«Административно-правовые формы и методы государственного управления»

1.

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она все­гда воплощается в конкретных действиях различного рода, выра­жающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъ­ектами, то есть соответствующими государственными органами. Дан­ное условие полностью применимо и к деятельности исполнитель­ных органов государственной власти, повседневно и многообразно ее реализующих.

Изложенная позиция позволяет определить сущность и прове­сти видовую классификацию форм государственно-управленческой деятельности (форм управления). В соответствии с современным законодательством данная категория может характеризоваться в качестве форм реализации исполнительной власти. 

В общенаучном толковании «форма» органически связана с иной категорией такого же плана, а именно – с «содержанием». В таком аспекте под формой понимается тот или иной вариант выра­жения, содержания. Применительно к исполнительной власти фор­ма является способом выражения ее государственно-правового со­держания, то есть всех тех качеств (прежде всего юридических), ко­торые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государ­ственной власти. Это – верная в методологическом плане, однако достаточно общая посылка. Дело в том, что содержание исполни­тельной власти раскрывается и в ее функциях, и в компетенции ее субъектов, и в методах, используемых ими в интересах решения поставленных перед ними задач и т.п. В совокупности все это дает представление о том, для чего формируется система исполнитель­ной власти, что она и ее отдельные звенья практически делают ради осуществления государственно-управленческой деятельности. При этом имеются в виду такого рода действия субъектов исполнитель­ной власти, которые типичны в своих основных проявлениях, не­зависимо от особенности организационно-правового статуса того или иного исполнительного органа. Содержание государственно-управ­ленческой деятельности поддается тем самым достаточно отчетли­вому восприятию. 

В то же время ограничиться констатацией лишь данного ме­тодологического момента недостаточно. Внимание, в частности, не может не привлечь следующее весьма существенное обстоятельство. Каждый орган исполнительной власти либо его представитель (дол­жностное лицо) в силу закрепленной за ними компетенции имеют возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реаль­ность предполагает в обязательном порядке совершение ими оп­ределенных активных действий (например, принятие решения, рас­смотрение и разрешение жалобы гражданина, осуществление ре­гистрационных или контрольно-надзорных действий и т.п.). Подоб­ные действия выражают содержание государственно-управленчес­ких функций, в них реализуется компетенция данного субъекта управления. Но что означает их совершение? Придание им того или иного варианта внешнего выражения. Только выраженные подобным образом, они становятся реальным, то есть работающим средством решения управленческих задач и функций.

Однако действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, по своему характеру и назначению различны. Значит, дол­жны быть различными и варианты их внешнего выражения. Осо­бое значение при этом имеет тот факт, что в таком выражении прежде всего нуждаются те из них, в которых заключено непосред­ственное управляющее (упорядочивающее) воздействие того или иного субъекта исполнительной власти на соответствующий объект. Иначе цель управления вообще не достигается.

С другой стороны, исполнительные органы осуществляют мно­гие действия, непосредственно не связанные с управляющим воздей­ствием. Например, это действия, обеспечивающие подготовку ука­занного воздействия либо его эффективность, сбор информации о результатах управляющего воздействия (разработка проектов уп­равленческих решений, контроль за выполнением принятых реше­ний и т.п.).

Сочетание действий различного назначения придает механиз­му исполнительной власти состояние постоянного «движения», по­зволяет ему практически реализовать свое конституционное назна­чение.

Внешнее выражение этих действий осуществляется по-раз­ному.

Если субъект исполнительной власти выполняет функции не­посредственного управляющего воздействия, его действия подоб­ного рода всегда получают свое внешнее выражение «за предела­ми» его аппарата, то есть в его взаимодействии с объектами уп­равления (например, с нижестоящими исполнительными органами, общественными объединениями, гражданами т.п.). Если же его дей­ствия такого рода воздействие не осуществляют, они также долж­ны получить соответствующее внешнее выражение, то есть в тех или иных отношениях преимущественно внутриорганизационного или же внутриаппаратного характера. Но и они различны по свое­му назначению.

Так, к их числу относятся управленческие действия, соверша­емые повседневно в интересах организации и обеспечения поряд­ка работы данного исполнительного органа, то есть нормального вза­имодействия всех структурных подразделений аппарата данного органа и его административного персонала. Фактически – это дей­ствия, совершаемые руководителем исполнительного органа, адре­суемые подчиненным работникам его служебного аппарата. Но это не исключает того, что управленческие действия такого рода воп­лощаются в отношениях, выходящих за рамки служебного аппарата органа (например, проведение инструктивного совещания с работ­никами нижестоящих органов или служб и т.п.).

