«Административный надзор: понятие, этапы и правовые формы осуществления»

Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной дея­тельности и специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобя­зательных правил, имеющих особо важное значение для общества и государства.

Понятие административного надзора, его соотношение с кон­тролем в научных кругах является предметом дискуссии. По мне­нию одних авторов, административный надзор является разновид­ностью надведомственного государственного контроля, другие обо­сновывают позицию о том, что административный надзор – это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.

Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, «развести» эти понятия, не отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

Во-первых, различие между надведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компе­тенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтроль­ного объекта не только с точки зрения законности, но и целесооб­разности принимаемых решений, что отражает прежде всего уп­равленческий, организационный аспект контрольной деятельнос­ти. Административный же надзор связан с проверкой только за­конности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вме­шательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, кон­кретную производственную деятельность подконтрольного объек­та. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти – привлечение к дисцип­линарной ответственности, вплоть до отстранения провинившего­ся работника от занимаемой должности. Органы административно­го надзора такими полномочиями не обладают, они ограничивают­ся наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, не­редко технико-юридического характера, общеобязательных пра­вил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.

В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки.1 С этой точки зрения админи­стративный надзор включает три его разновидности:

а)он осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблю­дением ими определенных правил, например правил поведения (деятельности) в общественных местах;

б) административный надзор распространяется на определен­ный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по кон­кретным вопросам, например, надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копи­рования;

в) персонифицированный административный надзор, осущест­вляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граж­дан, освобожденных из
мест лишения свободы.

Контрольные полномочия обычно касаются конкретных орга­нов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан.

В-четвертых, административный надзор и контроль различают­ся по субъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных орга­нов: это специализированные ведомства (например. Государствен­ный таможенный комитет), государственные инспекции и надзо­ры, входящие в состав различных министерств и ведомств (напри­мер, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализиро­ванные надзорные органы (например, морской, речной, авиацион­ный регистры), т.е. здесь наблюдается законченность организаци­онного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти.

Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разно­образия не имеют. К ним прежде всего относятся государственные комитеты (например, по охране окружающей среды, по печати) и некоторые министерства и службы (например, Министерство тор­говли, общего и профессионального образования, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба безопасности).

В-пятых, административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. Так, админи­стративный надзор может сопровождаться проверкой знаний пра­вил дорожного движения водителей, правил обращения со служеб­ным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охран­ной деятельностью.

Организационно-административный надзор представляет про­цесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: пред­варительный – анализ информации о поднадзорном объекте, раз­работка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий – включающий систе­матическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, ре­шается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответ­ственности; заключительный – состоящий в анализе общего по­ложения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.1

Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой. В частности, он связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различ­ных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющим им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управ­ления.

В-шестых, административный надзор и контроль характеризу­ют особые методы их осуществления. Для административного над­зора основным методом является непосредственное постоянное на­блюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлени­ям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал мето­дов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследова­ние, ревизия, проведение экспертизы и др.

В-седьмых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзор­ные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (на­пример, изъятие вещей, товаров и документов), административ­ные взыскания. Следовательно, органы административного надзо­ра одновременно являются и органами административной юрис­дикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обла­дают.

Суммируя изложенное, можно отметить, что административ­ный надзор как самостоятельный вид контрольно-надзорной дея­тельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими призна­ками:

q         отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

q         возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

q         невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную де­ятельность объекта надзора;

q         наличие специального объекта надзорной деятельности – норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в норматив­ных актах, и их исполнение физическими и юридическими ли­цами;

q         возможность самостоятельного применения мер администра­тивного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;

q         строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рам­ками; наличием юрисдикционных полномочий.

Итак, административный надзор – это особый вид государст­венной управленческой деятельности, осуществляемой специаль­ными органами исполнительной власти в отношении организаци­онно неподчиненных органов, предприятий, учреждений, органи­заций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с исполь­зованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонаруше­ний, восстановления предписанного порядка и привлечения ви­новных к административной ответственности.1

К федеральным органам исполнительной власти, основной дея­тельностью которых является административный надзор, относят­ся:
Федеральный горный и промышленный надзор России, Феде­ральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, различные инспекции в федеральных министерствах и иных феде­ральных органах исполнительной власти (ветеринарного, рыбно­го, пожарного, геодезического и др.), а также территориальные органы надзора (например, энергетического).

Некоторые органы исполнительной власти можно назвать кон­трольно-надзорными, так как в ряде случаев трудно отличить кон­трольные функции от надзорных, например, у Государственного таможенного комитета или Федеральной налоговой службы. Поэ­тому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями. Деятельность органов административного надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или мно­гих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных границ.

Цель – обеспечить безопасность граждан, общества, госу­дарства, а также надлежащее качество продукции и услуг. Указом Президента РФ «О государственных надзорных орга­нах» от 12 ноября 1992 г.1 установлено, что федеральные надзоры России относятся к организационно-правовым формам федераль­ных органов исполнительной власти. Компетенция федеральных надзоров России, как и других надзорных органов, по предупреж­дению, пресечению правонарушений, а в определенных случаях и привлечению к ответственности виновных лиц установлена соот­ветствующими нормативными правовыми актами. Многие надзор­ные органы наделены полномочиями по разработке и утверждению правил в своей области деятельности. Указом Президента РФ от 21 января 1997 г. установлено, что органами государственного регулирования ядерной, радиацион­ной, технической и пожарной безопасности при использовании ядерной энергии являются Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности. Министерство здравоохранения РФ, Федеральный горный и промышленный
надзор России и Ми­нистерство внутренних дел РФ.

Так, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности в соответствии с Положением о нем надзирает за соблюдением федеральными органами исполнительной власти, предприятиями, организациями и гражданами законодательства в части обеспечения ядерной и радиационной безопасности при про­изводстве, обращении и использовании атомной энергии, ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе.

Министерство топлива и энергетики РФ, согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства РФ от 27 ян­варя 1996 г., обеспечивает государственный контроль и надзор за рациональным использованием нефти, газа, угля, горючих слан­цев и продуктов их переработки, электрической и тепловой энер­гии, качеством торфа.

Должностные лица органов управления и подразделений Госу­дарственной противопожарной службы при осуществлении госу­дарственного пожарного надзора, как это установлено Федераль­ным законом «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г.1, имеют право: организовывать разработку, утверждать самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти обя­зательные для исполнения нормативные документы по пожарной безопасности, а также нормативные документы, регламентирую­щие порядок разработки, производства и эксплуатации пожарно-технической продукции; давать руководителям предприятий, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устране­нию нарушений требований пожарной безопасности, обеспечению пожарной безопасности товаров (работ, услуг), снятию с производ­ства, прекращению выпуска и приостановке реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной без­опасности и др.