«Исполнительные органы»

1. Понятие и основные функции и структура органа исполнительной власти

 

Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера.[1] Орган исполнительной власти является учреждением, обособленным:

а) организационно. Он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением;

б) функционально. Его главное назначение – осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству в хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферах жизни общества в соответствии с установленным для него профилем функций;

в) юридически. Данный орган имеет свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого-либо иного органа.

Понятие органов исполнительной власти производно от принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти, связано с самой ее сутью настолько, что часто такие органы сами по себе не без оснований признаются исполнительной властью (например, утверждается, что исполнительная власть – «система органов государственного управления (правительство, министерства и т.д.)».[2]

С одной стороны, органы исполнительной власти – это разновидность органов государственной власти, с другой, – субъекты именно исполнительной власти, призванные обеспечивать ее формальную и фактическую реализацию. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность – государственное управление, являясь, следовательно, также органами государственного управления.

Органы исполнительной власти своей государственной природой отличаются от органов исполнительной власти местного самоуправления, а по функциональному назначению – от органов других ветвей государственной власти, а также от организаций, которые, как таковые, не являются субъектами управления (государственных предприятий, учреждений).

Необходимо уяснить, что, во-первых, орган исполнительной власти – всегда орган государственного управления, в то время как не всякий    орган    государственного    управления    является    органом исполнительной власти.  Эта власть имеет разветвленный организационный механизм, в том числе управленческие органы, действующие лишь в качестве звеньев этого механизма иного (второго) порядка, чем органы исполнительной власти. Так, создаваемые Правительством Российской Федерации координационные органы, выполняя функции управленческого характера, сами по себе не относятся к органам исполнительной власти. О них и им подобных органах можно говорить как об органах исполнительной власти лишь условно,  в смысле их принадлежности к этой власти либо создания их органом данной власти. Сказанное косвенно подтверждается тем что правовые акты не отождествляют понятия «орган государственной власти» и «государственный орган». Различие между ними отражено, например, в   Федеральном   законе   «Об   основах   государственной   службы   в Российской Федерации», где говорится о должностях органов государственной власти и других государственных органов, в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 1997 г. по смыслу которого указанные понятия являются нетождественными); во-вторых,   в  нормативных  актах  последнего  времени  к  органам исполнительной власти относятся образования, которые ими не являются (многие службы, агентства, надзоры). Подобные образования имеют в своем составе органы, выполняющие функции исполнительной власти, но в целом не являющиеся органами этой власти.

Правовое положение органов исполнительной власти во многом предопределяется тем, что они в своей основе (особенно федеральные) все в большей степени становятся органами политического руководства в установленных сферах, ибо их функции государственного управления в принципе отделены от функций непосредственного управления хозяйственной и иной деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Законом Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» запрещено совмещение функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, и, наоборот, наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Положения Конституции Российской Федерации относительно органов исполнительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного представления об их сущности, основах правового статуса и системе. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассредоточенных по значительному числу нормативно-правовых актов и, пока еще, с ненадлежащей полнотой.

Из правовых актов вытекает общее правило: каждый орган исполнительной власти действует в пределах установленной ему компетенции, в определенном порядке и в установленных правовых формах, хотя бы на этот счет и не было специальной оговорки в правовых актах, закрепляющих его задачи, функции и полномочия.

При этом под компетенцией органа государственного управления понимается «система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти... она включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные задачи и функции... применительно к этим объектам».[3] Подзаконность деятельности органов исполнительной власти – важнейший момент в их правовом положении. Во всей своей деятельности они должны строго следовать требованиям Конституции, законов, выполнять и в пределах своей компетенции способствовать их выполнению другими.

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Они являются юридическими лицами, то есть обладают гражданской правоспособностью.

Права органов исполнительной власти гарантируются Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами ее субъектов, другими нормативно-правовыми актами, устанавливающими их статус. В качестве их организационных гарантов являются Президенты, органы, решающие вопросы образования соответствующих органов; органы прокуратуры. Защита прав органов исполнительной власти может быть предметом разбирательства судебных органов.