Важное значение имеют и последствия совершаемых внешне выраженных управленческих действий. В одних случаях они вызы­вают прямые последствия юридического характера, а в других – не вызывают таковых.

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учи­тывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти,

б) форм государственно-управленческой деятельности,

Главенствующее значение в механизме функционирования ис­полнительной власти принадлежит первым, так как они выража­ют внешне-юридическое воздействие. В них внешнее выражение фактически получает сама исполнительная власть со всеми свои­ми атрибутами. Это – формы управления в собственном смысле.

Формы же государственно-управленческой деятельности сле­дует понимать в широком смысле, то есть как всю совокупность со­вершаемых в процессе функционирования исполнительных органов (должностных лиц) действий, включая и те, которые не носят ха­рактер прямого юридического воздействия. Они, как более общая категория, включают в свой состав формы реализации исполнитель­ной власти, но могут пониматься и более узко, то есть как совокуп­ность действий, совершаемых исполнительными органами (их ап­паратом) за рамками непосредственного управляющего воздействия.

Налицо – следующая методологическая и фактическая пози­ция: не все, что практически совершается в процессе государствен­но-управленческой деятельности, прямо выражает задачи и фун­кции исполнительной власти; многие действия управленческого ха­рактера служат интересам «самоорганизации».

Обобщая изложенные положения, можно утверждать, что под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рам­ках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Если такого рода управленческие действия вызывают послед­ствия юридического характера или же имеют определенное юри­дическое значение, их обобщенно можно обозначить в качестве административно-правовых форм.

 

2.

Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Правительства Российской Федерации.

Постановления Правительства Российской Федерации, за исключени­ем постановлений, содержащих сведения, составляющие государствен­ную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат офи­циальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их приня­тия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования до­водятся до всеобщего сведения через средства массовой информации без­отлагательно.

Постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Прави­тельства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания, ес­ли самими постановлениями Правительства Российской Федерации не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Прави­тельства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания.

 

3.

В процессе функционирования исполнительных органов госу­дарственной власти иногда возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и общественными объединениями.

Это – новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает импера­тивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников. Если тако­го рода связи существуют, то их следует отнести к числу горизон­тальных, то есть не способных непосредственно быть формой реа­лизации исполнительной власти. Приводимые, как правило, иллю­страции (совместные решения двух министерств, договорная мили­ция и т. п.) подтверждали такой вывод.

Дальнейшее развитие механизма государственно-управленчес­кой деятельности в условиях постепенного перехода к рыночным отношениям, совершенствование принципа федерализма вновь выд­вигают проблему административно-правовых договорных отношений на позиции одной из актуальных, выражающих, в частности, процесс эволюции административно-правовых форм реализации ис­полнительной власти или же управленческих функций. Все чаще при характеристике взаимоотношений между различными субъек­тами исполнительной власти между ними и негосударственным фор­мированиями используется термин «соглашение». Однако в букваль­ном смысле в подобных случаях еще нет возможности того юриди­ческого равенства сторон, которое характерно для гражданско-пра­вовых отношений. Далеко не всегда некоторые элементы подобно­го рода проявляются в сфере государственного управления прямо. Даже при условии категорического утверждения жизненности ад­министративно-правовых договоров (соглашений) характер их на­столько различен, что не дает оснований для единообразного их толкования; отдельные элементы соглашений могут быть обнаруже­ны в отношениях между соподчиненными сторонами управленчес­ких отношений, а другие – в отношениях между несоподчиненными и т.п.

Иногда утверждается, что органы исполнительной власти зак­лючают ряд сделок, которые служат средством реализации их уп­равленческих задач и функций. Иллюстрируется же это положение примером покупки инвентаря и оборудования или заключения до­говоров с научными учреждениями на предмет проведения иссле­довательских работ, то есть типичной гражданско-правовой сдел­кой. Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реали­зации исполнительной власти указанные соглашения не имеют, так как субъект управления здесь не выступает в качестве носителя юридически-властных полномочий. Очевидно и другое – вспомога­тельное по отношению к основной управленческой деятельности зна­чение такого рода соглашений. Из гражданско-правовых договоров могут возникать последствия административно-правового характера (например, административные штрафы за нарушение договора пе­ревозки), но это не превращает возникающие отношения, да и сам договор перевозки в административно-правовые категории. Невоз­можно четко разграничить административно-правовые и граждан­ско-правовые элементы и в нормативном материале по управлению федеральным имуществом, по осуществлению инвестиционного на­логового кредита и т.п.

