«Государственное управление как объект административного регулирования»

1.

Административное право, как отрасль правовой системы Россий­ской Федерации, своим назначением имеет регулирование особой группы общественных отношений. Особенности этих обществен­ных отношений определяются главным образом тем, что они:

а) возникают, развиваются и прекращаются в сфере государст­венного управления (регулирования) всем комплексом областей и отраслей экономической и социально-культурной жизни, а также административно-политического строительства на общегосударст­венном, национально-государственном и территориальном (регио­нальном) уровнях Российской Федерации;

б) опосредуют в регулируемой сфере закрепленную в Конститу­ции РФ государственную политику признания, соблюдения и за­щиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие чело­века;

в) составляют реальное и многообразное содержание подчинен­ного указанным целям особого вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государственной власти (исполнительная, или госу­дарственно-управленческая деятельность);

г) выражают приоритет публично-правовых интересов в регу­лируемой сфере и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи.

Такого рода общественные отношения принято называть уп­равленческими. Они и составляют предмет административного права.

Констатация этого факта нуждается в некоторых уточнениях, имеющих своей целью более четко определить границы проявле­ния регулятивной роли административного права.

Объясняется это тем, что сам термин «управление», исходя из его практически универсального значения, может трактоваться различно. 

Это связано с тем, что в самом широком своем понимании управ­ление буквально означает целенаправленное упорядочивающее воздействие на тот или иной объект или руководство действиями этого объекта, предполагающее наличие в той или иной системе двух обязательных элементов: субъекта (управляющий элемент) и объекта (управляемый элемент); управление основано на извест­ном подчинении объекта субъекту. Подобные качества управления полностью проявляются в социальной сфере, где в роли субъектов и объектов выступают люди и их различные объединения. Здесь управленческие связи реализуются, таким образом, через отноше­ния людей. Разновидностью социального управления является го­сударственное управление, имеющее своим главным назначением упорядочивающее воздействие на участников совместной деятель­ности людей, на их сознательно-волевое поведение, на организа­цию общественных связей. 

Очевидно, что в подобном понимании управление может осу­ществляться не только по государственной линии, где оно приобре­тает специфические качества одного из видов деятельности госу­дарства. Оно имеет место и в деятельности различного рода негосу­дарственных формирований (например, общественных объедине­ний.). Соответственно, и там складываются отношения, являющие­ся по своей природе управленческими. Однако в них превалируют воля и интересы членов данного негосударственного объединения, не получающие свое выражение в юридических нормах. Управле­ние в них связано с их внутренними делами, служит интересам самоорганизации (организации) собственных дел. В подобных слу­чаях отчетливо выражена следующая мысль: не всякое обществен­ное отношение, управленческое по форме, автоматически включа­ется в предмет административного права. 

Однако не представляется возможным любые отношения с учас­тием представителей исполнительной власти непременно квали­фицировать в качестве управленческих и тем самым включать их в предмет административного права. Например, приобретая иму­щество, тот или иной исполнительный орган фактически соверша­ет имущественную сделку в соответствии с нормами гражданского права. Заключение подобных сделок не входит в содержание действий по реализации исполнительной власти. Кроме того, некоторые стороны деятельности органов государственного управления могут регулироваться не только административным, но и финансовым, трудовым, земельным и т.п. правом.

Главное же, что характерно именно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности, – это непременный «выход» его норм на функционирование системы государственного управления (исполнительной власти) в соответствии с поставленными перед его звеньями особыми, т.е. исполнительными, задачами. Именно администра­тивное право является той юридической формой, с помощью кото­рой обеспечивается наиболее эффективная их реализация. Закреп­ляя соответствующие правила поведения, необходимость в кото­рых предопределяется целями достижения наиболее полного соче­тания интересов государства и личности в сфере реализации испол­нительной власти, административное право придает управленчес­ким отношениям публично-правовой характер и все качества пра­вовых отношений, способствует отчетливому проявлению в них всех черт и особенностей, свойственных государственно-управленческой деятельности.

