«Административно-правовой статус государственного служащего»

Глава 1. Государственный служащий: понятие и правовые основы деятельности

 

Государственный служащий имеет определенное правовое по­ложение (правовой статус). Для него определены особые условия поступления на государственную службу, прохождение и прекра­щение службы. Государственный служащий реализует предостав­ленные ему полномочия и функции как внутри государственной администрации, так и по отношению к внешним субъектам права (гражданам, другим организациям и т.д.). Став государственным служащим гражданин включается в сложный организм, который можно представить в виде конструкции, состоящей из четырех элементов; 1) занимаемая государственная должность; 2) наличие конкретного квалификационного разряда; 3) вхождение в установ­ленный штат государственных служащих; 4) особое место, опреде­ляемое конкретными должностными обязанностями и устанавлива­ющее наименование этого государственного служащего – руково­дитель, должностное лицо, представитель власти и т.д.[1] 

Подчеркнем принципиальную (методологическую) позицию, изложенную проф. Н.М. Казанцевым: отождествление государст­венной службы с деятельностью госслужащих категориально оши­бочно. Исполнение госслужбы – вот тождественная категория для характеристики правомерной служебной деятельности госслужа­щих, т.е. не собственно госслужба, а ее исполнение, процесс слу­жения. Госслужба – это институт и публично-правовое отношение государства и гражданина. Юридически значимые действия можно только называть деятельностью госслужащих; их совершают должностные лица госслужбы в порядке исполнения службы в форме реализации должностных полномочий.[2] 

Если же роль, предназначение госслужащих характеризовать все же через деятельность, то следует отмечать профессиональ­ную деятельность по обеспечению исполнения полномочий гос­органов. 

Понятие «профессиональная деятельность» некорректно упот­реблять с такими выражениями, как «на постоянной основе», «в качестве постоянно работающего», ибо смешивается принцип комплектования, найма граждан на службу по определенным при­знакам и качественная характеристика труда в сфере госслужбы. В понятии «профессиональная деятельность» прежде всего от­ражены качественная характеристика трудовых функций, кото­рые надлежит выполнять человеку на госдолжностях, уровень развития содержания труда по обеспечению исполнения полно­мочий госорганов, требуемое качество этого труда. Это одновре­менно и констатация степени развития объективированных форм труда в этой сфере, требующей от человека профессиональных способностей, соответствующего профессионального опыта.

Выполнять какие-либо задачи постоянно (на постоянной ос­нове) – это еще не основание для того, чтобы говорить о про­фессиональном характере труда того, кто их выполняет. В ст. 97, ч. 3 Конституции записано, что депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе.[3] Постоянная основа – категория временная, а профессионализм – категория профессионального качества, опыта, адекватного виду деятельно­сти, трудовым функциям.

Государственные служащие – кадровый состав только госу­дарственных органов. «Служба» в словаре В.И. Даля трактуется как польза, угода, деятельность, жизнь для других, полезное дело. С XV в. известны в России «служилые люди» (дворяне-поме­щики с условием несения службы).

В советское время понятие «служащие» употреблялось наравне с «рабочими» – граждане, работающие по найму в различных уч­реждениях в сфере обслуживания, но не производства. Отличались от них кадры партийного и советского госаппарата (номенклатура).

Так случилось, что на длительный период формировавшаяся в XIX в. публично-правовая традиция становления (и изучения) государства, госслужбы была прервана по причине господства идеологии и политики над правом. Юридически отношения гос­службы регулировались трудовым законодательством, которое не обеспечивало служащим госорганов в отличие, скажем, от рабо­чих права на квалификацию, т.е. права на закрепление квали­фикации в юридической форме – классного чина или иного профессионального звания, каковым в прошлом столетии обла­дали госслужащие европейских стран и России. Ликвидация права на квалификацию позволила правящей партии всецело подчинить госслужащих своему политическому усмотрению. За­нятие должности предусматривало в качестве обязательного ус­ловия утверждение в должности партийным комитетом соответ­ствующего уровня. Партийно-политическое усмотрение устано­вилось в порядке государственного обычая.