Следовательно, договорные связи в сфере государственного управления пока еще не получили ни своего четкого понимания, ни должного юридического оформления; можно обнаружить лишь от­дельные элементы, свидетельствующие о наличии некоторых при­знаков договоров. Эти элементы, однако, чаще всего не получают непосредственного выражения и не выступают в качестве уже сло­жившейся самостоятельной правовой формы управленческой дея­тельности.

Таким образом, гражданско-правовой договор (сделка) заключается конк­ретными лицами (сторонами) в результате добровольного взаимно­го волеизъявления; административные акты принимаются во мно­гих случаях вне зависимости от желания и согласия субъектов пра­ва, которым они адресуются. Гражданский кодекс РФ в ст. 8 опре­деляет, что правовые акты управления представляют собой одно из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей. Неисполнение договорных обязательств влечет ответствен­ность, устанавливаемую нормами гражданского права; неиспол­нение положений административного акта влечет применение принудительных средств в порядке, определенном администра­тивно-правовыми нормами.

 

4.

Характер полномочий органов местного самоуправления, зак­репленных Федеральным законом «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации», позволя­ет сделать вывод, что современный статус этих органов характери­зует их во многом в качестве государственных. Не могут быть ины­ми, кроме как государственными, например, полномочия органов ме­стного самоуправления принимать решения, обязательные для ис­полнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями неза­висимо от их организационно-правовых форм; издавать правовые акты; осуществлять государственную регистрацию предприятий, предоставлять налоговые и иные льготы и преимущества предпри­ятиям; устанавливать местные налоги и сборы и т.п. Все это – непременные атрибуты государственности. Является тот или иной орган государственным или негосудар­ственным, определяется не формальным декларированием этого, а сущностью его полномочий. Значительный объем полномочий ор­ганов местного самоуправления имеет государственно-правовой ха­рактер. В принципе такое положение отнюдь не противоречит закону. В соответствии с Федеральным законом об общих принципах мест­ного самоуправления в Российской Федерации в ведении муници­пальных образований находятся вопросы местного значения, а так­же отдельные государственные полномочия, которыми могут наде­ляться органы местного самоуправления. Однако делегированное правомочие издавать правовые акты касается не отдельных вопросов, а всех отнесенных к ведению ор­ганов местного самоуправления.

Таким образом, несмотря на то, что местное самоуправ­ление не является элементом реализации государственной власти, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит норму, в которой говорится о пра­вовых актах, осуществляющих функции его органов и должностных лиц. Наименование их определяется уставом муниципального обра­зования. Поскольку эти органы и лица не являются представите­лями государства, налицо – делегация юридически-властных фун­кций негосударственным формированиям.

 

5.

ОБЩИЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий:

организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;

осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;

обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации и контролирует деятельность ее органов;

формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реали­зацию;

реализует предоставленное ему право законодательной инициативы и др.

Правительство Российской Федерации по соглашению с органами ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит

Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному консти­туционному закону и федеральным законам.

Правительство Российской Федерации осуществляет полномочия, пе­реданные ему органами исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации на основании соответствующих соглашений;

обеспечивает представительство Российской Федерации в иностран­ных государствах и международных организациях;

в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Россий­ской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за вы­полнением другими участниками указанных договоров их обязательств;

отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защи­щает граждан Российской Федерации за пределами ее территории;

осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-тех­нического и культурного сотрудничества.

ИНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Особенности деятельности Правительства Российской Федерации при введении режима военного или чрезвычайного положения определяются федеральными конституционными законами.

Правительство Российской Федерации осуществляет иные полномо­чия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, феде­ральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

 

6.

Правоустановительная форма управления связана с созда­нием правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием правовых актов управления. В рамках правоустановительной (правотворческой) формы управления реализуется функция «адми­нистративного правотворчества». Традиционно в нормотворческой деятельности выделяется несколько этапов: возникновение необходимости разработки административного акта; подготовка проекта административного акта; обсуждение проекта и приня­тие решения соответствующим правомочным органом управления; опубликование принятого административного акта (управленчес­кого решения). В настоящее время правила подготовки правовых актов многих государственных органов детально регламентирова­ны специальными нормативными правовыми актами (например, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Указом Президента РФ от 13 августа 1997 г.)). Таким обра­зом, Правоустановительная форма управления – это формирова­ние правовых норм, их изменение, отмена, замена, т. е. подготов­ка и издание правовых актов управления (административных ак­тов). Данная форма управленческих действий отличается доста­точной сложностью, ибо требует длительной управленческой процедуры: разработки проекта административного акта, обсуж­дения, принятия, опубликования и государственной регистрации. Правоустановительная форма управления характеризуется также наличием в системе публичного управления множества правотворческих процедур, которые используются самими органами управления для административного правотворчества, конкрети­зируют и уточняют задачи и функции управления, установлен­ные в федеральных и региональных законах. При этом правотворческая деятельность органов управления (Правоустановительная форма управленческих действий) всегда должна быть подзакон­ной, т.е. основанной на положениях законов и иных нормативных правовых актов высшей юридической силы.

