-правового регулирования. 

Система административно-правового регулирования позво­ляет в комплексе увидеть материю административного права; она дает возможность понять логику административно-правового воздействия на общественные отношения, выделить главные эле­менты организационно-правового воздействия и регулирования этих отношений. 

В систему административно-правового регулирования входят следующие элементы. 

1. Административно-правовые нормы как первичные элемен­ты административного регулирующего воздействия на обществен­ные отношения. Нормы административного права содержатся в федеральных законах, законах субъектов Российской Федера­ции, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, постановлениях, приказах и инструкциях органов федеральной исполнительной власти и многих других актах. В системе административного правового регулирования правовым нормам отводится центральное место, ибо их отсутствие непременно приведет к безжизненности всей системы функционирования административного права. 

2. Применение норм административного права субъектами права. Это также весьма важное звено, ибо от качественности и правильности правоприменения зависит конечный результат ад­министративно-правового воздействия. Правоприменитель должен обладать высокой управленческой культурой, необходимыми зна­ниями в сфере права и других отраслей научного знания. В процессе применения норм административного права возникают слож­ности, неясности, коллизии, поэтому как правоприменитель, так и другие субъекты занимаются толкованием норм администра­тивного права. Необходимость в толковании правовой нормы воз­никает в случае разногласий между субъектами правопримене­ния, сомнения в правильности действий или в конституционнос­ти самой административно-правовой нормы. В последнем случае на помощь приходит Конституционный Суд Российской Федера­ции, рассматривающий подобные споры в установленном феде­ральным конституционным законом порядке. В результате при­менения норм административного права и их толкования управомоченные субъекты принимают соответствующие решения (правоприменительные акты, судебные решения и т.д.).

3. Административно-правовые отношения, которые созда­ются в результате действия и применения норм административ­ного права. Правоотношения завершают формирование этой сис­темы, а установление законных управленческих (администра­тивных) отношений является, по сути, главной целью процесса административно-правового регулирования. Этому служат как созданные правовые нормы, так и их практическое применение к конкретным отношениям. Административно-правовые отноше­ния содержат в себе соответствующие права, обязанности, от­ветственность участников правоотношений.

Перечисленные элементы системы административно-правового регулирования находятся в неразрывной и постоянной связи; игнорирование одного из них приводит к отрицательным результа­там действия других. Например, даже самая совершенная и по­лезная норма административного права при ее неразумном или неправильном (противозаконном) применении {или, наоборот, не­применении) не достигает той цели, которая перед ней была по­ставлена законодателем, стремящимся урегулировать те или иные общественные отношения. К неправильному результату приводит: и ложное толкование правовой нормы, способной в этом случае даже причинить ущерб общественным интересам и отношениям.

2. Нормы административного права

 

Административно-правовые нормы (как и нормы других от­раслей права) предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение кото­рых обеспечивается специальными мерами государственного воз­действия.

Нормам административного права присущи следующие характерные черты: обеспечение публичных интересов; органи­зующее начало в системе регулирования управленческих отно­шений; одностороннее властвующее воздействие на субъекты права; принудительность.

Нормы административного права прежде всего регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности ор­ганов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Вместе с тем нормы административного права регулируют общественные отношения, возникающие в процессе реализации полномочий администрацией органов местного самоуправления и администрацией  государственных  организаций,   учреждений, предприятий либо тех из  них, где  доля  государственной  соб­ственности является преобладающей.

Многие нормы административного права являются регуля­тором отношений, складывающихся при решении органами государственной власти, суда и прокуратуры вопросов подбора кад­ров, назначения на должности оперативного персонала, определения предъявляемых к ним требований, прохождения службы, ответственности служащих, а также иных внутриорганизационных отношений управленческого характера, входящих в компе­тенцию данных органов.

Наконец, административно-правовые нормы регулируют от­ношения,  возникающие  в  сфере  деятельности  общественных организаций (например, общество охраны прав потребителей) и негосударственных организаций, предприятий и учреждений (частные нотариусы, аудиторские фирмы, коммерческие банки) при осуществлении переданных им государством отдельных государственно-властных полномочий.