Федеральным законом «Об основах государ­ственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. впервые в России четко определены субъекты госслужбы и при этом значительно сужен их круг. Деятельность служащих госпредприятий, учреждений (даже таких, как главный врач больницы, ректор вуза и других подобных, не говоря уже о врачах, преподавателях) теперь официально не считается госслуж­бой. Следуя закону, эту деятельность называют службой в государ­ственных организациях, а ее субъектов – служащими госорганиза­ций. Закон не считает госслужбой и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих гос­должности категории А (политические, выборные должности). Со­единяя в функционально-деятельностной оценке госслужбу и гос­служащих, проф. Г.В. Атаманчук предлагает следующее определе­ние: государственная служба – практическое участие в осуществ­лении целей и функций государства посредством исполнения обя­занностей и полномочий по государственной должности, опреде­ленной в конкретном государственном органе.[4]

          Таким образом, до недавнего времени в нашем законодательстве не было опре­деления понятия «государственная служба». В юридической лите­ратуре в это понятие вкладывалось выполнение служащими госу­дарственных организаций (органов, предприятий, учреждений и т.д.) трудовой деятельности, предусмотренной занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им. При этом государственными слу­жащими считались все служащие в любой государственной организации.

          Теперь же, согласно Федеральному закону «Об основах государ­ственной службы Российской Федерации» в понятия «государственный служащий» и «государственная служ­ба» вкладывается новый смысл.[5] К государственным служащим относятся только лица, замещающие государственные должности в государственных органах, а не в любых государственных органи­зациях (например, служащие государственных вузов не считаются государственными служащими). Государственные должности в го­сударственных органах разделены на категории «A», «Б» и «В» в зависимости от целей их учреждения.

          Государственные должности категории «А» – это должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (го­сударственные должности РФ), конституциями, уставами субъек­тов РФ (государственные должности субъектов Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных ор­ганов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председа­тели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов за­конодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.).

          Государственные должности категории «В» учреждаются в ус­тановленном законодательством РФ порядке, чтобы непосредст­венно обеспечить исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А».

          Государственные должности категории «В» учреждаются госу­дарственными органами для исполнения и обеспечения их полно­мочий.

          Исходя из такого деления государственных должностей и дано в Законе определение понятия «государственная служба». Под го­сударственной службой понимается профессиональная деятель­ность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К государственной службе относится исполнение долж­ностных обязанностей только лицами, замещающими государст­венные должности категорий «Б» и «В». Понятие государственной службы на лиц, замещающих государственные должности катего­рии «А», не распространяется, поскольку они Законом не отнесены к государственным служащим.

          Деятельность государственных служащих, замещающих долж­ности категорий «Б» и «В», как это подчеркнуто в самом определе­нии понятия «государственная служба», носит обслуживающий, вспомогательный характер: она предназначена для того, чтобы обеспечивать исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А». Поэтому имеется отличие и в наимено­вании видов должностей: если должности категории «А» называ­ются просто государственными должностями, то должности кате­горий «Б» и «В» – государственными должностями государст­венной службы.

          Конечно, формулировка «обеспечение исполнения полномочий лицами, замещающими должности категории «А», имеет тот недо­статок, что может вызывать понимание государственной службы как службы «при» высших государственных должностных лицах, а не у общества и государства. В действительности же государствен­ная служба представляет собой вид общественно полезной профес­сиональной деятельности, которая в конечном итоге заключается в осуществлении части полномочий того государственного органа, в котором государственный служащий занимает должность кате­гории «Б» или «В». Иначе говоря, его профессиональная деятель­ность направлена на осуществление государственных функций, яв­ляясь выражением публичной власти, а не власти лица, замещаю­щего должность категории «А». При этом, разумеется, объем пол­номочий лиц, замещающих должности категорий «Б» и «В», мень­ше, чем у лиц, замещающих должности категории «А»; первые поставлены в зависимость от вторых.