Правоприменительная форма управления связана с испол­нением законодательных и иных нормативных правовых актов с целью применения нормы права в конкретном случае, т.е. в рам­ках этой формы происходит рассмотрение и разрешение управ­ленческих дел и споров. Правоприменительная форма управлен­ческой деятельности характеризуется такими общими функциями управления, как организация, регулирование, распорядительство, учет, кадровое обеспечение системы управления и т. д. Данная форма управленческих действий включает в себя: установление фактических обстоятельств дела; поиск специальной правовой нор­мы для применения в конкретной ситуации и конкретном случае; выявление юридической значимости и масштаба действий этой правовой нормы, уяснение ее содержания, толкование нормы права; принятие решения по делу, издание индивидуального акта управления; исполнение правового акта и осуществление контро­ля за его исполнением.

Организационные действия (или мероприятия): обществен­но-организационные действия или действия организационно-ин­струкционного характера; проведение совещаний; распростране­ние положительного опыта, информации о негативных явлениях в управлении и степени их распространенности; разработка мето­дических рекомендаций и указаний; оказание практической помо­щи исполнителям на местах; пресс-конференции представителей администрации и пр. Организационные действия или мероприя­тия применяются в процессе обычной управленческой деятельно­сти и не влияют на процесс возникновения, изменения или пре­кращения правоотношений, т.е. тем самым подчеркивается их под­чиненная роль в системе осуществления функций публичного уп­равления.

Материально-технические действия: формы управленчес­кой деятельности, призванные обеспечить эффективность госу­дарственно-служебной деятельности и связанные с ведением де­лопроизводства, регистрацией, оформлением, размножением и рассылкой документов, материалов, справок, обработкой инфор­мации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки и пр.), аналитическими расчетами, различными измерениями, ма­териально-техническим обеспечением. Для этой формы управленческой деятельности важны не только высокая подготовленность работников обслуживающего персонала, но и оснащение органов публичного управления соответствующей техникой (компьютеры, копировальные аппараты и пр.). Материально-технические дей­ствия призваны организационно и материально обеспечить эф­фективную систему управления, необходимое качество управлен­ческого труда, формализацию управленческих действий, приме­нение специальной организационной техники.

В литературе справедливо высказывается мнение, что мате­риально-технические операции (в отличие от организационных действий) вообще не могут рассматриваться в качестве форм уп­равленческой деятельности, ибо их роль исключительно вспомо­гательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т.п.), а форма осуществления – неправовая и осуществляют их не управленческие работники, а обслуживающий персонал; кро­ме того, они не выражают реализацию исполнительной власти. Поэтому делается вывод, что реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме, а государ­ственно-управленческая деятельность может быть выражена как правовой, так и неправовой формой.

 

7.

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Наиболее значимые качества, определяю­щие их юридическую природу, следующие:

а) правовой акт управления (таково его наиболее распростра­ненное обозначение) представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или инди­видуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интере­сах реализации задач и функций исполнительной власти;

б) правовой акт управления издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленчес­кой деятельности в пределах его компетенции, определенной дей­ствующим законодательством либо административно-правовыми нормами;

в) правовой акт управления – юридическо-властное волеизъ­явление соответствующего субъекта исполнительной власти, в ко­тором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;

г) правовой акт управления – одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризую­щими исполнительную власть в целом;

д) правовой акт управления содержит в себе юридически-вла­стное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;

е) правовой акт управления определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;

ж) правовой акт управления может либо создавать юридичес­кую основу для возникновения, изменения или прекращения адми­нистративно-правовых отношений (административно-правовые нор­мы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порожда­ющим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые от­ношения подобного типа;

з) правовой акт управления подзаконен, то есть он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответ­ствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;

и) правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

к) правовой акт управления представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, до­кладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и про­верок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в право­вые акты управления со всеми присущими им юридическими ка­чествами;

л) правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служеб­ных отношений между руководителем и непосредственно подчинен­ными ему работниками аппарата управления);

м) правовой акт управления с учетом ранее изложенных его качеств издается с соблюдением определенных, официально уста­новленных правил (процедур), предусматривающих порядок под­готовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. Общие правила такого рода, к сожалению, отсутствуют; существу­ют правила ведомственного характера либо предусматривающие процедуру подготовки и утверждения управленческих актов при­менительно к отдельным органам исполнительной власти (напри­мер, они содержатся в Регламенте заседаний Правительства РФ, в Положении о подготовке проектов его постановлений и распоря­жений);

н) правовой акт, управления может быть в установленном дей­ствующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;

о) правовой акт управления в случае несоблюдения содержа­щихся в нем юридически-властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, на­ступает дисциплинарная или административная ответственность). Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полно­мочного субъекта исполнительной власти, направленное на уста­новление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленчес­кой деятельности.