Итак, административно-правовая норма – это норма права,  регулирующая:

а) отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти,   местной  администрации,   общественных  организаций, некоммерческих  и  иных  негосударственных  организаций  при реализации порученных им отдельных функций государственно­го управления;

б) внутриорганизационные управленческие отношения в иных сферах государственной деятельности (органах представитель­ной власти, прокуратуры и суда);

в) отношения в области применения административных взыс­каний и иных мер административного принуждения;

г) отношения в сфере административной юстиции.

Административно-правовое регулирование имеет государ­ственный характер, поэтому исполнение, применение и соблю­дение норм административного права гарантируется не только организационными, разъяснительными, стимулирующими сред­ствами, но при необходимости и мерами государственного при­нуждения.

На сегодняшнем этапе развития рыночных отношений целе­сообразно разграничивать административно-правовые нормы, направленные на поддержание обороноспособности страны, об­щественного порядка, общественной безопасности, охрану окру­жающей природной среды, собирание налогов и других обя­зательных платежей (охранительные нормы) и административ­но-правовые нормы, связанные с регулированием деятельности как негосударственных коммерческих организаций, так и общественных организаций, с разрешением возникающих кол­лективных споров между гражданами, государственными орга­нами, органами местного самоуправления и предпринимателями и пр. (регулятивные нормы).

Охранительные нормы устанавливают обязательные прави­ла поведения, запреты и ограничения на те или иные действия, регулятивные нормы – использование таких правовых средств, как уведомление о начале деятельности, регистрационный, ли­цензионный порядок, определение вариантов возможного пове­дения, заключение административных договоров, стимулирую­щие, поощрительные нормы и т.д.

Материальные административно-правовые нормы юридичес­ки закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответ­ственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. административно-правовой ста­тус органов управления и их должностных лиц. В администра­тивно-правовых нормах регламентируется правовой режим, оп­ределяющий деятельность не только органов исполнительной власти и местной администрации, но и других участников управ­ленческих отношений. (Примеры: право гражданина обратиться с жалобой и обязанность соответствующего органа (должностно­го лица) тщательно разобраться с доводами заявителя, принять меры и в установленный срок дать ответ; обязанность предпри­нимателя представить местной администрации соответствующую документацию, а последней – зарегистрировать предприятие; обязанность прохождения процедуры лицензирования при наме­рении осуществления конкретного вида коммерческой деятель­ности, и т.п.) Материальные административно-правовые нормы предусматривают запреты и ограничения на ту или иную дея­тельность (действия), административные санкции за их наруше­ния и компетенцию соответствующих органов по применению этих санкций.

Процессуальные административно-правовые нормы опреде­ляют общие правила, порядок, процедуру нормотворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности органов госу­дарственного управления и других субъектов административно­го права. В российском законодательстве на сегодняшний момент процессуально урегулированы в основном лишь административно-юрисдикционные нормы. Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах, причем в каждом конкрет­ном институте административного права можно обнаружить спе­цифические процессуальные положения и процедуры. Например, в институте государственной службы к процессуальным нормам относятся: порядок поступления на службу; процедура переме­щения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации; присвоение специальных званий и рангов; дисцип­линарное производство; процедура увольнения и т.д.

В соответствии с юридическим содержанием материальные административно-правовые нормы целесообразно подразделить следующим образом:

1) обязывающие нормы (предписывающие совершение определенных действий);

2) запретительные нормы (устанавливающие запреты на ту или иную деятельность или действия);

3) ограничительные нормы (вводящие ограничения на опре­деленную деятельность или действия);

4) разрешительные или дозволительные нормы (разрешаю­щие адресату действовать по своему усмотрению); к этой кате­гории норм, например, относятся лицензионные, дозволяющие заниматься определенной деятельностью, в том числе внешне­экономическими операциями (т.е. деятельность может осуществ­ляться только при наличии соответствующей лицензии, выдан­ной уполномоченным на то государственным органом);