Слабым местом в статусе органов исполнительной власти является неопределенность их ответственности за неблагоприятные последствия их деятельности.

Данные органы можно классифицировать по ряду признаков и прежде всего в зависимости от государственного устройства, организационных форм, характера компетенции, порядка решения подведомственных вопросов.

В соответствии с федеративным государственным устройством различаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов.

По организационно-правовым формам различаются:

а) правительства; б) советы министров, имеющие статус правительств; в) министерства; г) государственные комитеты; д) комитеты; е) службы; ж) главные управления, управления; з) инспекции; и) агентства; к) департаменты; л) администрации; м) мэрии; н) отделы и др.

Организационные формы органов исполнительной власти сами по себе не всегда определяют их место, назначение, характер компетенции, принципы, лежащие в основе порядка разрешения подведомственных им дел. Часто эти параметры закрепляются в нормативно-правовых актах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов.

По общему правилу, правительства, советы министров, министерства, государственные комитеты образуются на уровне Российской Федерации, республик. Но в настоящее время правительства, министерства созданы в других субъектах Российской Федерации (Москве, Санкт-Петербурге и др.).

Органы исполнительной власти других организационных форм создаются и действуют на различных уровнях.

На базе действующих нормативно-правовых актов по организационным формам сложно определить функциональное назначение, компетенцию и организацию работы органов одной и той же формы. Ее выбор нередко является произвольным.

Организационные формы и основы статуса федеральных органов исполнительной власти определены указами Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года «О системе федеральных органов исполнительной власти» и от 6 сентября 1996 года «Вопросы федеральных органов исполнительной власти». Ими являются министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России. Впредь запрещено создание федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации иных наименований и с иным статусом, чем это предусмотрено рассматриваемыми указами. Однако данными указами не отменен указ Президента Российской федерации от 10 января 1994 года «О структуре федеральных органов центральной исполнительной власти», которым на конституционных основаниях в систему органов исполнительной власти включалось прежде всего Правительство Российской Федерации.

В литературе и нормативно-правовых актах часто фигурирует термин «ведомство». Этим понятием охватывались в одних случаях все центральные органы отраслевого и межотраслевого управления, включая министерства, государственные комитеты; в другом – все такого рода органы, кроме министерств и государственных комитетов, т.е. комитеты, главные управления и другие. В литературе они именовались специальными ведомствами. В принципе аналогичное употребление этого термина встречается до сих пор. Однако изменился подход к установлению их правового статуса. Прежде он формировался Правительством. Ведомства подчинялись Правительству. В настоящее время эти вопросы решаются в том же порядке, в каком и в отношении министерств, государственных комитетов. Многие из ведомств, как отмечено, подчиняются непосредственно Президенту Российской Федерации.[4]

Администрации – органы исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов.

Органами этих администраций являются департаменты, главные управления (управления), отделы. Перечни и формы органов администраций определяются соответствующими субъектами самостоятельно. Среди них различаются отраслевые, межотраслевые органы.

Действующие нормативно-правовые акты, касающиеся организационных форм органов исполнительной власти, имеют тот недостаток, что к органам относят иногда образования, ими не являющиеся. Федеральные агентства не являются органами исполнительной власти в собственном смысле слова. Они специализируются на выполнении конкретных видов деятельности, а управленческие функции выполняют органы, создаваемые в их составе. Так, Российское космическое агентство имеет свой орган с функциями управления, но в целом не является органом исполнительной власти.

Нередко одну и ту же форму имеют органы исполнительной власти и их структурные подразделения. Например, к первым относятся департаменты мэрии Москвы, ко вторым – департамент ценных бумаг Министерства финансов Российской Федерации, департамент ветеринарии Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации. Будучи структурными подразделениями, некоторые департаменты обладают значительной самостоятельностью в руководстве отраслями, подотраслями, осуществлении специализированных функций. Особенно те из них, статус которых определяется положениями, утвержденными Президентом или Правительством Российской Федерации. Так, Положение об Департаменте ветеринарии утверждено постановлением Правительства Российской Федерации.