В таком понимании этот вид юридических актов опосредует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее – между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.

В правовых актах управления решаются многие вопросы де­тализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов государственной власти.

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде слу­чаев с их помощью регламентируются отдельные стороны обще­ственных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это ка­сается финансовых отношений, частично трудовых, земельных и др. В частности, именно на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения.

Правовые акты управления отличаются от актов судебных органов государственной власти своим преимущественно позитив­ным характером, выражающимся в том, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной вла­сти с целью упорядочивающего воздействия на различные сторо­ны государственной и общественной жизни. Судебные акты имеют ярко выраженный юрисдикционный характер; для управленческих актов юрисдикция не является приоритетной. Кроме того, правовые акты управления не могут отменить либо изменить судебные акты, в то время как последние такую возможность в отношении их имеют. Наконец, правовые акты нередко играют роль доказательств в су­дебном процессе (например, по жилищным, трудовым, административным делам).

Правовые акты управления иногда характеризуются как конклюдентные.

Взятый из гражданско-правового лексикона, этот термин при­зван охарактеризовать часто встречающиеся в управленческой практике повеления, не имеющие характера, например, письмен­ного акта. Это – сигнал светофора, свисток милиционера, дорож­ный знак и т.п. Больше оснований, однако, не рассматривать по­добные повеления как правовые акты управления, поскольку в них получают свое опосредованное выражение соответствующие административно-принудительные меры, обеспечивающие обществен­ную безопасность и порядок в сфере государственного управления. Несоблюдение таких повелений может повлечь за собой издание правового акта (например, о привлечении к административной от­ветственности).

 

8.

Указ Президента Российской Федерации «Об обеспечении нормального функционирования денежной системы Рос­сийской Федерации»;

Нормативный административный правовой акт

общефедерального значения

бессрочный

письменный

указ

единоличный

правомерный

 

Указ Президента Российской Федерации «О главе админи­страции Приморского края»;

Индивидуальный административный правовой акт

краевого значения

письменный

указ

единоличный

правомерный

 

постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по ветеринарной и санитарной охране террито­рии Российской Федерации»;

Нормативный административный правовой акт

общефедерального значения

бессрочный

письменный

постановление

коллегиальное

правомерный

 

Распоряжение Правительства Российской Федерации «О заместителе министра экономики Российской Федера­ции»;

Индивидуальный административный правовой акт

письменный

распоряжение

коллегиальное

правомерный

 

Инструкцию МВД Российской Федерации «О порядке осуществления административного надзора»;

Нормативный административный правовой акт

общефедерального значения

бессрочный

письменный

инструкция

единоличный

правомерный

 

постановление местной  администрации  «Об усилении охраны общественного порядка на территории района».

Нормативный административный правовой акт

районного значения

бессрочный

письменный

постановление

единоличный

правомерный

 

9.

          Президент РФ – издает Указы и распоряжения

Правительство – акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановле­ний Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и дру­гим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжения Правительства Российской Федерации.

Руководитель федеральной службы, федеральный министр – приказы, постановления министерств и других центральных федеральных органов

Глава краевой администрации – правовые акты, их наименование и виды определяется уставом субъекта Российской Федерации.

 

10.

глава городской администрации наложил штраф на гражда­нина М. за правонарушение, предусмотренное ст. 20.1 КоАП РФ;

меры административной ответственности в форме штрафа

 

постовой милиционер потребовал от гражданина С. прекра­тить действие, нарушающее общественный порядок;

административно-пресекательные меры в форме требования прекратить противоправные действия

 

участковый инспектор сделал устное замечание нарушителю общественного порядка;

административно-предупредительные меры в форме замечания

 

гражданин К., находившийся в сильной степени опьянения, был доставлен с улицы в медицинский вытрезвитель;

административно-пресекательные меры в форме задержания физического лица

 

гражданин З. был подвергнут досмотру на основании подо­зрения в выносе с предприятия произведенной продукции;

административно-предупредительные меры в форме досмотра

 

гражданин У., совершивший мелкое хулиганство, был достав­лен в отделение милиции и задержан на 3 часа для установле­ния его личности;