5) уполномочивающие или управомочивающие нормы (пре­доставляющие соответствующим органам и их должностным ли­цам государственно-властные полномочия по реализации специ­альных функций государственного управления);

6) стимулирующие или поощрительные нормы (направлен­ные на стимулирование наиболее актуальных видов наукоем­кой, экономической и иной деятельности, обеспечение должного поведения участников управленческих отношений);

7) регистрационные или уведомительные нормы (касающие­ся организации и проведения митингов, шествий, демонстраций, регистрации политических партий, общественных объединений, предприятий различных видов собственности, субъектов малого предпринимательства);

8) рекомендательные нормы (не носящие обязательного характера, но предлагающие участникам управленческих отно­шений тот или иной вариант поведения. Нередко рекомендатель­ные правовые нормы подкрепляются стимулирующими мерами, которые гарантируют применение поощрительных стимулов при избрании рекомендуемого варианта поведения).

По форме предписания административно-правовые нормы подразделяются на императивные (обязательные для исполне­ния) и диспозитивные (предлагающие несколько вариантов ре­шения). В зависимости от адресата можно выделить администра­тивно-правовые нормы, регламентирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти;

б) организацию и деятельность местной администрации;

в) административно-правовой статус государственных и муниципальных служащих, должностных лиц;

г) организацию и деятельность общественных организаций и иных негосударственных структур по реализации предоставлен­ных им государственно-властных полномочий в пределах этих полномочий;

д) организацию и деятельность предприятий и учреждений с преимущественным вложением в них государственных средств;

е) административно-правовой статус общественных объе­динений;

ж) административно-правовой статус негосударственных коммерческих организаций;

з) административно-правовой статус некоммерческих орга­низаций;

и) административно-правовой статус граждан и администра­тивно-правовые средства защиты их конституционных прав, свобод, законных интересов.

По масштабам применения административно-правовые нор­мы могут быть общефедеральными, региональными (распростра­няющими свое действие на территорию субъектов Российской Федерации), территориальными (устанавливаемыми органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов с распростра­нением действия лишь на определенные территории, например, районы Крайнего Севера), местными (устанавливаемыми орга­нами местного самоуправления и местной администрацией), ло­кальными (действующими в концернах, консорциумах, объеди­нениях, предприятиях).

По объему регулирования административно-правовые нор­мы делятся на общие, межотраслевые, отраслевые, внутриотрас­левые (распространяющиеся на нижестоящие подведомственные органы исполнительной власти, учреждения, предприятия) и общеобязательные (охватывающие всех участников управлен­ческих отношений).

По действию во времени административно-правовые нормы подразделяются на срочные (введенные в действие на опреде­ленный срок) и бессрочные (не имеющие заранее определенного срока действия).

Законную силу имеют лишь те административно-правовые нормы, которые изданы в пределах компетенции соответствую­щего органа управления и при этом соблюден предусмотренный законом порядок вступления их в силу в тех случаях, когда это оговорено в законодательстве.

 

3. Структура и реализация административно-правовых норм

 

В структурном отношении административно-правовая нор­ма, как правило, состоит из трех традиционно выделяемых эле­ментов: гипотеза, диспозиция и санкция.

Гипотеза характеризует условия, при которых должны при­меняться предписания соответствующей правовой нормы. Фак­тически гипотеза предусматривает обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения, прекращения адми­нистративных правоотношений. Гипотеза обычно отсутствует в административно-правовых нормах, регулирующих организацию и деятельность, а равно определяющих полномочия органов государственного управления, их должностных лиц. В админи­стративно-правовых нормах, предусматривающих составы адми­нистративных правонарушений, гипотеза сливается с диспози­цией. Гипотеза может находиться также не в самой администра­тивно-правовой норме, а в общих положениях нормативного акта (вводная часть, преамбула) и даже в других правовых поло­жениях.

Диспозиция – это формулировка правила должного пове­дения. Этот элемент структуры административно-правовой нор­мы выражается в прямых предписаниях, устанавливающих обя­зательные правила поведения, запреты, ограничения на те или иные действия.