          Кроме того, названным Законом установлено: государственная служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются лица, замещаю­щие государственные должности категории «А». По существу, это означает юридическое закрепление института временных служа­щих. Лица, находящиеся на должностях категории «Б» (помощни­ки, советники, консультанты, референты и др.), призваны непо­средственно обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещаю­щих должности категории «А», пока последние замещают свои должности. Если эти лица сменяются, предполагается возмож­ность замены лиц, замещающих должности категории «Б». Конеч­но, кто-то может остаться в прежней должности, но возможна и их одновременная замена.[6]

          Значение государственной службы обусловливается тем, что среди всех вопросов, решаемых государством, стержневым являет­ся вопрос о кадрах, в первую очередь руководителей. Именно госу­дарственный аппарат призван претворять в жизнь реформы, новые идеи и законоположения, а ведь очевидно, что основная масса не­достатков связана с неумением, а порой и неприятием реформатор­ских программ со стороны некоторой части аппаратчиков, хуже того – с их коррумпированностью. Эффективное использование добротного кадрового потенциала государства – приоритетная об­щенациональная задача. Различные политики приходят и уходят, а машина государственного управления должна при всех обстоя­тельствах работать безупречно. Проводимое реформирование госу­дарственной службы должно обеспечить четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата, предотвра­тить возможность использования его в партийных или групповых интересах.

          Круг и содержание нормативных правовых актов, которыми регу­лируются вопросы государственной службы, предопределяются условиями (предпосылками) возникновения и реализации госу­дарственно-служебных отношений. При этом «административно-право­вые нормы не только предоставляют государственным служащим права, возлагают на них обязанности, но и заставляют отвечать за свои действия».[7]

          Прежде всего имеется в виду, что до решения вопросов, связан­ных с замещением должности и осуществлением государственны­ми служащими своих полномочий, необходимо определить систе­му органов государственной власти и их внутреннюю (организаци­онно-штатную) структуру, утвердить перечень государственных должностей и классифицировать их по категориям и группам, ус­тановить объем полномочий и функций по каждой должности, а также квалификационные требования к государственным служащим, замещающим эти должности (по образованию, стажу и опыту работы по специальности и т.д.).

          При определении правового положения государственного слу­жащего как участника государственно-служебных отношений в законодательстве должны быть установлены: его права, обязаннос­ти и гарантии; ограничения, связанные с государственной служ­бой; поощрения и ответственность.

          Правовыми нормами регулируются и вопросы прохождения службы: поступление на государственную службу; способы заме­щения вакантных должностей; аттестация государственного слу­жащего; присвоение квалификационных разрядов; прекращение государственной службы.

          Необходимой предпосылкой реализации государственно-слу­жебных отношений является определение конкретных государст­венных органов и должностных лиц, которым предоставляется право осуществлять прием граждан на государственную службу, а также назначать и перемещать их в должностях, присваивать им квалификационные разряды (воинские и специальные звания, классы, чины, дипломатические ранги) при нахождении на госу­дарственной службе.

          Важный элемент работы с кадрами государственных органов – осуществление государственной кадровой политики. Кадровая по­литика закрепляется в законах, других нормативных правовых актах и посредством их претворяется в жизнь. Успех кадровой политики прямо зависит от качества государственного аппарата, от исполнения им законодательства, от его исполнительской дис­циплины.

          Государственная служба РФ включает в себя: 1) федеральную государственную службу и 2) государственную службу субъектов РФ. Это деление государственной службы на виды предопределяет существование двух видов законодательства, регулирующего госу­дарственно-служебные отношения. Законодательство о государст­венной службе состоит из федеральной Конституции, Федерально­го закона «Об основах государственной службы Российской Феде­рации», других федеральных законов и многочисленных иных нормативных правовых актов, а также конституций, уставов, за­конов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.

          Конституция РФ играет принципиально важную роль в пра­вовом регулировании государственной службы. Именно она оп­ределяет, какие руководящие государственные должности РФ от­носятся к категории «А» и в чем состоят их отличия от других государственных должностей (категорий «Б» и «В»). В ней определена также компетенция Совета Федерации, Государственной Думы и Президента РФ по назначению на должности и освобож­дению от должности государственных служащих. Она содержит и некоторые другие положения, касающиеся подбора и расста­новки руководящих кадров государственных органов.

          Федеральный закон «Об основах государственной службы Рос­сийской Федерации» установил правовые основы организации го­сударственной службы, основы правового положения государст­венных служащих и порядок прохождения государственной служ­бы. Основная цель Закона – создание единой общефедеральной правовой базы государственной службы, придание ей профессио­нального характера. Закон способствует развитию правовой базы для борьбы с бюрократизмом, коррупцией, произволом чиновниче­ства, практикой подбора кадров по принципу личной преданности. Он направлен не только на повышение требований к государствен­ным служащим, их обязанностям, но и на обеспечение их правовой и социальной защищенности.