административно-пресекательные меры в форме задержания физического лица

 

компетентные органы закрыли участок границы в связи с воз­никновением эпидемии;

административно-предупредительные меры в форме закрытия государственной границы

 

гражданин О. был вызван в отдел внутренних дел для оказания содействия в выяснении обстоятельств административного дела;

административно-предупредительные меры в форме оказания содействия в выяснении обстоятельств административного дела

 

работник милиции применил огнестрельное оружие при задер­жании преступника;

административно-пресекательные меры в форме применения оружия

 

отдел ГИБДД закрыл движение на Тверской улице в связи с ремонтом дорожного покрытия;

административно-предупредительные меры в форме закрытия движения дороги

 

работник таможни произвел досмотр вещей гражданина Ц., выезжавшего за пределы России;

административно-предупредительные меры в форме досмотра

 

студент Р. был отчислен из учебного заведения за нарушение договорных отношений;

 

иностранный гражданин был выдворен из пределов России за нарушение правил транзитного проезда через ее территорию;

меры административной ответственности в форме выдворения за пределы РФ

 

за гражданином Б., освобожденным из мест лишения свободы, был установлен административный надзор.

административно-предупредительные меры в форме надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы

 

11.

          Согласно ст. 20.21 КоАП появление на улицах, стадионах, в скверах, парках, в транспортном средстве общего пользования, в других общественных местах в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, – влечет наложение административного штрафа в размере от одного до пяти минимальных размеров оплаты труда или административный арест на срок до пятнадцати суток.

Лицо, находящимся в состоянии сильного алкогольного опьянения может быть задержано сотрудниками внутренних дел и доставлено в милицию. Под административным за­держанием понимается принудительное, как правило, кратковре­менное ограничение свободы действий и передвижения лица, со­вершившего административное правонарушение. Административ­ное задержание применяется с целью пресечения, прекращения административного правонарушения, когда исчерпаны другие меры воздействия в отношении нарушителя. Административное задержание применяется также в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в целях установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности составления его на месте совершения правона­рушения, если составление протокола является обязательным, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по этим делам.

Порядок мер применения мер принуждения следующий.

Возбуждение административного дела.

Составление протокола об административном правонарушении.

Рассмотрение дела об административном правонарушении.

Разрешение дела об административном правонарушении.

Органы внутренних дел рассматривают дело об административном правонарушении, предусмотренным ст. 20.21 КоАП на основании ст. 23.3 КоАП. Суд может рассмотреть подобно дело в случае орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком правонарушении, передает его на рассмотрение судье (ст. 23.1 КоАП).

 

12.

Принуждение можно понимать как отрицание воли подвласт­ного и внешнее воздействие на его поведение. Поскольку коман­да не исполнена, нарушена воля властвующего, последний воз­действует на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения.

Юриста принуждение интересует прежде всего как средство ох­раны правопорядка, как метод государственной деятельности. Юри­дическая наука изучает правовое принуждение, которое применя­ется на основе юридических норм и в связи с их нарушением, понуждает к соблюдению государственно-властных предписаний.

Принуждение можно различать по отраслевому критерию, т.е. какой отраслью законодательства установлены принудительные меры. Соответственно принято различать принуждение по государ­ственному, гражданскому, уголовному, уголовно-процессуальному, трудовому, административному праву.

Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия, применяемых исполнительной властью для обеспечения правопорядка. Рассматриваемый вид при­нуждения охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земельного и иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить органы исполни­тельной власти.

Следует различать меры административно-правового принуж­дения и принудительные меры, установленные нормами админис­тративного права. Административное законодательство закрепляет административные (1), дисциплинарные (2), общественно-правовые (3) санкции. Так, им установлена дисциплинарная и материальная от­ветственность военнослужащих, определены властные полномо­чия общественных инспекторов. Административное принуждение полностью регулируется нормами административного права, кото­рыми, кроме того, регулируется общественно-правовое и частично – дисциплинарное принуждение. Соответственно можно различать дисциплинарное принуждение и дисциплинарную ответственность по административному праву.

Ответственность – разновидность принуждения, а меры ответ­ственности – особый вид мер принуждения. Так, составной частью административного принуждения является административная от­ветственность, а дисциплинарное принуждение включает в себя дис­циплинарную и материальную ответственность. В целом, ответствен­ность по административному праву – часть принуждения по административному праву.

По своей сути административное принуждение является разновидностью государственного принуждения. Оно при­меняется компетентными государственными органами и их полномочными представителями на основании норм адми­нистративного права.