Санкция – это указание на меры ответственности, приме­няемые в случае нарушений административно-правовой нормы. Чаще всего санкции предусматривают меру дисциплинарного или административного воздействия на нарушителя.

Различные классификации административно-правовых норм, по каким бы критериям они ни проводились, во всех случаях выделяют материальные и процессуальные нормы.

Реализация административно-правовых норм выражается в практическом проведении в жизнь содержащихся в них правовых предписаний и обеспечении должного поведения участников управленческих отношений.

Известны следующие варианты реализации административ­но-правовых норм:

исполнение – точное следование участников управленчес­ких отношений тем юридическим предписаниям, обязательным правилам поведения, запретам и ограничениям на те или иные действия, которые содержатся в административно-правовых нормах;

применение – издание полномочным органом управления (должностным лицом) либо нормативных актов, предусмат­ривающих механизм реализации соответствующего правового предписания (например, должностная инструкция для сотрудни­ков организации, учреждения), либо индивидуальных актов, определяющих применение административно-правовой нормы к конкретной практической ситуации;

использование – применение органом исполнительной вла­сти, местной администрацией (должностными, лицами) того или иного варианта исполнительной деятельности при наличии в ад­министративно-правовой норме альтернативы в принятии ре­шений;

соблюдение – воздержание субъекта от совершения запре­щенных действий; от исполнения оно отличается пассивным по­ведением субъекта управленческой деятельности.

 

4. Административно-правовые отношения

Теоретическое осмысление проблемы административно-правовых отношений[2] традиционно вызывает трудности, ибо этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права. Сущность административно-правовых отношений должна обусловливать главные черты как материаль­ных, так и процессуальных административно-правовых норм, т. е. управленческого процесса и административно-процессуаль­ной деятельности. Принципиальным положением является то, что гражданин – это один из главнейших участников администра­тивно-правовых отношений, важнейший субъект административ­ного права, которое должно предоставлять гражданину макси­мум правовых возможностей в случае неправомерных действий органов управления (должностных лиц) для защиты его нарушенных прав и свобод.

Согласно одной из концепций[3], для административно-право­вых отношений характерны следующие признаки: 1) возникают в процессе государственного управления; 2) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (орга­на исполнительной власти); 3) являются отношениями власти-подчинения и харак­теризуются юридическим неравенством сторон.

Другая концепция административно-правовых отношений также состоит из нескольких пунктов: 1) возникают в сфере государственного управления; 2) могут иметь место между все­ми субъектами административного права в любом их сочетании; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: отношения власти-подчинения и отношения равно­правия.[4] Такой подход в рассмотрении административно-правовых отношений остался практически до наших дней.

Несмотря на некоторые различия в понимании сущности ад­министративно-правовых отношений, можно указать на общий недостаток, свойственный обеим концепциям: в них ничего не говорится о таком важнейшем признаке этих отношений, как необходимость установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению. Иначе говоря, если такая гарантия судебной защиты отсутствует, то едва ли можно говорить о цивилизованных административно-правовых отношениях, характеризующихся «властеподчинением», «органи-зационностью», обязательным наличием органа управления, реа­лизующего властную управленческую компетенцию и пр. В более широком плане этот недостаток можно было бы определить как отсутствие правового режима административно-правовых отно­шений, как отсутствие режима обеспечения правовой защиты граж­дан по отношению к управлению (исполнительной власти).

Административно-правовые отношения – это регулируе­мые нормами административного права общественные отноше­ния, складывающиеся в сфере управления. В административно-правовом отношении стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных административно-пра­вовой нормой.

Административно-правовое отношение имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты правоотношения и его нор­мативное содержание.[5] Субъектами административного право­отношения являются его участники, т.е. те, кто наделен спе­циальной компетенцией по управлению (органы управления, должностные лица) или те, которые имеют иной админи­стративно-правовой статус (граждане, общественные объединения). Традиционным является мнение о видах субъектов администра­тивного права – индивидуальных и коллективных субъектах. Индивидуальными субъектами являются граждане, иностранцы, лица без гражданства, а также лица, хотя и имеющие специ­альный административно-правовой статус, но участвующие в административных правоотношениях в качестве индивидуума (например, вынужденный переселенец, беженец, военнослужа­щий, военнообязанный, студент). Коллективными субъектами административных правоотношений считаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наде­лены правами выступать в отношениях с другими субъектами в качестве единого целого публично-правового образования[6] (на­пример, объединения, организации, коллективы, предприятия и их подразделения, управленческие органы).