          Закон содержит много новых фундаментальных понятий: что такое государственная должность, государственная служба, госу­дарственный служащий, квалификационный разряд и др. Он по­вышает требования к желающим занять или уже занимающим государственные должности гражданам: специальное образова­ние, аттестации, квалификационные экзамены, система жестких дисциплинарных взысканий вполне в состоянии создавать серьез­ные преграды на пути некомпетентных или недобросовестных слу­жащих.

          Имеется ряд федеральных законов, которыми регулируются особенности государственной службы в отдельных федеральных государственных органах. К ним относятся: законы «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и др.

          По ряду вопросов государственной службы имеются указы Пре­зидента РФ: «О государственных должностях Российской Федера­ции»; «Об утверждении перечней государст­венных должностей федеральной государственной службы» от 3 сентября 1997 г.; «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего» от 9 марта 1996 г.; «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» от 30 января 1996 г.

          Многие вопросы федеральной государственной службы регули­руются дисциплинарными уставами и положениями, положения­ми о конкретных органах и их подразделениях и другими норма­тивными актами Правительства РФ, министерств и ведомств.

          Федеральный закон «Об основах государственной службы Рос­сийской Федерации» предусматривает право субъектов Федера­ции самостоятельно регулировать многие вопросы государствен­ной службы с учетом местных условий и обычаев, а именно: определять порядок подбора лиц для замещения государствен­ных должностей категорий «Б» и «В»; устанавливать перечень документов и условий для проведения конкурса на замещение вакантных должностей, порядок и условия аттестации; определять размеры расходов на денежное содержание государ­ственных служащих, другие требования к государственным долж­ностям государственной службы; устанавливать порядок ведения личных дел, реестров государ­ственных служащих, рассмотрения обращений и принятия по ним решений, участия государственного служащего в органе управле­ния коммерческой организации; определять денежное содержание и иные выплаты и надбавки, создавать органы по вопросам государственной службы, а также решать некоторые другие вопросы.

 

Глава 2. Анализ административно-правового статуса государственного служащего

 

Правовой статус государственного служащего возникает на основе зако­нодательства в связи с замещением государственной должности. Именно должность в государственном аппарате является базовой характеристикой правового положения государственного служащего. Общие особенности в правовом положении госслужащих – производные от статуса госслужбы как организационного и правового института. По своей сути правовой статус го­сударственного служащего – это установленные и гарантированные государ­ством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности, в области государственно-служебных отношений. С измене­нием характера этих отношений, меняется и правовой статус госслужащего (например, повышение, понижение, временное исполнение и т.д.).

Основы правового статуса государственных служащих даны в гл. 3 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» (ст. 9-20). Их составляют шесть групп государственно-служебных норм, которые определяют:  1) обязанности, 2) права, 3) огра­ничения, 4) гарантии, 5) обеспечение, 6) ответственность госслужащих. И действительно, установление обязанностей служащего делает необходимым установление его прав, а наличие обязанностей и прав порождает различные ограничения, а также потребность в гарантиях, обеспечении и ответственно­сти. Вместе с тем обязанности, права, ограничения, гарантии, обеспечение и ответственность устанавливаются обычно не персонально для каждого гос­служащего, а для должности, которую он занимает. Поэтому эти группы госу­дарственно-служебных норм имеют подчиненное значение от задач и функций государственных органов. Нормы, составляющие основу правового статуса государственных служащих, дифференцируются на общие и особенные. Об­щими считаются те, которые свойственны всем госслужащим, независимо от категорий и групп занимаемых ими должностей. Полный объем прав и обязан­ностей госслужащих индивидуален по каждой должности в зависимости от функций и задач госорганов, их компетенции и полномочий. Для осуществле­ния специальных полномочий госслужащим законодательством могут предос­тавляться особые права и обязанности, которые затем конкретизируются в ти­повых и индивидуальных должностных инструкциях.