На базе изложенных исходных позиций можно сформулировать обобщающих выводов.

1. Свое регулятивное воздействие оно оказывает только на те общественные отношения с участием граждан, их объединений, различного рода формирований публичного и частного характера независимо от формы собственности, которые возникают не сами по себе или же под воздействием норм других отраслей российского права, а лишь на те, возникновение которых непосредственно свя­зано с государственно-управленческой деятельностью. Иначе го­воря, его предмет составляют управленческие отношения, возни­кающие, изменяющиеся или прекращающиеся в связи с практической деятельностью механизма реализации исполнительной власти.

2. Административное право непосредственно проявляет себя как регулятор общественных отношений в особой области государственной жизни. Данную область традиционно называют сферой государственного управления (сферой исполнительной власти).

Этот признак служит в качестве еще одного условия правильного понимания предмета административного права. Фактически же названная сфера связывается с практической и повседневной дея­тельностью по обеспечению прав и свобод граждан, законных интересов организованных коллективов людей, по обеспечению проведения в жизнь требований законодательства, направленных на ор­ганизацию эффективного управления или регулирования эконо­мических, социально-культурных и административно-политичес­ких процессов. Конечно, подобное понимание данной сферы весьма широко и многообразно, в ней задействованы миллионы людей, сотни тысяч самых разнообразных государственных и негосударст­венных образований и т.п. Не все они имеют прямое отношение к реализации исполнительной власти. Здесь взаимодействуют уп­равляющие и управляемые, государственные органы, различного уровня и ведомственной принадлежности государственные и него­сударственные структуры. Кроме того, к этой сфере примыкает и система местного самоуправления.

Следовательно, объективно проявляется потребность в установ­лении определенных границ, чтобы избежать опасности превраще­ния сферы государственного управления в совокупность проявле­ний любой общественно значимой деятельности. Они определяют­ся наличием специального субъекта, предназначенного для прак­тического осуществления государственного управления. Это – ис­полнительные органы и должностные лица, представляющие их в конкретных отношениях. Отношения без их участия не могут от­носиться к предмету административного права.

3. Административным правом регулируются те общественные отношения в сфере государственного управления, которые возни­кают не только в связи с осуществлением специальными субъекта­ми задач и функций государственно-управленческой (исполни­тельной) деятельности, но и, что чрезвычайно важно, по поводу практической реализации ими этих функций и связанных с ними полномочий. Без последних данный орган (должностное лицо) во­обще не может рассматриваться в качестве субъекта исполнитель­ной власти. По действующему законодательству термин «по пово­ду» органически связан с наделением органов, осуществляющих управленческие функции, специальными полномочиями исполни­тельно-распорядительного характера. В них выражено целевое на­значение государственно-управленческой деятельности (исполнительство), а также оснащение ее субъектов распорядительными, т.е. государственно-властными, полномочиями, без которых не­возможно практически обеспечить приоритет публично-правовых интересов в регулируемых административным правом управлен­ческих отношениях.

4. Административное право регулирует такие общественные от­ношения, в рамках которых в принципе исключено юридическое равенство их участников. Объясняется это тем, что в них непременно участвует субъект исполнительной власти, способный в силу недоставленных ему юридически-властных полномочий подчинять поведение иных участников этих отношений своим односто­ронним волеизъявлениям.

5. Административное право часто проявляет свою регулятивную роль и там, где действуют нормы иных отраслей права. Соот­ветственно, управленческими по своей сути могут быть и общест­венные отношения, входящие в предмет трудового, финансового, природоохранного, предпринимательского и даже гражданского права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регулирования.