Важнейшим признаком субъектов административно-правовых отношений является наличие у них материального или процес­суального административно-правового статуса, т.е. прав, обя­занностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае речь идет о двух категориях: 1) административная пра­воспособность – способность иметь установленные в админи­стративно-правовых нормах права и обязанности (право на имя, право на благоприятную окружающую среду, право на меди­цинскую помощь и т.д.); 2) административная дееспособность – это способность лица приобретать и осуществлять права, испол­нять обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установ­ленные нормативными правовыми актами, а также нести ответ­ственность за нарушение административно-правовых правил (пра­во на судебную защиту от действий и решений административных органов, право на поступление на государственную службу, право на пользование услугами адвоката в производстве по делу об административном правонарушении).

Объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их по­ложительное или негативное поведение, выразившееся, напри­мер, в принятии должностным лицом соответствующего право­вого акта управления или в совершении военнослужащим адми­нистративного правонарушения.

Содержание административно-правовых отношений состав­ляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов ад­министративного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защи­ты. Одним из важнейших элементов содержания административ­ного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты реализации которых называются участниками публич­но-правового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия.[7]

Административно-правовое отношение является разновид­ностью правовых отношений, поэтому оно обладает общими при­знаками, характерными для всех видов правоотношений. Это, во-первых, первичность правовых норм, и как следствие, регу­лирующее воздействие правоотношения на конкретное обществен­ное отношение конкретной правовой нормы, придающей ему юридическую форму. Во-вторых, это регламентация правовой нормой действий сторон этого отношения, придающая им юри­дическую силу. В-третьих, это корреспонденция обязанностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой. В-четвертых, это специфичность состава любого вида правоот­ношений, элементами которого являются субъекты (участники отношений), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание, в котором различаются фактическая (поведение субъектов) и юридическая (субъективные права и обязанности) стороны. В научных публикациях высказываются различные мнения по поводу объектов правоотношения. Одни авторы единственным объектом любого правоотношения считают действия, поведение людей; другие в качестве самостоятельного объекта выделяют имущественные отношения, иногда именуемые пред­метом (материальные ценности, вещи), и неимущественные от­ношения (действия, поведения людей). Объекты правоотношения, в свою очередь, могут быть подразделены на непосредственные и более отдаленные (вторичные). Непосредственным объектом административных (равно как и других видов правоотношений) является поведение человека, его действия, деяния. А через управляемые действия (поведение, деяния) оказывается опосре­дованное воздействие (влияние) как на предметы материального мира, так и на продукты духовного творчества.[8]

Наряду с общими признаками, характерными для всех ви­дов правоотношений, административные правоотношения име­ют и свои особенности (следует оговориться, однако, что воп­рос об этих особенностях в научной литературе всегда носил дискуссионный характер и в период перехода от плановой эко­номики к рыночным отношениям приобрел еще большую акту­альность).

1. В отличие от гражданско-правовых и ряда других видов правоотношений, административно-правовые отношения постро­ены на началах «власть-подчинение», в которых отсутствует юридическое равенство сторон. Конечно, для административно-правовых отношений по вертикали, когда управление предпо­лагает подчинение участников совместной деятельности единой управляющей воле, такой подход обоснован. Однако с предостав­лением новой Конституцией Российской Федерации 1993 г. и Фе­деративным договором более широких полномочий субъектам Федерации и органам местного самоуправления, с появлением предприятий и организаций различных видов собственности, развитием рыночных отношений все большее распространение получают отношения по горизонтали между органами исполни­тельной власти, местной администрацией и другими участника­ми, в которых они выступают как равноправные стороны управ­ленческой деятельности. Это касается соглашений о разграниче­нии (делегировании) полномочий между органами исполнительной власти России и ее субъектов, с одной стороны, и субъектов Федерации и органов местного самоуправления (местной адми­нистрации) – с другой, о заключении административных дого­воров между органами государственного управления (местной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, соглашений о взаимодействии, о координации деятель­ности, о намерениях между равноправными органами исполни­тельной власти, местной администрацией одинакового уровня, общественными объединениями, негосударственными предприя­тиями и учреждениями.