Основные обязанности госслужащих, согласно ст. 10 ФЗ «Об основах государственной службы РФ», связаны с необходимостью:

1) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, реализацию законов РФ и ее субъектов, в том числе регули­рующих сферу их полномочий;

2) добросовестно исполнять должностные обязанности;

3) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

4) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих руково­дителей в порядке подчиненности, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;

5) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассмат­ривать обращения граждан и общественных объединений, предприятий, уч­реждений и организаций, государственных органов и органов местного са­моуправления и принимать по ним решения;

6) соблюдать установленные в государственном органе правила внут­реннего трудового распорядка, должностные инструкции;

7) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих служебных обязанностей;

8) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь, достоинство граждан.

Кроме того, госслужащие обязаны не совершать действий, приводящих к подрыву авторитета госслужбы, исполнять предоставленные полномочия над­лежащим образом.

Для исполнения общеслужебных обязанностей госслужащим предос­тавляются общеслужебные права, которые перечислены в ст. 9 ФЗ «Об осно­вах государственной службы РФ»:

1) посещать в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности;

2) участвовать по своей инициативе в конкурсах на замещение вакант­ных должностей госслужбы;

3) продвигаться по службе и получать дополнительное вознаграждение за добросовестный труд с учетом его результатов, стажа и уровня квалификации;

4) проходить переподготовку (переквалификацию) и осуществлять по­вышение квалификации за счет средств госбюджета;

5) получать пенсионное обеспечение с учетом стажа госслужбы;

6) вносить предложения по совершенствованию госслужбы в любые ин­станции, минуя непосредственное начальство;

7) обращаться в суд для разрешения споров, связанных с госслужбой, в тот числе по вопросам проведения конкурса, аттестации, квалификационного экзамена, прохождения госслужбы, дисциплинарной ответственности и т.д.;

8) объединяться в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

9) требовать проведения расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

10) знакомиться со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщать к личному делу свои объяснения.

Для отдельных категорий государственных служащих предусмотрены и некоторые другие служебные права, которые устанавливаются специальны­ми законами. Прежде всего это касается сотрудников правоохранительных органов, которые наделяются правами применения физической силы, специ­альных средств, огнестрельного оружия, задержания преступников.

С целью предотвращения злоупотреблений в деятельности государст­венных служащих и создания условий их независимости от различного рода государственных и негосударственных структур, исходя из того, что корпус госслужащих должен быть постоянно занят только делами государственно-служебными без каких-либо отвлечений на дела посторонние и не допускать  использования служебного положения в личных целях отдельных служащих, законодательство устанавливает для них ряд ограничений. Их правовая природа в том, что они являются юридическими категориями – правами, входя­щими в статус гражданина, которых он лишается пока состоит на государст­венной службе.

Ограничения, установленные ФЗ «Об основах государственной службы РФ», двоякого рода. Одни ограничения установлены в форме запретов на период реализации гос­служащими своих служебных полномочий (ст. 11). Другие ограничения вво­дятся уже при поступлении лица на госслужбу (ст. 21), т.е. относятся к граж­данину, еще не ставшему госслужащим, но сохраняют свое действие и после того, как гражданин стал госслужащим. Настоящий закон установил следую­щие ограничения. По ст. 11: а) относящиеся к политической деятельности – не быть депутатом органов законодательной (представительной) власти и местно­го самоуправления; не бастовать; не использовать служебное положение в ин­тересах общественно-политических объединений; б) преследующие цели ра­ционального труда госслужащих в интересах службы и недопущения исполь­зования служебного положения в личных интересах, например, не заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и препо­давательской, творческой; не заниматься предпринимательской деятельностью лично или через подставных лиц; не получать гонорары за публикации и вы­ступления в качестве госслужащего; не быть поверенными в делах третьих лиц в госоргане и др. Что касается ограничений, перечисленных в ст. 21, то здесь надо иметь в виду, что любое из ограничений, отсутствующее при поступле­нии на госслужбу, может появиться уже после того, как лицо стало госслужа­щим. Возникновение таких ограничений влечет, например, приобретение гра­жданства иностранного государства, появление близкого родства или заболе­вания, препятствующих исполнению должностных обязанностей, и т.п.