6. Административное право, далее, регулирующе воздействует на такие проявления управленческих по своей сути отношений, которые, тем не менее, непосредственно не связаны с функциональной деятельностью по реализации исполнительной власти. Прак­тически управленческую деятельность можно обнаружить в сфере законодательства, правосудия и прокурорского надзора. Свой рабочий аппарат имеет Президент РФ, палаты Федерального Собра­ния, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды, Генеральная прокуратура РФ, представительные (законодательные) органы субъектов РФ и т.п. Роль этих аппаратов – под­робная, имеющая своей целью обеспечение необходимых условий для эффективного осуществления законодательства, правосудия, прокурорского надзора и т.п. Возникающие при этом отношения служат внутриорганизационным целям, являются однотипными с обычными управленческими отношениями, а потому регулируются также на административно-правовой основе. Кроме того, судьи часто реализуют в своей деятельности юридически-властные пол­номочия, характерные для исполнительных органов (должност­ных лиц). Естественно, что такого рода их действия (например, наложение административных взысканий) и возникающие при этом отношения прямо «вписываются» в предмет административного права.

7. В системе местного самоуправления также действуют испол­нительные органы, взаимодействующие с соответствующими субъектами исполнительной власти краев, областей и т.п. Их связи опосредуются административным правом, равно как сама их уп­равленческая деятельность, несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. С наибольшей отчетливостью возникающие при этом отноше­ния регулируются административным правом в случаях, когда органам местного самоуправления делегируются отдельные государственные полномочия.

2.

Нормы административного права прежде всего делятся на нормы Общей и Особенной частей.

Нормы административного права группируются также по правовым институтам. Например, институты государствен­ной службы, административной ответственности. Каждый такой правовой институт может включать в себя нормы и Общей и Особенной частей.

В Общей части сгруппированы административно-право­вые нормы по наиболее основным, обобщающим пробле­мам, относящимся ко всей системе государственного управ­ления.

Схема Общей части административного права может быть представлена в следующем виде:

1. Нормы и институты, закрепляющие принципы государ­ственного управления.

2. Нормы и институты, регулирующие административно-правовой статус граждан (физических лиц).

3. Нормы, определяющие порядок организации и админи­стративно-правовой статус органов исполнительной вла­сти (государственного управления), а также иных субъек­тов управления.

4. Нормы, регулирующие государственную службу и опре­деляющие правовой статус государственных служащих.

5. Нормы, упорядочивающие административно-правовые статусы негосударственных объединений, их служащих и представителей.

6. Нормы, определяющие формы и методы государствен­ного управления.

7. Нормы, регулирующие административно-юрисдикционную деятельность.

8. Нормы, обеспечивающие законность управления.

Административно-правовые нормы, регулирующие об­щественные отношения, возникающие в отдельных отрас­лях государственного управления, составляют Особенную часть административного права. В свою очередь она состоит из трех частей:

1. Управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, строительством и жилищно-коммунальным хозяйством, коммуникациями, использованием и охра­ной природных ресурсов, торговлей, финансами и кре­дитом, внешнеэкономической деятельностью).

2. Управление социально-культурной сферой (образовани­ем, здравоохранением, наукой, культурой, социальной защитой граждан).

3. Управление административно-политической сферой (обо­роной, безопасностью, внутренними делами, иностран­ными делами, юстицией).

Административное право представляет собой отрасль право­вой системы РФ, которая призвана регулировать общественные отношения, непосредственно связанные с государственно-управлен­ческой деятельностью, а потому обобщенно и называются управлен­ческими. Такого рода отношения, многообразные по своему харак­теру, и составляют предмет административного права.

Следовательно, не все общественные отношения, по своей при­роде являющиеся управленческими, могут быть отнесены к пред­мету административного права. В частности, это отношения, воз­никающие в связи с функционированием негосударственных фор­мирований (общественные объединения, коммерческие структуры и т.п.).

В них превалируют воля и интересы членов данных объеди­нений, выражаемые не в юридических нормах (например, в устав­ных нормах). Но это не означает, что административное право без­различно к организации и деятельности негосударственных фор­мирований. Его нормы оказывают определенное регулирующее воз­действие на них в тех случаях, когда это прямо предусматривает­ся действующим законодательством.