По характеру компетенции выделяются органы общей, отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.

Органы общей компетенции руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там экономическое, социально-культурное развитие. К относятся правительства, администрации субъектов Российской Федерации и др.

Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подведомственными им отраслями, например, Министерство путей сообщения, Министерство здравоохранения и др.

Органы межотраслевой компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления. Среди них своим статусом выделяются органы, оказывающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей (комплексы), выполняя различные функции (например, Министерство промышленности Российской Федерации); органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого значения (например, Министерство труда и социального развития Российской федерации); органы, выполняющие функции по определенным проблемам (например, Российское агентство по патентам и товарным знакам).

Органы внутриотраслевой компетенции руководят в рамках отраслей порученными участками работ (например, территориальные органы федеральных министерств).

По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются коллегиальные и единоначальные органы. Коллегиальные органы – организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов. В коллегиальных органах решения принимаются большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы. Коллегиальность позволяет наиболее правильно решать крупные и сложные вопросы руководства с участием специалистов, с использованием их опыта. Коллегиальными являются правительства, многие государственные комитеты и др.

Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта руководителей, повышает их персональную ответственность за результаты работы органа. Единоначальными могут быть органы как общей, так и отраслевой компетенции (министерства, администрации краев, областей и т.д.).

Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на различные институты демократии и не подменяется единовластием. В системе исполнительной власти сочетание коллегиальных и единоначальных органов способствует как всестороннему и квалифицированному обсуждению, так и оперативному решению вопросов. Сочетание указанных начал в единоначальных органах часто выражается в том, что здесь действуют коллегии. Они существуют в министерствах и других органах. По своему статусу коллегии относятся к совещательным органам, что не умаляет их роли в руководстве соответствующими отраслями и сферами. Решения коллегий, как правило, проводятся в жизнь приказами (распоряжениями) руководителей, но могут быть обращены к исполнению непосредственно. Это объясняется тем, что председателями являются руководители соответствующих органов, которые своей подписью придают юридическое значение решениям коллегий.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 1995 года №1286 «О членах коллегии федерального органа государственной власти» численность членов коллегии такого органа определяется Правительством Российской Федерации. В состав коллегии по должности входят руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти и их заместители.

Назначение и освобождение членов коллегии, являющихся таковыми по должности, производится Правительством Российской Федерации по представлению руководителя федерального органа из числа руководителей ведущих департаментов, управлений, отделов, территориальных органов и при необходимости представителей других федеральных органов, ведущих ученых, специалистов, число которых, как правило, не должно превышать пяти человек.

Полномочия между членами коллегии распределяются председателем коллегии, которым является руководитель федерального органа исполнительной власти.

Особое организационно-правовое положение занимают создаваемые в системе государственного управления координационные и консультативные органы. По общему правилу, они являются вспомогательными органами органов исполнительной власти, не наделенными юридически властными полномочиями, хотя и выполняющими важные задачи. На федеральном уровне статус таких органов определен Указом Президента Российской Федерации от 28 сентября 1992 года «О координационных и консультативных органах, создаваемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, министерствами и ведомствами Российской Федерации».[5]

При Президенте Российской Федерации создаются в качестве консультативных органов комиссии и советы, которые предварительно рассматривают вопросы и готовят по ним предложения для Президента в соответствии с их компетенцией.

Правительством Российской Федерации могут создаваться: а) консультативные органы в виде советов, рекомендации которых проводятся при необходимости в жизнь решениями Правительства; б) координационные органы в виде комиссий со статусом правительственных или межведомственных.

Правительственные комиссии создаются, как правило, для рассмотрения и подготовки предложений по вопросам, имеющим общегосударственное значение. Они возглавляются заместителями Председателя Правительства, а их рекомендации оформляются при необходимости в виде постановлений или распоряжений правительства.