Для выполнения госслужащим своих служебных полномочий ему пре­доставляются вышеупомянутым законом (ст. 15-20) определенные гарантии и материальное обеспечение. Так, каждому госслужащему гарантируются: 1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанно­стей; 2) денежное содержание и иные выплаты; 3) ежегодный оплачиваемый отпуск; 4) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода на пенсию; 5) переподготовка и повышение квалификации; 6) обяза­тельность согласия на перевод на другую должность; 7) пенсионное обеспече­ние за выслугу лет; 8) обязательное государственное страхование; 9) обяза­тельное социальное страхование; 10) защита его и членов семьи от насилия и угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должност­ных обязанностей. Установлены также гарантии при ликвидации госоргана или сокращении его штата. Госслужащим в зависимости от условий прохож­дения службы в порядке, установленном законодательством, предоставляется жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов и ряд других материально обеспечительных гарантий и социаль­ных льгот. Общие особенности правового статуса госслужащих состоят и в том, что осуществляемые ими полномочия – федеральные, т.е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов государст­венной власти, а для госслужащих субъектов РФ – полномочия, осуществляе­мые госорганами субъектов РФ в пределах совместного ведения с РФ и пре­доставленной компетенции на территории соответствующего субъекта РФ. Соотношение полномочий госсслужащих федеральных и субъектных органов государственной власти определяется и регулируется общим правилом, уста­новленным в ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. Это требо­вание относится, как следует из смысла данного положения Конституции, к любому правовому предписанию, в том числе и к актам, принимаемым госу­дарственными служащими.

В зависимости от характера правонарушений, совершенных государст­венными служащими, они могут привлекаться к различным видам юридиче­ской ответственности: дисциплинарной, административной, материаль­ной, гражданской и уголовной. Главным основанием привлечения к ответст­венности является конкретное правонарушение, т.е. такое деяние (действие или бездействие), которое законодательством, а в ряде случаев другими нор­мативно-правовыми актами, признано как вредное и/или запрещенное. Пра­вонарушения делятся на преступления и проступки (деликты). Проступки могут быть административные, дисциплинарные и служебные.

Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинар­ный проступок, т.е. виновное нарушение служебных обязанностей, правил внутреннего трудового распорядка, в частности, трудовой дисциплины. Под нарушением дисциплины понимается неисполнение или ненадлежащее ис­полнение по вине государственного служащего возложенных на него обя­занностей. Должностные лица отдельных категорий государственных слу­жащих подлежат ответственности также и за поступки, морально не совмес­тимые с достоинством и назначением службы. Уставы о дисциплине госу­дарственных служащих некоторых категорий устанавливают ответствен­ность за недостойное поведение, даже если оно имело место не при исполне­нии ими служебных обязанностей.

Дисциплинарные взыскания применяются, как правило, в порядке слу­жебного подчинения только определенным кругом субъектов линейной вла­сти, в пределах их компетенции и установленного перечня таких взысканий. Перечень дисциплинарных взысканий не может произвольно изменяться субъектами их применения. Согласно ст. 14 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» за не­исполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим воз­ложенных на него обязанностей (должностной проступок) могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать его на должность, следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) увольнение. Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более, чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. установлено, что суд, рассматривая жалобы граждан на незаконные действия государственных служащих, вправе налагать на них дисциплинар­ные взыскания. В соответствии с этим же законом и государственные слу­жащие, подвергнутые дисциплинарным или административным взысканиям, могут обжаловать решения своих руководителей.

Указом Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. предусмотрено, что должностные лица и федеральные государственные служащие, подвергнутые дисциплинар­ным взысканиям, не должны в течение года премироваться, награждаться, по­вышаться в должности и представляться к присвоению очередного квалифика­ционного разряда, однако их могут направить на внеочередную аттестацию.

В случае сомнения государственного служащего в правомерности от­данного ему приказа (распоряжения), он должен письменно сообщить об этом руководителям: издавшему приказ (распоряжение), своему непосредст­венному, вышестоящему. Если вышестоящий руководитель в письменной форме подтвердит необходимость исполнения отданного распоряжения, то государственный служащий обязан его исполнить. При этом ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного приказа (распо­ряжения) несет подтвердивший его руководитель. Исключение в таких си­туациях составляют те приказы (распоряжения), исполнение которых влечет нарушение административного или уголовного законодательства.

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий уста­новлен в настоящее время нормами трудового права. Взыскания налагаются в течение одного месяца со дня обнаружения проступка, т.е. со дня, когда об этом стало известно руководителю совершившего его государственного слу­жащего. Но позднее шести месяцев дисциплинарные взыскания не налагают­ся. Дисциплинарные взыскания объявляются приказом (распоряжением) ру­ководителя. Сведения о них, кроме увольнения с государственной службы за нарушения трудовой дисциплины, в трудовую книжку не записываются. Эти взыскания снимаются автоматически, если в течение года государственный служащий не будет подвергнут новому взысканию, либо досрочно по реше­нию руководителя или суда.