Административное принуждение – это метод психичес­кого или физического воздействия на сознание и поведение людей, применяемый в сфере государственного управления в целях предупреждения, пресечения административных правонарушений и привлечения виновных лиц к админист­ративной ответственности.

Для административного принуждения характерно сле­дующее:

административное принуждение применяется только на основе закона. Нормами права регулируется следу­ющее: какие меры, при каких условиях, в каком по­рядке и кем могут применяться. Четкая регламента­ция принудительных мер необходима для соблюдения принципов неприкосновенности личности, жилища и личной собственности граждан;

по общему правилу, для него характерен внесудебный порядок применения, так как использование админи­стративно-принудительных мер отнесено к компетен­ции соответствующих исполнительных органов или должностных лиц, которые непосредственно реализу­ют их без обращения в суд. Однако необходимо учи­тывать, что в соответствии с российским законодатель­ством отдельные меры административного принуж­дения используются судами в случаях наложения бо­лее строгих административных взысканий;

административное принуждение применяется только к конкретным субъектам права, нарушившим адми­нистративно-правовые нормы;

меры административного принуждения применяются как к лицам, так и к организациям;

порядок их применения урегулирован нормами адми­нистративного права и является составной частью ад­министративного процесса;

для административного принуждения характерна мно­жественность органов и должностных лиц, его приме­няющих;

административное принуждение имеет цель: наказа­ние правонарушителей, пресечение и предупреждение административных правонарушений;

правоограничения лиц, к которым применяются меры административного взыскания, менее ощутимы и су­ровы, чем те, которые сопровождают другие меры го­сударственного принуждения (например, меры уголов­ного наказания);

меры административного принуждения могут приме­няться как в отношении правонарушителей, так и к лицам, не совершающим правонарушений (например, меры, применяемые при возникновении чрезвычайных обстоятельств, и т.д.);

административное принуждение применяется не все­ми субъектами управленческой деятельности, а лишь теми, кто специально уполномочен законом на их при­менение;

административное принуждение в значительной сте­пени имеет также и профилактическое значение.

 

13.

Статья 23.1. Судьи

1. Судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1 – 5.26, частью 2 статьи 5.27, статьями 5.37 – 5.43, 6.1, 6.2, 6.9, 6.11 – 6.14, 7.5, 7.12, 7.15, 7.17, 7.24, 7.27, 7.28, 9.13, 9.14, 10.11, частью 4 статьи 11.17, статьями 11.21, 11.22, 11.24, 12.35, 12.36, частями 1 и 2 статьи 13.5, статьями 13.10, 13.11, 13.14 – 13.16, 13.20, 13.21, 13.23, 14.1, 14.10 – 14.14, частями 1 и 2 статьи 14.16, частями 1, 3 и 4 статьи 14.17, статьями 14.18, 14.21 – 14.24, частями 1, 2 и 4 статьи 14.25, статьями 15.3 – 15.12, 15.26, 16.1, 17.1 – 17.13, 18.10 – 18.13, 19.1, частью 1 статьи 19.3, частями 1 и 3 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7, 19.9, 19.11 – 19.13, частями 1 и 2 статьи 19.19, статьями 19.20, 19.21, 19.23, 20.2, 20.3, 20.5 – 20.7, 20.9, 20.15, 20.18, 20.19, 20.23, статьей 20.24 (в отношении частных детективов (охранников), статьями 20.25 – 20.27 настоящего Кодекса.

3. Дела об административных правонарушениях, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи и совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов.

Дела об административных правонарушениях, которые указаны в частях 1 и 2 настоящей статьи и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации, рассматриваются судьями районных судов.

Судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.14, 7.24, 14.1, 14.10 - 14.14, частями 1 и 2 статьи 14.16, частями 1, 3 и 4 статьи 14.17, статьями 14.18, 14.21 - 14.23, 15.10, частями 1 и 2 статьи 19.19 настоящего Кодекса, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями.

В остальных случаях дела об административных правонарушениях, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи, рассматриваются мировыми судьями.

Статья 23.2. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав

1. Районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.35, 5.36, 6.10, 20.22 настоящего Кодекса.

Статья 23.3 КоАП. Органы внутренних дел (милиция)

1. Органы внутренних дел (милиция) рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.8, 8.22, 8.23, 10.4, 10.5, частями 1, 3, 4 и 5 статьи 11.1, статьями 11.9, 11.14, 11.15, частями 1, 2 и 3 статьи 11.17, статьями 11.23, 12.1, 12.2, статьей 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), статьями 12.4 – 12.34, 13.24, 18.8, 18.9, 19.2, 19.15 – 19.18, статьей 19.22 (в части регистрации автомототранспортных средств с рабочим объемом двигателя более пятидесяти кубических сантиметров, имеющих максимальную конструктивную скорость более пятидесяти километров в час, и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования), статьями 19.24, 20.1, 20.8, 20.10 – 20.14, 20.16, 20.17, 20.20, 20.21, частью 1 статьи 20.23, статьей 20.24 (в отношении руководителей частных детективных и охранных организаций (объединений, ассоциаций), служб безопасности в организациях) настоящего Кодекса.