Однако Правительство Российской Федерации не может наделять такие органы правом принимать решения общего характера, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому Комиссии Правительства Российской Федерации по оперативным вопросам незаконно предоставлено право принимать «решения обязательные для федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».[6]

Межведомственные комиссии рассматривают вопросы, требующие межотраслевой координации. Решения этих комиссий, принимаемые в рамках их компетенции, являются обязательными для всех органов, представленных в комиссиях, а также предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов. По вопросам, требующим решения Правительства Российской Федерации эти комиссии вносят предложения.

По вопросам, отнесенным к компетенции министерств и других федеральных органов государственного управления, ими могут образовываться межведомственные комиссии и межведомственные советы. Полномочия комиссий и советов определяются совместными решениями указанных органов в пределах их компетенции.

2. Принципы построения системы органов исполнительной власти

 

Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Система органов отражает разделение предметов ведения и  полномочий в  организации  самой исполнительной власти в осуществлении ее функций множеством субъектов. Своеобразие решения разделения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти Российской Федерации заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устройство Российского государства.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении членов Российской Федерации (ст. 5 Конституции Российской Федерации[7]).

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации строится и функционирует на основе принципов федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности. Эти принципы вытекают из Конституции Российской Федерации.

Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти обусловлен государственным устройством России. В структурном плане он проявляется в том, что в общую систему этих органов входят:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции Российской Федерации[8]). Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, созданные по другим предметам ведения, уже не входят в единую систему исполнительной власти. Вместе с тем, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в силу особенностей, присущих статусу Российской Федерации и ее субъектов, представляют собой относительно самостоятельные системы.

В юридическом аспекте принцип федерализма проявляется в том, что, во-первых, компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются прежде всего на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, Конституция Российской Федерации регламентирует соотношение правовых актов органов государственной власти и ее субъектов. В главном концепция сводится к тому, что законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для аналогичных органов субъектов Российской Федерации; законные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти; в-третьих, одной из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации становится административный договор. Он используется в качестве элемента механизма реализации принципа федерализма прежде всего в сфере функционирования исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ст. 78 Конституции Российской Федерации[9]).

Принцип сочетания централизации и децентрализации тесно связан с принципом федерализма, но нетождествен ему. Нетождествен потому, что сочетание этих его элементов может иметь место на различных уровнях и не обязательно сопутствует только федеративному государственному устройству.

Указанный принцип оказывает большое влияние на функционирование всей системы исполнительной власти. Централизация вытекает из единства этой системы, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Централизованное осуществление исполнительной власти может сосредотачиваться в руках федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации в пределах, определенных законодательством. В общегосударственном масштабе более высокая степень централизации проявляется по предметам ведения Российской Федерации, она несколько ослабляется в отношении предметов совместного ведения. За пределами этих видов ведения, как известно, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции Российской Федерации[10]). В последнем случае соотношение централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти определяется самими субъектами Российской Феде-Рации.

Следует иметь в виду, что одно из трудно преодолимых, требующих к себе постоянного внимания, противоречий в функционировании исполнительной власти связано со сферой совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Данное противоречие не может быть разрешено однажды и навсегда. Постоянной должна быть задача его ослабления и учета в правотворчестве и правоприменении. Это тем более важно, что совместное ведение не означает, что по образующим его вопросам принимаются совместные решения органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Напротив, по общему правилу, решения на соответствующих уровнях принимаются органами в соответствии с законодательством, но самостоятельно.

Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом органов), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом отсутствует «расщепление» предметов ведения и полномочий по вертикали, что имеет место при совместном ведении. При децентрализации предметы ведения и полномочия как бы отторгаются, обретают высокую степень независимости от властных полномочий вышестоящих органов исполнительной власти.