При этом достигается цель «подчинения» деятельности такого рода формирований требованиям общего правового режима в сфе­ре государственного управления, обеспечения законности их задач и функций. Эта цель достигается установлением обязательной их государственной регистрации, регламентацией их взаимоотношений с субъектами исполнительной власти, осуществлением государ­ственного контроля и надзора за соответствием их деятельности требованиям закона, административно-правовых норм и т.п. В от­дельных случаях административное право регламентирует и неко­торые стороны внутренней жизни негосударственных формирова­ний (например, применительно к трудовым коллективам), а также может предоставлять им возможность использовать за пределами их внутренней организации определенную долю полномочий внеш­невластного характера, в принципе не свойственных им в силу их общественной, а не государственной (публично-правовой) природы.

Тем не менее, главное, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявля­ются его особенности – это функционирование системы исполни­тельной власти. Соответственно административное право фактичес­ки выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и дей­ствующим законодательством РФ на субъектов исполнительной вла­сти, функционирующих в рамках разделения властей. Поэтому ад­министративное право отчетливо выражает все особенности, при­сущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или – правом управления). Закрепляя соответствующие правила поведе­ния в сфере государственного управления, оно придает управлен­ческим общественным отношениям характер правоотношений.

Для правильного понимания предмета административного пра­ва необходимо учитывать ряд важных обстоятельств, совокупность которых проливает свет на его реальное место в российской пра­вовой системе, на его служебную роль.

Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, при­давая им тем самым упорядоченный, то есть соответствующий ин­тересам государства и общества, характер. В центре его внимания находятся те виды такого рода отношений, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности. В них субъект испол­нительной власти проявляет себя функционально и компетенционно именно в качестве такового. Его функционирование есть пря­мое выражение механизма (системы) исполнительной ветви единой государственной власти.

Данную область общественных отношений традиционно назы­вают сферой государственного управления, в рамках которой субъ­екты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственны­ми, социально-культурными и административно-политическими процессами свойственными для них средствами (методами).

3.

Принципами административного права являются его ос­новополагающие идеи, требования, лежащие в основе адми­нистративного права и выражающие его сущность.

К числу основных принципов относятся:

1) принцип демократизма нормотворчества и реализации права – в правотворчестве этот принцип проявляется в широком участии населения и общественных объедине­ний в непосредственном (референдум) и опосредованном (через избранные ими органы власти) формировании норм административного права. В реализации административ­ного права он проявляется в степени подконтрольности, открытости правоприменительных органов гражданам, а также наличии общественного контроля;

2) принцип равенства граждан перед законом и правоприменителем – все граждане независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места житель­ства, отношения к религии, убеждений, принадлежно­сти к общественным объединениям, а также других об­стоятельств равны перед законом и субъектами правоприменительной деятельности;

3) принцип взаимной ответственности государства и лич­ности – данный принцип говорит о том, что юридичес­кую ответственность должна нести не только личность за нарушение норм административного права, но и госу­дарство в лице ere органов и должностных лиц за нару­шение (ненадлежащее исполнение) обязанностей перед личностью;

4) принцип федерализма – это определение компетенции федеральных органов власти, органов власти субъектов Федерации в установлении совместного ведения;

5) принцип гуманизма – юридическое признание приори­тета ценностей человека, его прав и свобод как критерия оценки общественных отношений;

6) принцип законности – точная, строгая реализация тре­бований законности, обращенных к специальным субъек­там в правотворческой и правоприменительной деятель­ности;

7) принцип справедливости – требование соответствия между поведением субъекта и юридическими последстви­ями его результата.

 

4.

 

 

5.

Обязывающие нормы – устанавливают обязанность совершать определенные действия.