2. Характер государственно-управленческой деятельности обусловливает необходимость выделения субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, которая в пределах своей компе­тенции обязана реализовать государственно-властные полномо­чия для защиты публичных (государственных, общественных) интересов, конституционных прав и свобод граждан.

Вот почему наличие в административно-правовых отно­шениях (как вертикальных, так и горизонтальных) органа госу­дарственного управления (либо в отдельных случаях обществен­ной организации или иной негосударственной организации, кото­рой государством поручено осуществление определенной государственной функции) является обязательной.

3. Сфера государственного управления является управляе­мой сферой. Следовательно, в административно-правовых отношениях находят отражение все основные качества, прису­щие государственному управлению, а также публичные инте­ресы, реализуемые в процессе практического осуществления функций органами исполнительной власти и местной админи­страцией. Налицо связь .административно-правовых отношений не только с внешним выражением, но и с фактическим обеспе­чением целей и задач, стоящих перед исполнительной властью.

4. Административно-правовые отношения по своей сути яв­ляются организационными и возникают по инициативе любой из сторон.

5. Между сторонами административно-правовых отношений возникают споры, разрешаемые, как правило, во внесудебном административном порядке. Однако в случае неразрешения конфликта в административном порядке в подавляющем большинстве случаев другая заинтересованная сторона вправе обратиться в суд с требованием о восстановлении ее законных прав и интере­сов, нарушенных исполнительной властью.

6. Административно-правовые отношения возникают, из­меняются и прекращаются при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты – обстоятельства, при которых в соответствии с предписаниям данной нормы между субъек­тами управленческой деятельности должны произойти конк­ретные правоотношения. В качестве юридических фактов вы­ступают, как правило, правомерные либо неправомерные дей­ствия, иногда – события.

Особенностью юридических фактов по административному праву является то, что основным видом правомерных действий, вызывающих возникновение, изменение и прекращение адми­нистративно-правовых отношений служат индивидуальные пра­вовые акты органов исполнительной власти (местной админи­страции), их должностных лиц, адресованные конкретному адресату и связанные с конкретной ситуацией. В качестве юридических фактов могут быть и правомерные действия граж­дан, юридических лиц, адресованные органу исполнительной власти (жалоба, претензия и т.д.), которые влекут возникнове­ние конкретных административно-правовых отношений.

Неправомерные действия связаны с нарушениями предпи­саний административно-правовых норм. В первую очередь, это административные и дисциплинарные правонарушения, касаю­щиеся сферы государственного управления и влекущие юрисдикционные правоотношения. К числу неправомерных относятся и бездействие при наличии и предусмотренной нормой права обя­занности совершать определенные действия. События – это, в частности, явления, не зависящие от воли людей, т.е. стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии и т.д.[9]

С учетом современных реалий целесообразно выделить сле­дующие черты административно-правовых отношений: а) воз­никают в процессе государственного управления (или в сфере государственного управления); б) имеют в качестве обязатель­ного субъекта орган государственного управления (или орган исполнительной власти), т.е. постоянным участником админи­стративно-правовых отношений является официальный и пол­номочный субъект государственного управления (субъект испол­нительной власти), представляющий публично-правовой инте­рес, действующий от имени государства и реализующий свою управленческую компетенцию; в) являются отношениями власти-подчинения[10] и характеризуются юридическим неравенством сторон; г) возникают для решения задач и осуществления функ­ций управления с целью удовлетворения публичных или индивидуальных интересов по инициативе любого из субъек­тов этих отношений; д) характеризуются организующим нача­лом (или свойствами организующего порядка), так как админи­стративно-правовые отношения – это форма, в рамках кото­рой и происходит организующее воздействие государственного управления на соответствующие объекты управления; е) имеют особый правовой режим обеспечения законности и своей право­вой защиты; как правило, речь идет о трех способах – адми­нистративном, судебном и прокурорском.