Особой разновидностью децентрализации является делегирование органом исполнительной власти части своих полномочий подчиненному органу в целях удобства управления на основе приближения его к объектам. Например, федеральными органами исполнительной власти создаваемым ими территориальным органам. В этом случае децентрализация осуществляется в виде деконцентрации полномочий, передачи их от вышестоящего к нижестоящему органу. На осуществление деконцентрированных полномочий может серьезным образом влиять вышестоящий орган. Создание подобных органов способно служить организационно-правовым средством решения общефедеральных и территориальных задач на основе смещения тяжести управления с центра на места, а также усиления взаимодействия между субъектами Российской Федерации. Целесообразность взаимодействия между названными органами может возникнуть при осуществлении полномочий как по предметам ведения Российской Федерации, так и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации.

Сочетание централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти позволяет реализовать ее единство в многообразии.

Принцип законности проявляется прежде всего в том, что все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Данное требование относится также к конституциям и другим актам законодательства субъектов Российской Федерации.

Одним из важных аспектов принципа законности является обязательность строгого соблюдения положений Конституции Российской Федерации о соотношении актов органов государственной власти и ее субъектов. Они сформулированы в ст. 76. В частности, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации, действует нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации.

 

3. Основные звенья системы федеральных органов исполнительной власти

 

Система органов исполнительной власти создается в соответствии с конституционным разграничением полномочий в этой области между Российской Федерацией и ее субъектами. К ведению Российской Федерации относятся установленные системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти (п. «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации[11]). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы государственных органов государственной власти. На уровне Российской Федерации по данному вопросу должны приниматься федеральные законы (п. «н» ст. 72[12]). Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается этими субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами.

Систему федеральных органов исполнительной власти в зависимости от их организационно-правовых форм можно определить лишь на основе совокупности правовых актов: Конституции Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации от 10 января 1994 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти», от 14 августа 1996 года «О системе федеральных органов исполнительной власти», от 6 сентября 1996 года «О структуре органов исполнительной власти».[13] Ее образуют:

а) Правительство Российской Федерации

б) министерства Российской Федерации (федеральные министерства);

в) государственные комитеты Российской Федерации;

г) федеральные комиссии России;

д) федеральные службы России;

е) российские агентства;

ж) федеральные надзоры.

Упомянутыми указами Президента Российской Федерации от 14 августа и 6 сентября установлено, что впредь создание федеральных органов исполнительной власти должно осуществляться с наименованием и статусом, предусмотренным этими актами. При этом, по их смыслу, под статусом понимается характер деятельности соответствующих органов.

Следует отметить, что в нормативных актах отсутствует определенность в соотношении понятий «система» и «структура» государственных органов. В Конституции Российской Федерации употребляются оба термина. В п. «г» ст. 71 говорится о системе федеральных органов исполнительной власти, а в п. 1 ст. 112 об их структуре.

В указах Президента Российской Федерации от 14 августа данные термины употребляются как нетождественные. В указе «О системе федеральных органов исполнительной власти» их система сведена к наименованию органов и их определению с точки зрения характера деятельности. В указе же «О структуре федеральных органов исполнительной власти» их структура сведена к перечню и наименованию некоторых конкретных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с профилем их деятельности. Это значит, что в нем по существу идет речь также о системе, но уже конкретных реально созданных федеральных органов исполнительной власти, об их действующей системе.

А между тем юридическая определенность вышеназванных терминов имеет важное практическое значение для определения полномочий государственных органов в решении соответствующих вопросов.

По смыслу ст. 112 структура федеральных органов исполнительной власти устанавливается Президентом Российской Федерации, но остается не ясным, что под ней подразумевается. На основе Конституции Российской Федерации нельзя также однозначно ответить на вопрос, какой орган вправе утверждать их систему.

В соответствии с обоснованной и широко распространенной в специальной литературе концепцией, учитывающей особенности и в филологической семантике терминов, система федеральных органов исполнительной власти – это их совокупность и взаимосвязи, а структура – их внутреннее устройство, внутренняя организация.