·       Многие обязывающие (или предписывающие) административ­но-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязатель­ных предписаний, а лишь как определение общих или специальных обязанностей участников регулируемых управленческих отношений. Так, в Законе от 18 апреля 1991 г. «О милиции» [О милиции: Закон РФ от 18 апреля 1991 года // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. №16. Ст. 503] говорится, что в соответствии с возложенными на нее задачами милиция обязана совершать широкий круг действий (ст. 1 всего предусматриваются 24 варианта таких действий).

·       Обязанность, определенных законом лиц, сообщать полную и достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке (ст. 8.5 КоАП).

·       Обязанность капитана судна морского, внутреннего водного плавания или другого плавучего средства соблюдать правила регистрации в судовых документах операций с веществами, вредными для здоровья людей или для живых ресурсов моря, других водных объектов, либо со смесями (ст. 8.16 КоАП).

Управомочивающие нормы – предоставляют участникам общественных отношений право совершать положительные действия в целях удовлетворения своих интересов.

·       По просьбе лица, задержанного за совершение административного правонарушения, о месте его нахождения уведомляются его родственники, администрация по месту работы или учебы, а также защитник (ст. 27.3 КоАП).

·       Дается право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении (ст. 30.1 КоАП).

·       Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника (ст. 25.1 КоАП).

    Запрещающие нормы – запрещают совершать определенные действия.

·       Запрещается проведение агитации в период ее запрещения (ст. 5.10 КоАП).

·       Запрещается уничтожать межевые знаки (ст. 7.2 КоАП).

·       При нарушениях правил эксплуатации транспортного средства запрещается эксплуатация транспортного средства (ч. 2 ст. 27.13 КоАП).

 

Материальные нормы – определяют права и обязанности субъектов правоотношений

·       Полномочия должностных лиц в отношении рассмотрения дел об административных правонарушениях (ст. 22.2 КоАП).

·       Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях (ст. 24.6 КоАП).

·       Права и обязанности участников производства по делам об административных правонарушениях (Глава 25 КоАП).

Процессуальные нормы – закрепляют порядок, процедуры осуществления власти.

·       Сроки обжалования постановления по делу об административном правонарушении (ст. 30.3 КоАП).

·       Поступление на государственную службу и нахождение на государственной службе (Статья 21 Закона РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» [Об основах государственной службы Российской Федерации: Закон РФ от 31 июля 1995 г. // Собрание законодательства РФ. 1995. 331. Ст. 2990]).

·       Аттестация государственного служащего (Статья 24 Закона РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» [Об основах государственной службы Российской Федерации: Закон РФ от 31 июля 1995 г. // Собрание законодательства РФ. 1995. 331. Ст. 2990]).

По действию во времени административно-правовые нормы бывают: срочные, для которых определен срок действия, и бессрочные – нормы без указания срока действия, т.е. до официальной отмены компетентным органом.

·       Нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных либо правил переработки, хранения или реализации продуктов животноводства – влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц – от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц – от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 10.8 КоАП).

·       Проведение мелиоративных работ с нарушением проекта проведения мелиоративных работ – влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц – от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц – от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 10.9 КоАП).

·       Нарушение правил производства, заготовки, обработки, хранения, реализации, транспортировки и использования семян сельскохозяйственных растений – влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц – от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц – от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (ст. 10.12 КоАП).

 

6.

Административно-правовые нормы различны по своей регулятив­ной направленности и по своему юридическому содержанию.

1. Наиболее общий характер имеет выделение двух их основных видов, а именно – материальных и процессуальных.

а) Материальные административно-правовые нормы юриди­чески закрепляют комплекс обязанностей, прав, а также ответст­венность участников регулируемых управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. Вместе с тем этими нормами определяются основы взаимодействия субъек­тов исполнительной власти и различного рода объектов управле­ния, их взаимные юридические возможности. Например, Феде­ральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. определяет государственную служ­бу в качестве профессиональной деятельности по обеспечению ис­полнения полномочий государственных органов. Эта норма ста­тична, так как лишь фиксирует возможность приобрести охарак­теризованный в ней в общей форме статус государственного служа­щего.