2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе:

1) начальники территориальных управлений (отделов) внутренних дел и приравненных к ним органов внутренних дел, их заместители, начальники территориальных отделов (отделений) милиции, их заместители – об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.22, 8.23, 10.4, 10.5, 11.9, 11.14, 11.15, 13.24, 18.8, 18.9, 19.2, 19.15 – 19.18, статьей 19.22 (в части регистрации автомототранспортных средств с рабочим объемом двигателя более пятидесяти кубических сантиметров, имеющих максимальную конструктивную скорость более пятидесяти километров в час, и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования), статьями 19.24, 20.1, 20.8, 20.10 – 20.14, 20.16, 20.17, 20.20, частью 1 статьи 20.23, статьей 20.24 (в отношении руководителей частных детективных и охранных организаций (объединений, ассоциаций), служб безопасности в организациях) настоящего Кодекса;

2) начальники линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте, их заместители – об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1, 3, 4 и 5 статьи 11.1, статьями 11.9, 11.14, 11.15, частями 1, 2 и 3 статьи 11.17, статьями 13.24, 18.8, 18.9, 19.15, 20.1, 20.8, 20.12, 20.13, 20.17, 20.20, 20.21, частью 1 статьи 20.23 настоящего Кодекса;

3) начальники дежурных смен дежурных частей линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте, начальники линейных пунктов милиции – об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1, 3, 4 и 5 статьи 11.1, статьями 11.9, 11.14, 11.15, частями 1, 2 и 3 статьи 11.17, статьями 13.24, 20.1, 20.20 настоящего Кодекса;

4) начальники дежурных смен дежурных частей линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте, начальники линейных пунктов милиции и другие сотрудники милиции, на которых возложен надзор за соблюдением соответствующих правил, – об административных правонарушениях, совершенных на железнодорожном транспорте и предусмотренных частями 1, 3, 4 и 5 статьи 11.1, статьями 11.14, 11.15, частями 1, 2 и 3 статьи 11.17 (за совершение нарушений на железнодорожном транспорте) настоящего Кодекса;

5) начальник государственной инспекции безопасности дорожного движения, его заместитель, командир полка (батальона, роты) дорожно-патрульной службы, его заместитель – об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.22, 8.23, 11.23, 12.1, 12.2, статьей 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), статьями 12.4 – 12.34, статьей 19.22 (в части регистрации автомототранспортных средств с рабочим объемом двигателя более пятидесяти кубических сантиметров, имеющих максимальную конструктивную скорость более пятидесяти километров в час, и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования) настоящего Кодекса;

6) сотрудники государственной инспекции безопасности дорожного движения, имеющие специальное звание, – об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 12.1, частями 1 и 2 статьи 12.2, статьей 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), частью 1 статьи 12.5, статьей 12.6, частями 1, 2 и 3 статьи 12.9, частью 2 статьи 12.10, частями 1 и 2 статьи 12.11, статьями 12.12 – 12.14, частями 1 и 2 статьи 12.15, статьей 12.16, частью 1 статьи 12.17, статьями 12.18 – 12.20, частью 1 статьи 12.21, статьями 12.22, 12.23, 12.28, частями 1 и 2 статьи 12.29, частью 1 статьи 12.30 настоящего Кодекса;

7) государственные инспектора безопасности дорожного движения – об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.22, 8.23, частью 1 статьи 12.4, статьями 12.31, 12.32, статьей 19.22 (в части регистрации автомототранспортных средств с рабочим объемом двигателя более пятидесяти кубических сантиметров, имеющих максимальную конструктивную скорость более пятидесяти километров в час, и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования) настоящего Кодекса;

8) государственные инспектора дорожного надзора – об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 12.33, 12.34 настоящего Кодекса;

9) старшие участковые инспектора, участковые инспектора – об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 12.1, частями 1 и 2 статьи 12.2, статьей 12.3 (за исключением случаев управления транспортным средством водителем, не имеющим при себе лицензионной карточки), статьями 12.22, 12.23, 12.28, частями 1 и 2 статьи 12.29, частью 1 статьи 12.30, статьями 19.2, 19.15, 19.24, 20.1 настоящего Кодекса.