Учитывая принципиальную значимость правильного определения системы федеральных органов исполнительной власти для ее стабильности и эффективности, следовало бы утверждать ее федеральным законом о системе и основах компетенции этих органов, который бы стал преградой для аппаратных импровизаций в этом деле.

Следует повторно обратить внимание на то, что некоторые службы, агентства, надзоры, имея в своей структуре звенья, осуществляющие властные полномочия, в целом не являются органами исполнительной власти. В качестве еще одного примера вольного обращения с названиями государственных образований можно привести тот факт, что к числу органов исполнительной власти отнесены надзоры. Но надзор – это функция, на осуществление которой задействована сложная система, включающая разноуровневые управленческие звенья.

Государственная налоговая служба – система органов, имеющих общее функциональное назначение, в частности, контроль за соблюдением налогового законодательства. Эта служба включает федеральный орган и органы, действующие на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (в районах, городах). Вместе с тем данным словосочетанием зачастую обозначается именно федеральный орган.

4. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

 

Органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации

В систему органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации входят их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. В одних республиках эту систему возглавляет Президент (глава) республики (например, в Республике Ингушетия), в других – Правительство или его глава (например, в Республике Карелия).

Правовой статус Президента республики в составе Российской Федерации определяется конституциями республик, а также законами соответствующих республик о Президенте. Согласно этому законодательству, в большинстве республик Президент избирается гражданами республики на основе всеобщего равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре–пять лет. Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроков подряд.

Президент не может быть депутатом законодательного (представительного) органа в республике, занимать какие-либо другие должности в государственных органах, общественных объединениях, коммерческих организациях, не может заниматься предпринимательской деятельностью и вести другую оплачиваемую работу. На время выполнения своих обязанностей Президент приостанавливает членство в политических партиях и иных общественно-политических организациях.

В большинстве республик Президент является главой государства, высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. В этом качестве он выступает гарантом государственного суверенитета и территориальной целостности республики, соблюдения ее конституции и законов, а также принятых ею международных и межреспубликанских обязательств; представляет республику в ее отношениях с Российской Федерацией, с входящими в состав СНГ государствами, а также с иными зарубежными государствами; обращается с посланиями к парламенту и народу; участвует в работе парламента; информирует парламент о важных вопросах внутренней и международной политики; обладает правом законодательной инициативы в парламенте республики; подписывает и обнародует законы, одобренные на референдуме; принимает отставку Правительства с согласия парламента.

Президент участвует от имени республики в решении вопросов, относящихся к совместному ведению с Российской Федерацией; вводит чрезвычайное положение на территории республики или в отдельных ее регионах с последующим утверждением его парламентом; ведет переговоры, подписывает международные и межгосударственные договоры, в их рамках заключает соглашения, назначает торговых и иных представителей в иностранных государствах и международных организациях; разрешает вопросы гражданства; награждает государственными наградами и присваивает почетные звания республики.

В ряде республик Президент наделен правом роспуска парламента (Калмыкия, Тыва и др.). В некоторых республиках (Адыгея, Бурятия и др.) он пользуется правом отлагательного вето.

Президент в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории республики. Акты Президента имеют подзаконный характер.

Наряду с единоличным главой государства в практике государственного строительства республик в составе Российской Федерации встречается и коллегиальный глава государства. Им является Государственный Совет Республики Дагестан, возглавляющий исполнительную власть. В состав Государственного Совета входят его Председатель, Председатель Правительства Республики и другие лица, избранные Конституционным Собранием Республики Дагестан. В ряде республик (Ингушетия, Калмыкия, Татарстан и др.) наряду с Президентом избирается вице-президент, который осуществляет отдельные полномочия Президента по его поручению и замещает Президента, если он временно не в состоянии выполнять свои должностные полномочия. В Республике Коми Глава Республики имеет заместителей, один из которых по его поручению выполняет часть его полномочий или исполняет полномочия Главы Республики на период его временного отсутствия.