б)   Процессуальные административно-правовые нормы  по своему назначению определяют (регламентируют) процедуру или порядок реализации обязанностей и прав, устанавливаемых нор­мами материального административного права в рамках регули­руемых управленческих отношений. В частности, они определяют порядок поступления на государственную службу и ее прохож­дения.

2. Административно-правовые нормы классифицируются в за­висимости от их конкретного юридического содержания. По этому критерию выделяются:

а) обязывающие, т.е. содержащие юридическое предписание действовать в предусмотренных нормой условиях должным обра­зом. Например, для совершения определенных видов работ необхо­димо получить лицензию (официальное разрешение); при приеме на государственную службу соответствующие должностные лица обязаны издать приказ; возникающее коммерческое объединение обязано пройти государственную регистрацию в органах юстиции и т.п.;

б) запретительные, т.е. предусматривающие запрет на соверше­ние тех или иных действий в условиях, определяемых данной нор­мой. Например, общим является запрещение действий (бездейст­вия), подпадающих под признаки административных правонару­шений; запрещается рассмотрение жалобы долж­ностным лицом, чьи действия являются предметом жалобы граж­данина, и т.п.;

в) уполномочивающие (дозволительные), т.е. предусматриваю­щие возможность адресата действовать в рамках требований дан­ной нормы по своему усмотрению. Налицо разрешение, дающее возможность выбора того или иного варианта действий (бездей­ствия), но в рамках определенного правового режима, создавае­мого данной нормой. Например, -гражданину предоставлена воз­можность самостоятельно решать вопросы, связанные с практи­ческой реализацией его субъективных прав и свобод в сфере го­сударственного управления (например, право на обжалование не-, правомерных действий должностных лиц). Если речь идет, на­пример, о должностных лицах, то применительно к ним дозво­лительные нормы означают самостоятельный выбор определен­ного варианта поведения, но не произвольного, а одного из пред­лагаемых данной нормой.

Так, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзор­ные полномочия, могут применять к нарушителю соответствую­щих правил поведения одну из предусмотренных административ­но-правовой нормой меру административного принуждения.

Очевидно, что применяется не вся совокупность названных средств воздействия, а лишь те, которые, по мнению полномочного должностного лица, являются наиболее эффективными. В данном случае нет той свободы усмотрения, которая характерна для пове­дения граждан. Должностное лицо выполняет определенные обя­занности, для реализации которых ему даны полномочия; их ис­пользование одновременно есть его обязанность; от ее выполнения он не вправе уклониться. Но в границах дозволенного он проявляет административное усмотрение, т.е. инициативу при выборе средств реализации своей компетенции в пределах условий, преду­смотренных административной нормой. Однако это его поведение не равноценно «принципу» можно делать все, что не запрещено, означающему фактически вседозволенность. Сама инициатив­ность (усмотрение) проявляется в строгих рамках дозволенного;

г) стимулирующие, т.е. обеспечивающие должное поведение с помощью соответствующих средств материального или морально­го воздействия на участников регулируемых управленческих отно­шений (например, налоговые или иные льготы, применение льгот­ного кредитования и т.п.);

д) рекомендательные, т.е. дающие возможность поисков наибо­лее целесообразных вариантов решения определенных задач (на­пример, рекомендации по наиболее эффективной организации ра­боты государственных налоговых инспекций по применению сан­кций за нарушения налогового законодательства).

3. Административно-правовые нормы могут классифициро­ваться по адресату. С таких позиций можно выделить нормы, рег­ламентирующие:

а) административно-правовой статус гражданина;

б) отдельные стороны функционирования различного рода ком­мерческих структур, включая частные;

в) административно-правовой статус общественных объедине­ний;

г) ключевые вопросы организации и деятельности государст­венных учреждений и предприятий;

д) административно-правовой статус государственных служа­щих;

е) организацию и деятельность различных звеньев аппарата го­сударственного управления, т.е. исполнительных органов.