В первом случае (административный способ) споры, воз­никающие между субъектами этих отношений, решаются в ад­министративном (внесудебном) порядке, т.е. вышестоящими орга­нами управления и должностными лицами и направлены на проверку законности совершенных действий или принятых адми­нистративных актов (управленческих решений). Думается, что едва ли справедливо, как полагает Ю.М. Козлов, считать адми­нистративный порядок разрешения административно-правовых споров, не выходящий за рамки государственного управления, основным способом их разрешения, хотя он и является, несом­ненно, одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности, поскольку в рамках такого порядка осуществляется контрольная административная деятельность. По нашему мнению, административный порядок рассмотрения споров, имея, разуме­ется, полное право на существование, в каждом случае должен быть дополнен возможностью (если гражданин не удовлетворен решением по своей жалобе) последующего обжалования в суде.

Если административно-правовые отношения могут возникать по поводу осуществления субъектами исполнительной власти своей управленческой компетенции, то и гражданин в каждом случае должен иметь право на судебную защиту последствий реализа­ции управлением такой компетенции, если он считает, что орга­ны управления нарушили его права и свободы.

Во втором случае (судебный порядок) закон предоставляет гражданам возможность направить в суд жалобу о нарушении их прав и свобод органами государственного управления и мест­ного самоуправления (а также должностными лицами и служа­щими) и другими субъектами права, если решения (администра­тивные акты) или действия (бездействие) нарушили права и сво­боды граждан. Это важнейшая черта административно-правовых отношений, без которой нецелесообразно вести речь о сущности и видах современных административно-правовых отношений.

И, наконец, в третьем случае (прокурорское реагирова­ние) существует возможность опротестования органами прокура­туры незаконных административных актов (решений) органов исполнительной власти и их должностных лиц. Вместе с тем протесты, принесенные прокурором на такие решения, автома­тически их не отменяют.

К сожалению, в административно-правовой литературе при обсуждении вопросов обеспечения законности в сфере государ­ственного управления акцент делается лишь на способах обеспе­чения законности, на проверке самой законности принимаемых органами исполнительной власти управленческих решений (адми­нистративных актов) и весьма незначительное внимание уделя­ется правовой защите граждан в административно-правовых отношениях.[11]

Все признаки административно-правового отношения дают возможность говорить о необходимости установления особого су­дебного порядка защиты прав и свобод граждан от произошед­шего их нарушения и повлекшего неблагоприятные для граж­дан последствия.

Если иметь в виду судебное рассмотрение административных дел, то принципы,  характерные для гражданского или уголов­ного  судопроизводства –  законность,  непосредственность,   ра­венство перед законом,  публичность  и гласность,  состязатель­ность, национальный язык в производстве, объективная истина, диспозитивность,  устность, – характерны и для  производства по делам об административных правонарушениях,  которое яв­ляется одним из видов административного процесса. Более того, для административного судопроизводства характерен такой прин­цип,   как   оперативность   производства   по   делам   об   адми­нистративных правонарушениях, который связывается с неболь­шими процессуальными сроками в сфере применения мер адми­нистративной ответственности.  Конечно,  в данном случае речь идет о рассмотрении судом дела об административном правона­рушении, что не является характеристикой осуществления по­рядка  обжалования  в  суд  действий  и  решений,  нарушающих права и свободы граждан. Вместе с тем, учитывая, что упомя­нутые принципы уже давно установлены для одного из многих видов  административного процесса, можно прогнозировать,  что демократические принципы  административного процесса  будут со временем распространены и на сферу контроля за админи­стративно-процессуальной  деятельностью  органов управления, государственных и муниципальных служащих.