Важную роль в системе исполнительной власти республик в составе Российской Федерации играют правительства этих республик, являющиеся исполнительными и распорядительными органами государственной власти.

В пределах своих полномочий Правительство республики осуществляет управление экономическими процессами, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности для формирования и реализации регулирующих механизмов рыночной экономики; принимает меры по укреплению денежной и кредитной системы проведению единой политики цен, обеспечению гарантий законодательно установленного минимального уровня оплаты труда и социального обеспечения.

Правительство организует разработку и исполнение государственного бюджета республики, а также прогнозов ее экономического и социального развития и важнейших республиканских программ; определяет объем и порядок поставок продукции (товаров) для государственных нужд; осуществляет меры по развитию науки, техники и технологии, рациональному использованию, охране и воспроизводству природных ресурсов.

Органы исполнительной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов

В соответствии с Положением об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период конституционной реформы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г., с изменениями и дополнениями, внесенными в него Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г., органом исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе является администрация (правительство) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Наименования органа исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (администрация, правительство и т.п.) и его главы устанавливаются с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующим законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.

В своей деятельности глава администрации руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации; уставами и законодательством края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа; Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации.

Согласно Положению о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г., глава администрации (губернатор) является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и руководит органами исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Прежде глава администрации, если он не занял эту должность в результате всеобщих равных, прямых выборов при тайном голосовании, назначался на должность и освобождался от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.

Глава администрации обязан подать в отставку в случае избрания его депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, а также при выполнении им любой иной оплачиваемой работы, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности.

Глава администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа является членом постоянно действующего координационно-консультативного Совета глав администраций при Президенте Российской Федерации,

Глава администрации в целях социального и экономического развития соответствующей территории, в интересах се населения взаимодействует с органами законодательной (представительной) власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с принципом разделения властей и осуществляет свои функций самостоятельно в пределах своей компетенции.[14]

Глава администрации обладает правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. Проекты законодательных (правовых) актов, внесенные главой администрации, рассматриваются законодательным (представительным) органом в первоочередном порядке.

Глава администрации подписывает и обнародует законы, принятые законодательным (представительным) органом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. Законы могут быть до истечения срока, установленного для их подписания, возвращены главой администрации в законодательный (представительный) орган края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа для повторного рассмотрения. Если при повторном рассмотрении закон принят в прежней редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, глава администрации обязан его подписать в установленном порядке.

Глава администрации вправе опротестовать решение законодательного (представительного) органа в судебном порядке. Действие решения в этом случае приостанавливается до его повторного рассмотрения.

Законодательный (представительный) орган вправе обратиться к главе администрации с предложением о внесении изменений и дополнений в акты органов исполнительной власти или об их отмене в случае противоречия указанных актов законам края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Законодательный (представительный) орган власти имеет право заслушать главу администрации по вопросам исполнения законов края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, бюджета, реализации целевых программ и планов социально-экономического развития соответствующей территории.

Глава администрации входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а равно в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Глава администрации подчиняется Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Глава администрации обладает следующими основными полномочиями. Он представляет интересы края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в Правительстве Российской Федерации, иных федеральных органах исполнительной власти, в отношениях с другими субъектами Российской Федерации, а также, согласно федеральному законодательству, может вступать в отношения с соответствующими органами и должностными лицами зарубежных государств и подписывать необходимые документы.

Глава соответствующей администрации (правительства) формирует состав администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Эта администрация разрабатывает и направляет на утверждение законодательному (представительному) органу края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа бюджет и обеспечивает его исполнение; распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа; разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, культурой, социальной политикой; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения).[15]

Администрация осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на нее Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, решениями Правительства Российской Федерации и правовыми (законодательными) актами законодательных (представительных) органов края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Помимо администрации, в систему органов исполнительной власти входят отраслевые и территориальные органы исполнительной власти и иные органы, создаваемые главой администрации, который самостоятельно определяет компетенцию и утверждает Положения об этих органах.