Основанием административной ответственности является админист­ративный проступок. Административный проступок – это посягающее на  государственный или общественный порядок, собственность, права и свобо­ды граждан, на установленный порядок управления, противоправное, винов­ное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. К административной ответственности привлекаются государственные служа­щие, чаще всего должностные лица, за нарушение вмененных им в обязан­ность общеобязательных правил, предусмотренных Кодексом об админист­ративных правонарушениях РСФСР и другими актами (например, Таможен­ным кодексом РФ), содержащими административные санкции. Поэтому ос­нованием административной ответственности государственных служащих выступает деяние, которое одновременно расценивается и как администра­тивный, и как дисциплинарный проступок.

Характерной особенностью административной ответственности являет­ся то, что она наступает при совершении административного правонаруше­ния, имеющего степень общественной опасности большую, чем дисципли­нарный проступок, но меньшую, чем уголовное преступление. Государст­венные служащие, совершившие административное правонарушение, несут ответственность перед государством в лице полномочного административно­го органа или компетентного лица, имеющего соответствующие полномочия по применению мер административного взыскания. Все государственные служащие как граждане России несут административную ответственность на общих основаниях. К должностным лицам государственной службы, нахо­дящимся при исполнении своих обязанностей, применяются только два вида административных взысканий: предупреждение и штраф.

Уголовная ответственность наступает за совершение преступлений. Го­сударственные служащие независимо от их должностного положения несут уголовную ответственность наравне со всеми гражданами Российской Феде­рации (ст. 4 УК РФ[8]). В Особенной части Уголовного кодекса РФ должностные преступления, касающиеся в том числе и государственных служащих, связаны с такими тяжкими преступлениями, как государственная измена, злоупотреб­ление властью или служебным положением, превышение власти или должно­стных полномочий, халатность, получение взятки, служебный подлог, и дру­гими. По статьям гл. 30 «Преступления против государственной власти, инте­ресов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» УК РФ госслужащие, не относящиеся к числу должностных лиц, привлекаются к уголовной ответственности в случаях, специально предусмотренных соот­ветствующими статьями.

Материальная ответственность наступает за служебный проступок, причинивший материальный ущерб организации (государственному органу), и выражается в возмещении виновным служащим причиненного им вреда. Ма­териальная ответственность носит правовосстановительный характер, в отли­чие от дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, которая имеет карательное значение. Материальная ответственность государст­венных служащих бывает, как правило, ограниченной. Они несут ее в размере прямого ущерба, но не более своего среднемесячного заработка. Полная мате­риальная ответственность означает, что ущерб возмещается в полном размере. Она наступает, если, например, ущерб причинен не при исполнении служеб­ных обязанностей, когда служащий был в нетрезвом состоянии, когда с ним заключен договор о полной материальной ответственности.

Возмещение материального ущерба не рассматривается в качестве дис­циплинарного взыскания и может применяться наряду с ним. Этот вид ответ­ственности наступает либо в административном порядке либо по суду. В соот­ветствии с ч. 3 ст. 7 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» на государственных служащих распространяется законодательство о труде с особенностями, предусмотрен­ными данным законом.

Правовой статус госслужащего субъекта РФ состоит из двух частей (или из двух видов норм): 1) норм федерального закона, определяющих статус госслужащего независимо от видов и уровней госслужбы; и 2) норм закона о государственной службе соответствующего субъекта РФ, которые на основе федерального закона определяют статус госслужащего данного субъекта РФ, дополняя его собственными нормами с учетом местных особенностей.

Основные стороны правового статуса государственных служащих в оп­ределенной мере характеризует их классификация по различным основани­ям, прежде всего по видам госслужбы, по должностным и квалификацион­ным критериям и т.д.

Многочисленность корпуса государственных служащих, различия в объемах их полномочий в зависимости от занимаемой должности, а также необходимость четко установленного порядка в служебных отношениях, обеспечения заинтересованности служащих в своей работе, вызывают по­требность в обоснованной классификации государственных служащих.