4. С учетом федеративного устройства Российской Федерации административно-правовые нормы классифицируются по масшта­бу действия. Это:

а) общефедеральные нормы;

б) нормы субъектов Российской Федерации.

5.    По   объему регулирования административно-правовые нормы подразделяются на:

а) общие, т.е. распространяющие свое действие на все сферы и отрасли государственного управления и регламентирующие наибо­лее важные стороны процесса реализации исполнительной власти. Чаще всего такого рода нормы содержатся в законодательных актах, в указах Президента и постановлениях Правительства РФ;

б) межотраслевые, т.е. регламентирующие те или иные стороны государственно-управленческой деятельности, которые являются общими или сопредельными для всех или многих отраслей госу­дарственного управления и имеют при этом специальный харак­тер. Например, такие черты свойственны нормам антимонопольно­го законодательства, нормам, содержащимся в положениях о меж­отраслевых государственных комитетах, и т.п.;

в) отраслевые, т.е. регламентирующие те или иные стороны управленческих отношений, возникающих в границах сферы, за­крепленной за исполнительными органами отраслевой компетен­ции (например, министерств).

Существуют и иные классификационные группы администра­тивно-правовых норм. Например, они могут иметь либо внутрисис­темный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязатель­ный (их действие распространяется на всех участников регулируе­мых отношений) характер.

7.

Вертикальная и горизонтальная классификация административно-правовых отноше­ний представляет значительный интерес, так как в ее основе лежит юридический характер взаимодействия их участников, т.е. глав­ное в их деятельности. Именно в силу этого она по своей сути впи­тывает наиболее отчетливо выраженные черты всех предыдущих вариантов классификации, выражая их наиболее четко и последо­вательно.

а) Вертикальные административно-правовые отношения непо­средственно характеризуют суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой дея­тельности субординационных связей между субъектом и объектом управления, а также внешней направленности механизма реализа­ции исполнительной власти. Они всегда возникают между сопод­чиненными сторонами, т.е. исключают равенство сторон. Властной стороной в них всегда выступает соответствующий исполнитель­ный орган (должностное лицо); второй стороной при этом может быть также исполнительный орган (должностное лицо), но объем юридически-властных полномочий, предоставленных ему, мень­ше, чем у первой (например, Правительство и министерство), либо вторая сторона их вообще не имеет (например, гражданин). В по­добной ситуации и создается возможность реализации одной сторо­ной отношения непосредственного управляющего воздействия на другую, которая далеко не во всех случаях ей организационно под­чинена.

Вертикальные административно-правовые отношения неодно­значны.

Но в них всегда проявляется общая черта – осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия и соответствующий этому приоритет юридически выраженной воли одной стороны, т.е. субъекта управления.

Управленческая вертикаль проявляет себя в административно-правовых отношения по-разному. Соответственно различны по своим внешним признакам и вертикальные отношения, хотя без­апелляционность тезиса о юридическом неравенстве сторон сохра­няет свою силу во всех случаях. И это логично, ибо невозможно одной стороне отношения выступать в роли управляющего субъек­та, не обладая при этом достаточным объемом юридически-власт­ных полномочий.

Как следствие этого, в вертикальных административно-право­вых отношениях всегда в той или иной форме проявляется подчи­нение одной стороны другой. Формула «власть – подчинение» наиболее характерна именно для такого вида правоотношений.

Само «подчинение» управляемой стороны отношения «управ­ляющей» может выражаться неодинаково. Так, в буквальном смысле о нем можно говорить как об организационной подчинен­ности (связи между вышестоящими и нижестоящими исполни­тельными органами, между ними и подведомственными им пред­приятиями и т.п.). Но и отсутствие такой подчиненности (соподчиненности) не отрицает возможности возникновения между сторо­нами отношений вертикального характера. Как уже отмечалось, в порядке межотраслевого управления осуществляется властная ко­ординация работы организационно не соподчиненных органов. Налицо, следовательно, координационная подчиненность. Анало­гичная картина наблюдается и во взаимоотношениях между орга­нами административного надзора (милиция, федеральные надзо­ры) и организационно не подчиненными объектами. Здесь отчетли­во проявляется поднадзорность (подконтрольность) как одно из проявлений фактической подчиненности, ибо веления надзорных органов юридически обязательны.