Административно-правовым правоотношениям присуще ши­рокое разнообразие в зависимости от характера и видов управ­ленческой деятельности, ее участников, от того, какие функции государственного управления реализуются, от поставленных пе­ред органами исполнительной власти (местной администрацией) целей и т.д.

По целям административно-правовые отношения подразде­ляются, в первую очередь, на охранительные (в том числе деликтные) и регулятивные, что соответственно сказывается на применении различных методов и форм управленческой деятель­ности. По составу участников административно-правовые отно­шения можно разграничить на отношения, участники которых принадлежат к государственному аппарату (государственные органы и их должностные лица), отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и государствен­ными предприятиями, учреждениями, организациями, отноше­ния между органами исполнительной власти (местной админис­трацией) и общественными организациями, трудовыми коллективами, отношения между органами исполнительной власти (ме­стной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, отношения между органами исполнительной вла­сти (местной администрацией) и гражданами.

По направлениям деятельности выделяются:

·          административно-правовые отношения органов исполнитель­ной власти (местной администрации) общей компетенции, т.е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей террито­рии (Правительство Российской Федерации; правительства рес­публик – субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская, районная, сель­ская администрация);

·          административно-правовые отношения исполнительной вла­сти отраслевой компетенции в отношении субъектов управления, находящихся в их ведении;

·          административно-правовые отношения органов межотрасле­вой компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;

·          административно-правовые внутриорганизационные отноше­ния, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредствен­ном подчинении.

Наконец, административно-правовые отношения подразде­ляются на отношения по вертикали и по горизонтали.[12]

Вертикальные правоотношения характеризуются наличием одного из субъектов правоотношения, имеющего властные пол­номочия по отношению к другому участнику правоотношения (например, полномочия по изданию административного акта, обязательного для другого субъекта, по применению мер дис­циплинарного воздействия или административного принуждения). Горизонтальными отношениями являются такие, субъекты кото­рых находятся на одинаковом организационно-правовом уровне и обладают одинаковым масштабом компетенции и полномочий в той или иной сфере; эти субъекты прямо не подчиняются друг другу, а вступают в отношения относительного равенства с це­лью решения управленческого вопроса (например, заключение административного договора субъектами управления; совместная разработка несколькими государственными органами специаль­ной программы). Если одним из субъектов горизонтальных пра­воотношений является гражданин, то последний, как правило, реализует в рамках таких правоотношений свои субъективные права. В этом случае государственные и муниципальные органы обязаны признавать конституционные права граждан, соблюдать их и при необходимости эффективно их защищать.[13]

В юридической литературе особо выделяются так называе­мые внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотноше­ния, т. е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного уста­новления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении. Указанные отношения в большей мере характе­ризуют организационные начала управления. Вместе с тем име­ются и функциональные внутриорганизационные правоотноше­ния, т.е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и свободы граждан, полномочия должностных лиц и компетен­ция органов управления, устанавливаются обязанности субъек­тов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления.

В 80-е гг. активно обсуждались проблемы управленческих правоотношений.[14] Ученые выделяли и анализировали субордина­ционные отношения, координационные отношения и реординационные отношения.

К субординационным отношениям относятся такие, которые базируются на правомочности одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами). Координационные правоотношения также характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не толь­ко для реализации своей власти, но и для обеспечения эффек­тивной совместной деятельности нескольких субъектов, желаю­щих достигнуть одну цель и решать схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти – мини­стерствами, государственными комитетами и пр., а также в рам­ках деятельности самих этих органов). Субординационным и ко­ординационным отношениям присуща возможность издания административных актов, которые должны исполняться други­ми субъектами. К реординационным отношениям относятся такие, которые образуются с целью обеспечения обратного воздействия управ­ляемого субъекта на управляющий субъект, т.е. воздействие снизу на верхние инстанции[15] (например, обращение граждан в органы публичного управления). Классификация административно-правовых отношений и оснований их возникновения и прекращения является необ­ходимым предварительным условием правовой регламентации способов их реализации и более эффективного практического их применения органами государственного управления или мест­ного самоуправления.