Следует учитывать также и то, что граждане или общественные объединения, естественно, организационно не подчиненные испол­нительным органам, фактически обязаны выполнять требования, выражаемые в соответствующих юридически-властных воле­изъявлениях последних.

Таким образом, все вертикальные административно-правовые отношения в различном объеме выражают юридическую зависи­мость одной стороны от другой. Это – логическое и фактическое следствие закрепленного административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и управляемых.

б) Горизонтальные административно-правовые отношения. В качестве таковых признаются отношения, в рамках которых сто­роны фактически и юридически равноправны. В них, соответствен­но, отсутствуют юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой.

Возможны ли такого рода отношения в сфере государственного управления, не выпадают ли они из общего русла административ­но-правового регулирования? Несмотря на, казалось бы, прямое противоречие сущности такого регулирования его методам, а также принципиальным особенностям административно-право­вых отношений, в некоторых случаях стороны подобных управлен­ческих связей могут быть равноправными. Но для признания по­добного факта необходимо учитывать ряд определяющих обстоя­тельств.

Прежде всего, налицо должно быть действительное, а не фор­мальное юридическое равенство участников административно-правовых отношений (подобно гражданско-правовым отношени­ям), а также отсутствие выраженной в любой форме их соподчиненности. Все это – условия одинакового правового уровня.

Разумеется, вычленить горизонтальные отношения из общей массы административно-правовых отношений довольно сложно. Да и выражаются они не столь отчетливо, как вертикальные. Тем не менее такая возможность имеется.

Например, в работе исполнительных органов складываются от­ношения между различными государственными служащими оди­накового должностного уровня, причем развиваются они без «команд», т.е. без обязательных для других работников указаний (на­пример, отношения между исполнителями одного ранга). Конеч­но, они не всегда в достаточной мере юридизированы, но их прямая связь с управленческой деятельностью данного органа несомненна. В частности, такие отношения возникают в интересах подготовки тех или иных материалов, справок, отчетов, проектов решений и т.п. Такого типа отношения складываются также между несопод­чиненными исполнительными органами по поводу, например, под­готовки совместных нормативных актов, по согласованию совмест­ных управленческих мероприятий, по формированию межведом­ственных консультативных, совещательных и иных советов. Это – и отношения исполнительных органов с общественными объединениями на предмет, например, заключения или изменения тарифных соглашений с профсоюзами и т.п.

Для отношений подобного рода характерно то, что они возника­ют на стадии, предшествующей непосредственному управляюще­му воздействию, а потому служат предпосылкой вертикальных отношений, так как создают условия, необходимые для принятия одностороннего юридически-властного решения.

Другая группа подобных отношений возникает после осущест­вления непосредственного управляющего воздействия. Их цель – создание условий, необходимых для эффективной реализации при­нятого в одностороннем порядке юридически-властного решения. Это отношения по формированию межведомственных комиссий, по проведению совместных ревизий, по выработке иных совмест­ных мер по исполнению правовых актов. Две названные группы административно-правовых отношений относятся к числу админи­стративно-процедурных.

Горизонтальными по своему содержанию являются также ад­министративно-процессуальные отношения, возникающие по по­воду административно-правовых споров. Например, это отноше­ния в рамках производства по жалобам и заявлениям граждан, по делам об административных правонарушениях. Соответствующее законодательство обеспечивает процессуально равное положение сторон в таких отношениях.

Наконец, горизонтальными могут быть признаны отдельные отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений.