«Задания по дисциплине «Особенности прохождения и социальной защиты государственных и муниципальных служащих»»

1. Государственная кадровая политика

 

Под государственной кадровой политикой понимается общена­циональная стратегия формирования, развития, востребованности и рационального использования профессионального потенциала об­щества, кадров (персонала).[1] 

Государственная кадровая политика РФ – одно из приоритет­ных направлений деятельности государства по координации меро­приятий, проводимых в целях развития и совершенствования всего трудового потенциала страны. Она ориентируется на социальное регулирование, охватывающее все общество и общественные от­ношения, оказывает влияние на установление приоритетов соци­альных ценностей и общественные устремления в профессиональ­ной сфере. Государственная кадровая политика РФ направлена на формирование дееспособных трудовых коллективов, целесообраз­ное и рациональное использование трудовых ресурсов страны, включает разработку общих принципов работы с людьми, их вос­питание, обучение, общеобразовательную, специальную профес­сиональную подготовку, переподготовку, повышение квалифика­ции. Важнейшей функцией государства при реализации его руко­водящей роли в кадровой политике является оптимальный подбор и расстановка кадров, их развитие, создание условий для поддер­жания необходимого профессионального уровня во всех сферах хозяйственного и культурного созидания. 

Государственная кадровая политика РФ охватывает совокуп­ность социально-экономических и политических задач, решение которых осуществляется на правовой основе. Вопросы государст­венной кадровой политики РФ находят свое отражение в законо­дательных и иных правовых актах, содержащих нормы и положе­ния, регулирующие те или иные кадровые аспекты. К ним отно­сятся Конституция РФ, федеральные законы, указы и распоряже­ния Президента РФ, постановления программные и методические документы Правительства РФ, а также иные нормативные право­вые акты, относящиеся к данной сфере государственного регули­рования. Государственная кадровая политика РФ неразрывно свя­зана с государственным управлением, при котором кадровая рабо­та является его составной частью и по сути решающей. Она ведет­ся, главным образом, по трем основным направлениям:

1) в области государственных предприятий, учреждений, ор­ганизаций (объединений, фирм, концернов, компаний и т.д.);

2) в системе государственной службы (на уровне федераль­ном, субъектов Федерации и местного самоуправления);

3) в области негосударственных предприятий (акционерных, частных, арендных предприятий, фирм и т.д.).

Сущностное содержание государственной кадровой полити­ки РФ заключается в непосредственной деятельности государст­венных органов, кадровых служб и должностных лиц, которые воплощают на практике и проводят в жизнь конкретные меро­приятия по ее осуществлению. Они реализуют государственную кадровую политику РФ посредством определения численности при наборе и подготовке работников и специалистов различных категорий для отраслей народного хозяйства; установления пе­речней специальностей и специализаций, степени потребности в них; путем квалификационных требований, стандартов и норма­тивов; методами стимулирования и ограничений, а также всеми другими способами, имеющимися в распоряжении государства.

Современная государственная кадровая политика РФ должна быть научно обоснованной, исторически конкретной, учитываю­щей насущные потребности общества в кадрах, иметь плановый и перспективный характер. Она должна базироваться на науке об обществе, управлении, руководствоваться демократическими прин­ципами, учитывать мировоззренческие и идеологические пред­ставления людей, состояние государства, возможности осущест­вления намеченных целей его развития. Выбор целей государст­венной кадровой политики РФ должен производиться исходя из интересов личности, общества и государства, особенностей демо­графического и культурно-исторического развития, а также уров­ня занятости, безработицы, образования и других факторов.

На основе государственной кадровой политики РФ в каждом государственном органе, на государственном и частном пред­приятии может разрабатываться своя конкретная кадровая по­литика, вытекающая из целей задач и основных функций соот­ветствующего органа управления. Здесь кадровая политика про­водится через аппарат (администрацию), его структуры и пер­сонал. Государственная кадровая политика РФ затрагивает все категории работающих, но для работников частных предпри­ятий, общественных организаций, а в известной мере и для занятых на государственных предприятиях и организациях она не может быть столь же императивной, как для государствен­ных служащих в органах власти.

Кадровая политика государственной службы – это деятель­ность органов власти, их руководителей, работников кадровых под­разделений по реализации кадровой стратегии, направленная на по­иск, оценку, отбор, профессиональное развитие персонала, его моти­вацию и стимулирование к выполнению задач, стоящих перед госу­дарственными органами.[2]

Основные направления ее включают в себя:

• выработку стратегических направлений в развитии госслуж­бы с учетом тенденций и перспектив развития общества и государства и в интересах личности;

• установление системы обеспечения госслужбы надежны­ми, профессиональными специалистами, которые в своей повседневной деятельности не только могли бы выполнять стоящие перед ними задачи, но и своим поведением спо­собствовали бы росту уважения и авторитета органов госу­дарственного управления и государства в целом, добиваясь понимания и поддержки народа;

• создание необходимых социальных и материальных условий деятельности, а также правового регулирования в соответст­вии с нормами законодательства, контроля за выполнением должностных функций, исключая всякую возможность на­рушений трудовой дисциплины, злоупотреблений служеб­ным положением и коррумпированности госаппарата;

• поддержание в коллективах государственных органов та­кого морально -психологического климата, который бы не только обеспечивал эффективное выполнение обязанно­стей по госслужбе, но и способствовал бы развитию пози­тивных личностных качеств работников, формировал бы рациональные служебные отношения;

• создание и обеспечение надлежащего функционирования системы подготовки и повышения квалификации персо­нала госаппарата, формирование условий для творческого роста на рабочем месте;

• определение порядка и регулирования процесса подбора, перемещения, продвижения, оценки, стимулирования и от­ветственности госслужащих.

Конкретное воплощение общенациональная стратегия нахо­дит в кадровой политике субъектов управления и ее неотъемле­мой части – практике работы с кадрами в госаппарате (управле­нии персоналом).

Из содержания кадровой политики видно, что ее исследова­ние и реализация могут быть осуществлены с различных пози­ций, в частности институциональной, функциональной, нормативной, технолого-управленческой; только совокупность результатов и комплексный анализ дают системность кадрового обес­печения государственной службы.

Кадровое обеспечение – это активная созидательно-организую­щая деятельность по реализации мер организационного, образо­вательного, экономического, управленческого характера, направ­ленная на удовлетворение потребности госорганов в кадрах опре­деленной специализации и квалификации; система целенаправ­ленных кадровых процессов по прогнозированию, планированию подготовки кадров, по обновлению и сохранению преемственно­сти государственных служащих, их профессиональному развитию, стимулированию качества труда и служебного продвижения.

Механизм кадрового обеспечения госслужбы включает сис­тему нормативных, документально признанных принципов, форм, методов, а также порядок осуществления кадровой деятельности во имя соответствующих целей.

Эти меры и порядок предполагают взаимодействие специ­альных подразделений и людей в сфере организационно-управ­ленческой, образовательной, нормативно-правовой, финансо­вой, научно-методической, нравственно-психологической. Лишь системность всех элементов кадрового компонента обеспечивает эффект функционирования всей системы госслужбы.

Какие институты государственной власти ответственны за формирование, выработку и реализацию кадровой политики гос­службы?

Глава государства по своему конституционному статусу явля­ется гарантом соблюдения Конституции РФ на всей территории страны, прав и свобод граждан независимо от места их прожи­вания в России. С этим связана и его конституционная ответст­венность за формирование института госслужащих, способных ис­полнять и обеспечивать исполнение Конституции, законодатель­ства, прав граждан повсеместно в стране.

Утвержденному в марте 1996 г. Указом Президента РФ Глав­ному управлению Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров было поручено вместе с ГГПУ (Главным государственно-правовым управлением) обеспечить:

• деятельность Президента по определению основных на­правлений государственной кадровой политики и развития государственной службы;

• деятельность Президента по решению им кадровых вопро­сов, относящихся к его ведению;

• деятельность Совета по вопросам госслужбы при Президенте и Совета по кадровой политике при Президенте в соответ­ствии с положениями об этих советах;

• единую организационно-кадровую политику, осуществляе­мую Администрацией Президента.

В рамках взаимодействия указанных структур президентской власти и с участием подобных подразделений в аппарате Совета Федерации и Государственной Думы парламента, Правительства РФ и Правительства Москвы определены приоритетные направ­ления государственной кадровой политики госслужбы, которые можно обобщить следующим образом:

• внедрение новой системы поиска и отбора в аппарат кадров;

• обеспечение устойчивого профессионального развития пер­сонала, особенно на основе введения обязательного про­фессионального обучения служащих и увязки его со слу­жебным продвижением;

• планирование и реализация карьеры госслужащих;

• формирование резерва кадров;

• становление системы социальной защиты и стимулирова­ния качества и эффективности труда служащих;

• создание условий для реализации способностей служащих.

 

2. Кадровая служба: новый статус и функции

 

Ответственные задачи по реализации кадровой стратегии призваны решать кадровые службы государственных органов.

Кадровая служба – это центр управления персоналом, базо­вой функцией которого является кадровое обеспечение органов госвласти и управления. К их новым функциям относится также:

• систематический анализ состояния кадров в аппарате сво­его органа;

• прогнозирование и планирование потребностей служащих определенной специализации и квалификации;

• проведение совместно с руководством отбора новых сотруд­ников на службу, обеспечение профессионального роста и служебного продвижения;

• организация переподготовки кадров, получения ими вто­рого профессионального образования;

• подготовка сведений о госслужащих для внесения их в фе­деральный реестр и реестры госслужащих субъектов РФ, в федеральный банк кадровой информации;

• контроль совместно с юридической службой за соблюде­нием законов и нормативов в работе с кадрами, социаль­ной зашиты служащих;

• организационно-методическое обеспечение этих задач.

Кадровые службы призваны помочь руководителям оптимизировать управление персоналом (людьми, их профессиональ­ным и личным развитием), управление госслужбой (служебной деятельностью служащих, их взаимоотношениями по выполне­нию функций и полномочий госоргана).

Кадровые службы должны в любой момент располагать и пре­доставить сведения о том, сколько работников, какой квалифи­кации, когда и где будут необходимы и приняты; каким образом можно привлечь нужный и сократить излишний персонал без нанесения ущерба организации и отдельному человеку; как лучше использовать кадры, персонал в целом в соответствии со способностями людей; каким образом обеспечить развитие кад­ров для выполнения новых квалифицированных работ и под­держания их знаний на уровне современных требований к гос­управлению; каких затрат потребуют запланированные меро­приятия в сфере управления персоналом.

Совершенствование управления персоналом осуществляется, как правило, с использованием ЭВМ, технических средств, т.е. через модернизацию. Но важно подчеркнуть, что управление персоналом включает в себя и кадровую работу, т.е. работу с людьми. Здесь виден социальный аспект деятельности кадровой службы. Важным средством оптимизации кадровой работы является план использования трудовых ресурсов на перспективу. Кадровые службы, участвуя в его разработке и осуществлении, должны вли­ять на подбор работников, на которых распространяется гарантия занятости, осуществляя его тщательно и на конкретной основе.

Кадровая служба в органах госвласти должна быть приори­тетным подразделением, но пока таковым не стала. К сожале­нию, ст. 28 Закона «Об основах государственной службы» со­хранила старое представление о роли и назначении кадровых служб.[3] Чаще кадровое обеспечение реализуется как узкотехно­логическая функция приема на работу отделом кадров.

Отдел кадров выполняет вспомогательные функции техни­ческого, информационно-учетного характера, регистрирующие, оформительские, документационные задачи, т.е. в основном за­нимается делопроизводством. Не случайно, когда нужна всесто­ронняя оценка того или иного кандидата на должность, руково­дители и сотрудники отдела кадров начинают вновь наводить справки и собирать дополнительную информацию. Причины такого положения кроются в следующем.

• В науке и управленческой практике еще не выработаны дос­таточно обоснованные критерии комплексной оценки кадров. И человек принимается на ответственную должность часто наугад – методом проб и ошибок.

• Беден банк данных о кадрах, игнорируются современные средства информационного обеспечения.

• Традиционно руководители не подпускают кадровиков к кадровой политике, сознательно ограничивая их полномочия тех­нической подготовкой проекта приказа. Глубинная причина та­кого положения дел кроется в медленном, не всегда последова­тельном переходе от построения кадровой политики, основан­ной на корпоративных и идеологических началах, к кадровой политике, основанной на деятельностном подходе. Сказывается груз старых представлений о государственной службе как службе не государству, а в лучшем случае – ведомству, госоргану, в худшем – начальству. Здесь мы подошли к очень значимому вопросу темы – о статусе института госслужбы и его норматив­но-правовом регулировании.

 

3. Государственная служба как публично-правовой институт

 

Истинная сущность государственной службы заключается в возлагаемой на граждан вечным законом общежития обязан­ности содействовать органам государственного начала в вы­полнении ими своего назначения. В истории известны основ­ные две формы службы: форма свободного соглашения и форма повинности.

В XIX в. начались поиски и обоснования публично-правового характера государственной службы как средства выведения ее из-под монархического контроля, политического усмотрения и уста­новления для нее непосредственной связи с государством.

Концепция государственной службы как института ведения публичных дел, иначе государственных дел, восходит к римской традиции понимания демократического государства как респуб­лики (Res Publicus – дело общее, публичное дело народа). Госу­дарство становится фактическим общенациональным институ­том лишь благодаря формированию государственной службы как действительной службы народу, его праву и закону.

Государство есть общее дело народа – этот тезис получил международное правовое закрепление в Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 25): «Каждый гражданин должен иметь, без какой бы то ни было дис­криминации... и без необоснованных ограничений право и воз­можность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбран­ных представителей; б) голосовать и быть избранным в органы государственной власти; в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе».[4]

Ведение государственных дел установлено как общая для ин­ститутов выборной власти и государственной службы функция, на участие в исполнении которой имеет право каждый гражда­нин. При этом избранные лица, равным образом и государствен­ные служащие, осуществляя функции по ведению государствен­ных дел, осуществляют не свое собственное, личное право, а со­вокупное, точнее публичное право всех граждан государства.

Народ – учредитель государства, имеет естественное право на ведение своих совокупных, общих, публичных, государствен­ных дел. Избранные народом должностные лица, равно как и поступившие на государственную службу граждане, выступают в таком случае доверенными народа. Этим самым утверждается положение о связанности правительства (политических органов и администрации) волей народа.

Государственная служба – публичный институт реализации конституции, законов и функции государства. Она формируется как система нормативно установленных государственных орга­нов – служб, надзоров, агентств и т.п. (не путать с органами гос­власти) для профессионального исполнения и обеспечения полно­мочий органов госвласти и управления. Институт функциональных административных служб, имеющий не политический, а юридиче­ский характер, призван обеспечивать, гарантировать осуществле­ние государственных задач.

Для более глубокого понимания вопроса соотнесем, сопоста­вим понятие «государственная служба» с близкими, но не тож­дественными – «государственное управление», «орган государ­ственной власти», «публичная служба».

Телеологический характер отражаемых этими понятиями яв­лений (греч. teleos – достигший цели + logos – учение) позво­ляет увидеть их взаимосвязанность, взаимодополняемость по духу и смыслу реализации. Однако ни один из них не исчерпывает другого.

Государственное управление как целенаправленное, органи­зующее, регулирующее воздействие на общество (процессы, от­ношения) государства, всей совокупности его органов и долж­ностных лил – сложная система, отражающая и статичную фор­му управляющего воздействия, в том числе институты власти, управленческую теорию, идеи, заложенные в стратегических це­левых программах, законах, иных политических решениях, и процесс, который в свою очередь развивается как политическое воздействие (через процесс принятия политических решений) и как административное воздействие (в процессе исполнения за­конов и обеспечения исполнения всеми физическими и юриди­ческими лицами). Таким образом, государственное управление обеспечивает политическое развитие страны, демократизацию общества и его жизни. Государственная служба обеспечивает реализацию политических программ, законов. Если содержа­тельно госуправление поглотит госслужбу – это будет означать, что осуществление законов, программ будет политизировано, исполняться сообразно политическим целям, весь администра­тивный процесс и госслужащие будут отданы на усмотрение по­литических руководителей госорганов. Если же госуправление окажется поглощенным госслужбой, произойдет откат к тотали­таризму, станет проблематичным политическое развитие страны, т.е. участие общества в подготовке общезначимых решений, за­конов. Функционально-деятельностный подход к государствен­ной службе позволяет характеризовать ее как административно-процессуальную форму госуправления.

Каждый орган госвласти имеет в своей компетенции как функции по реализации госполитики, так и функции госслуж­бы. Это положение применительно к министерству выглядит сле­дующим образом:

Министерство – федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику, осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координи­рующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Смысл политических функций – в делегированном законо­дательстве, т.е. праве издавать нормативно-правовые акты, деле­гированном министерству в его компетенционной сфере.

Административные функции, иначе функции госслужбы, гос-административного управления, в том числе административно-распорядительные, функционального регулирования, регламен­тирования, координации в законоустановленной сфере деятель­ности, связанные также с правом создавать административные структуры вне и в рамках министерства, а также администра­тивно-исполнительные, собственно профессионально-управлен­ческие (разрешительные, организационные, по регулированию, учету, контролю, защите прав – в целом, правоприменения, обес­печения правового и процессуального административного режи­ма). Таким образом, госслужба – это система госорганов (служб, надзоров, агентств и т.д.), исполняющих административные функ­ции по предметам ведения, а также входящие структурно в со­став министерств, ведомств подразделения, исполняющие адми­нистративные функции.

В зависимости от политических целей Правительство может включать или не включать в состав министерств те или иные ад­министративные службы. Стабильность в общественной жизни больше гарантируется именно тем, что каждая функция государ­ства законом закрепляется за конкретной публичной службой в различных разделениях власти и госорганов всех уровней управ­ления. При смене правительств, при роспуске парламента пуб­личные службы, профессионально и непрерывно обеспечивая исполнение конституции, законов, удерживают законопорядок во внутри- и внешнегосударственных отношениях. В Великобрита­нии, например, поражение правящей партии не приводит к из­менениям в госслужбе, сформированной на основе несменяемо­сти. Французская административная наука полагает возможным говорить о госслужбе как регламентарной власти (власть во ис­полнение закона). В США госслужбу называют «четвертой вла­стью», а государство – административным государством. Там значительный вес в обществе, наряду с правительственной адми­нистрацией, имеют так называемые независимые агентства (неза­висимые от политических назначенцев), исполняющие систематически, непрерывно, беспрекословно функции публичных служб профессиональными чиновниками.

Таким, образом, госорганы власти связаны с госслужбой как политическое влияние на администрацию, исполняющую гос­функции. Здесь важно уточнить: политика, конечно, должна вли­ять и контролировать администрирование законов. Проблема в том, чтобы найти «чувство меры» в соотношении политики с ад­министрированием. Ясно одно: именно состав функций, испол­няемых в административном порядке, должен иметь соответст­вующее закрепление в статусе соответствующего рода госслужбы. Это вполне соответствует традициям российского права и управле­ния. Исторически первичными инстанциями исполнения госслуж­бы были военная, дипломатическая, полицейская и прокурорская.

Профессиональные административные службы в последнее время получают все большее развитие. К примеру, судебная власть создала службу судебных приставов, судебный департамент и дру­гие органы.

Государственная служба и государственные органы. Здесь не­обходимо отметить, что госслужба – это административный про­цесс исполнения титульного юридического процесса госоргана, действующего в определенном разделении госвласти. Можно ска­зать: госслужба является процессуальной формой госоргана (как судопроизводство для суда). Поскольку ни один госорган не ис­черпывает собой института государственной власти и государст­ва, а является только первичной ячейкой госаппарата, то кон­ституционно-установленное единство госвласти при ее осущест­влении обеспечивается единством административного процесса госслужбы как службы исполнения и обеспечения исполнения власти государства.

В последнее время в российском обществе развернулась дис­куссия вокруг конституционной нормы (ст. 5, ч. 3 Конституции РФ[5]) о единстве исполнительной власти. Высказываются мнения о мерах по восстановлению единства и взаимодействию (взаи­моответственности) всех уровней вертикали исполнительной вла­сти. В связи с этим хотелось бы подчеркнуть: единство испол­нительной власти обеспечивает единство госслужбы, исполне­ние и обеспечение исполнения законов, государственное адми­нистрирование на основе единых в масштабе всей страны пра­вовых и процессуальных норм – это фундамент единого право­вого пространства Российской Федерации.

Институт единства исполнительной власти устанавливается в гл. 1 Конституции РФ об основах конституционного строя, что предшествует регуляции ст. 10 о разделении госвласти при ее осу­ществлении. Думается, факт данной последовательности в кон­ституционном регулировании отражает степень приоритетности установления.

Государственная служба и публичные службы. Понятия соот­носятся как целое и его часть. Как ни один госорган не вопло­щает в себе государство, так и государственная служба форми­руется как система госорганов – публичных служб наряду с ап­паратом органов исполнительной власти, должностных лиц. Пуб­личные службы (миграционная, налоговая, таможенная и пр.) в отличие от органа госвласти не обладают правотворческими полномочиями, т.е. не могут создавать, упразднять или изменять какое-либо право; они обеспечивают порядок и процедуры реа­лизации, контроля, законности и защиты права.

Государственная служба как термин имеет в РФ собиратель­ный характер, обозначая совокупность различных типов (граж­данской и военной), различных уровней (федерального, субъек­тов РФ, муниципального), различных видов службы.

Содержательную деятельность каждого вида государственной службы определяет его базовая функция.

В обобщенном виде функции единого целостного института госслужбы можно изложить следующим образом.

Основная функция госслужбы – управление в процессе (во времени и пространстве) как служение государству, обществу в целях обеспечения законности и правопорядка, стабильности и развития.

Госслужба – это ведение государственных дел в органах всех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Управ­ляя государственными делами во всех разделениях госвласти, госу­дарственная служба придает им правовую общность, чем способст­вует единству госвласти, правовому характеру государства.

Принципы правового государства требуют (и тем определяют функцию госслужбы – исполнение законов) безусловного верхо­венства Конституции РФ и федерального законодательства над всеми иными отношениями и основаниями в частной и общест­венной жизни.

Если какой-либо субъект права не исполняет сообразные об­стоятельствам его действий нормы законодательства, то вступает в силу другой принцип и реализуется еще одна функция гос­службы – обеспечение исполнения законов.

Госслужба имеет регулятивные функции в отношении порядка и процедур реализации, обеспечения, охраны законности, кон­троля и защиты права, которые реализуются в практике нормо-технического восполнения правовых пробелов, в администриро­вании законов.

В целом, фундаментальные функции госслужбы можно опре­делить как правовосстановительные, правоприменительные, пра­воохранительные. Их осуществление придает праву всеобщий ха­рактер.

Функции госслужбы по своему составу практически не из­меняются при переходе от одного общественного строя к друго­му, при смене политического курса и политического руково­дства. Вот почему налаженный механизм госслужбы, госадминистративного управления – основополагающая закономерность государства и государственности как таковых, это – фундамент государственного дома, фактор стабилизации, прочности при всех социально-политических потрясениях. Это не означает, что госслужба становится отделенной от выработки и реализации собственно государственной политики. Наоборот, политика го­сударства как общенациональная правовая стратегия развития страны становится: 1) защищенной институтом госслужбы от влияния на нее каких-либо партийных, корпоративных, частных интересов и целей; 2) обеспеченной качественным содержанием ее реализации, утверждением верховенства закона над полити­ческими пристрастиями отдельных субъектов политики, полити­ческой конъюнктурой. Императивы общенациональной полити­ки обретают форму закона и реализуются в деятельности гос­службы посредством администрирования закона.

Свои ответственные функции государственная служба в пол­ной мере может осуществить лишь при условии, если будет функ­ционировать как правовой институт.

Право госслужбы (этот термин известен конституционному праву ряда западных стран, скажем, ФРГ) – есть публичное право.

Публичное право – совокупное (общее) право суверена – на­рода на власть, на безусловное исполнение его Конституции, законов, реализацию установленных прав и свобод.

Реализуется публичное право через совокупность юридиче­ских норм, гарантирующих всем гражданам естественное право на участие в решениях общих, публичных дел (вопросов) непо­средственно (прямые выборы, референдум) либо через избранных представителей (политических выборных должностных лиц), либо доверенных (государственных служащих, административных дол­жностных лиц). Право (закон) исполняет государствообразующую, политика – государствореформирующую, а госслужба – государствоисполняющую роль.

Государственная служба как правовой институт (право гос­службы) имеет три модуса (лат. modus – мера, образ, способ).

• Публичное право как совокупность норм, гарантирующих общее, естественное право народа, граждан нации на профессио­нальное участие в ведении госдел. Это право реализуется норма­ми международного права, различных отраслей публичного права (конституционного, трудового, финансового, уголовного и т.д.

• Корпоративное (административно-служебное) право как сово­купность норм, регулирующих законоустановленный социальный институт профессионального сообщества государственных слу­жащих; правила и процедуры поступления на службу, осуществле­ния службы, продвижения по службе, прекращения службы. Это и право государства на управление госслужбой в целом, реализуе­мое посредством специального государственного ведомства. Оно реализуется нормами конституционного права, ординарных (те­матических) законов о госслужбе.

• Субъективное право гражданина на равнодоступность при поступлении на госслужбу, исполнение заметаемой госадминистративной должности. Это право регламентируется главным образом нормой конституционного права (ст. 32, ч. 1,4[6]).

Существенно, что госслужба как корпоративное право, иначе как социально-правовой институт, а также субъективное право граждан подчиняется государственному посредством админист­ративного права. Особенность законодательного регулирования госслужбы выражается в том, что осуществляется юридическое разделение отрасли административного права и законодательства, выделяется особая подотрасль – административно-процессуаль­ное законодательство.

Во французском административном законодательстве суще­ствует такой подход: часто закон заканчивается статьей о том, что декретом, принятым госсоветом (высший орган судебной власти в части административного права, административной юстиции) будет определен порядок его применения. И пока такой декрет не издан, закон не может вступить в юридическую силу.[7]

Государственный совет Французской Республики является структурой госслужбы, но в нем судопроизводство осуществля­ют чиновники, представляющие различные институты власти, в том числе центральной и региональной, исполнительной и су­дебной. Таким образом, процессуальная регуляция здесь оказы­вается прерогативой не исполнительной власти, а судебной. По­лучается, что исполнительная власть не устанавливает себе по­рядка административной деятельности, не регулирует свой соб­ственный процесс исполнения функций государства.

В России административная процессуалистика еще должна состояться как наука и практика и обеспечить развитие и зре­лость государственной службы Российской Федерации как пуб­лично-правового института.

Основные направления реформирования государственной служ­бы РФ.

1. Тенденция роста госаппарата имеет место (впрочем, прак­тически во всех развитых странах). Однако проводимые меро­приятия по сокращению структур и количества состава государ­ственного аппарата не подкрепляются качественной проработкой задач и функций государственных органов, четким разграничени­ем полномочий и компетенции различных уровней власти и раз­личных органов.

Как неотложную задачу следует признать проработку методо­логии определения разумных пределов государственного управ­ляющего воздействия на различные сферы жизнедеятельности общества (минимизировать опасность «перенапряжения» государ­ства), обоснование технологий осуществления государственной политики, выбор методик и процедур оптимизации численности работников госаппарата.

В качестве ближайшей меры можно проанализировать поло­жения о всех 57 структурах федеральных органов исполнительной власти, с тем чтобы исключить дублирование функций, упорядо­чить (разграничить предметы ведения, полномочия и ответствен­ность) предметную деятельность госорганов.

2. Дестабилизирующим фактором российской государствен­ности являются нестабильность, частые перестройки (реорганизации) системы министерств, ведомств, административных служб. Главная причина этого – зависимость государственной службы от политики, политической конъюнктуры. Каждая новая «ко­манда» политиков на высшем уровне государственного управле­ния проводит очередную реорганизацию исполнительных орга­нов, что нарушает заложенные в Конституции РФ принципы безусловности, непрерывности исполнения законов, реализации конституционных прав, интересов граждан.

Стране нужен закон о порядке формирования и изменения состава федеральных органов исполнительной власти и их под­разделений.

Необходимо ускорить принятие кодекса государственной служ­бы, этического кодекса государственного служащего (кодекса по­ведения государственного служащего, кодекса чести государствен­ного служащего – в различных странах именуется по-разному).

Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации», принятый в 1995 г., содержит более 40 отсылок на другие нормативные акты, из них порядка 30 отсы­лок на федеральные законы до сих пор не нашли подкрепления в законодательстве.

Не урегулирован ряд неотложных вопросов, в том числе:

• обязательность проведения конкурса при поступлении на государственную службу;

• порядок проведения квалификационных экзаменов для при­своения квалификационных разрядов государственными служащим и порядок сохранения разрядов;

• введение взаимно однозначного статуса государственных служащих РФ и ее субъектов, государственных и муници­пальных служащих;

• порядок ведения реестров государственных служащих и другие.

3. Необходимо создание единого публично-правового институ­та государственной службы Российской Федерации. Единая систе­ма публичной службы есть конституционное обоснование (и по здравому смыслу) единой системы государственной власти, единой российской государственности, равного доступа граждан к государ­ственной службе.

4. Все имеющиеся в практике современных стран, в том числе и России, способы поступления на службу и продвижения по службе соответствуют одной из двух моделей: традиционной, в основе которой протекционизм и принцип «по усмотрению на­чальства», и рационально-легальной, в основе которой норма­тивно-правовое регулирование и рациональный отбор на служ­бу, а также при занятии государственных должностей. Только данная модель обеспечивает предсказуемость управления, по­вышение эффективности. И требуются дополнительные меры государственного воздействия на кадровую политику и институт государственной службы, с тем чтобы ускорить переход от уста­ревшего политически и морально «усмотрительного» подхода в решении кадровых вопросов к рациональным и законным спо­собам, гарантирующим гражданам России равный доступ к го­сударственной службе и продвижению по службе.

Целесообразно нормативно признать конкурсный отбор на государственную службу – более всего соответствующим кон­ституционному курсу развития России по пути демократизации, к правовому государству.

Конкурсный отбор на государственную службу должна про­водить Государственная конкурсная комиссия (далее ГКК) при Совете по кадровой политике и государственной службе при Президенте РФ как его исполнительный орган, а не структурное подразделение Администрации Президента. Принципами орга­низации и функционирования ГКК целесообразно признать:

• постоянную занятость,

• независимость,

• коллегиальность,

• межведомственный состав,

• четкое правовое регламентирование статуса и процедур.

5. Конкурсный отбор на государственную службу проводится как открытый в три этапа.

Первый этап – конкурс документов. Право на участие имеют граждане России не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, отвечающие установленными федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федера­ции требованиям, предъявляемым к государственным служащим. Граждане не допускаются к участию в конкурсе в установленных случаях, в том числе при наличии подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению обязанностей по службе. Целесообразно определить пере­чень таких заболеваний.

Второй этап – государственный вступительный экзамен на службу, который включает проверку общей культуры, общих знаний (а не знание в какой-то конкретной форме). Такая прак­тика существует в Западной Европе на всех уровнях приема на государственную службу на конкурсной основе. Подход ориен­тирован не на непосредственное назначение на конкретную должность, а на выявление категории лиц, способных к государ­ственной службе.

Важное место на этом этапе должно отводиться проверке мо­ральной и нравственной культуры кандидатов на занятия госу­дарственных должностей (именно на это обращают внимание при приеме на работу в любой уважающей себя фирме во всех стра­нах). В ходе проверки должны фиксироваться следующие качест­ва государственных служащих:

• глубина знаний принципов и норм общей и профессио­нальной; (административной) этики;

• развитие нравственного сознания и нравственной воли;

• характер поведения при преодолении служебных трудностей;

• стиль поведения в экстремальных и конфликтных ситуациях;

• устойчивость к соблазнам власти.

Третий этап – формирование списка кандидатов (резерва) го­сударственной службы России. ГКК составляет и закрывает спи­сок. Принятые кандидаты получают право в порядке очередно­сти занять вакантную должность младшей группы или участвовать в конкурсе на замещение государственной должности соответст­вующей группы (с учетом стажа и образования). В случае, если какой-либо кандидат снимет свою кандидатуру, то первый из чис­ла не принятых, но выдержавших конкурсный вступительный эк­замен, включается в список резерва на государственную службу.

6. Замещение вакантных государственных должностей осу­ществляется на основе конкурса (конкурсного отбора) или по контракту.

Контракт должен рассматриваться как дополнение (не заме­на) конкурсного отбора. Положение о контракте регламентиру­ют случаи, позволяющие администрации принимать специалистов по трудовому законодательству. ГКК целесообразно делегиро­вать полномочия надзора за соблюдением данных норм.

Конкурс на замещение государственных должностей:

а) относится ко всем группам государственных должностей: младшей, старшей, ведущей, высшей категории В;496

Система исполнительной власти и управления

б) проводится как открытый, так и закрытый (внутриведом­ственный – для служащих данного ведомства);

в) внутриведомственный конкурс проводится в государст­венном органе с участием членов ГКК или ее подразделением в ведомстве.

Конкурс проводится в два этапа. На первом этапе ГКК от имени совета по кадровой политике и государственной службе при Президенте РФ публикует объявление государственного ор­гана о конкурсе на замещение вакантной должности и требова­ниях, предъявляемых к претенденту, а также условия прохожде­ния федеральной государственной службы.

В конкурсе на замещение государственных должностей могут принять участие:

• кандидаты на государственную службу, зачисленные ранее в список резерва в порядке очередности;

• выпускники вузов, имеющие диплом специальности 061000 – «Государственное и муниципальное управление» и прирав­ненных к ней специальностей;

• государственные служащие независимо от того, какую долж­ность они замещают в момент проведения конкурса. К конкурсу на замещение должностей 4-й и 5-й групп до­пускаются граждане, имеющие стаж государственной службы не менее трех лет и соответствующее образование. Граждане, изъя­вившие желание участвовать в конкурсе, представляют необхо­димые документы в ГКК (за исключением кандидатов на госу­дарственную службу, зачисленных в список резерва, у которых в ГКК уже есть «Личное дело»).

Второй этап конкурса на замещение вакантной должности проходит в форме квалификационного экзамена на соответствую­щую должность или для присвоения квалификационного разря­да, соответствующего данной должности. Выдержавшие конкурс получают индивидуальное назначение и профессиональную (пере)подготовку до или после назначения.

7. Целесообразно определить квалификацию специалистов – выпускников вузов по специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление» в соответствии с Реестром государ­ственных должностей федеральных государственных служащих (Указ №33 от 11 января 1995 г.) – советник, референт государ­ственной службы, что даст право выпускникам участвовать в конкурсе на замещение вакантных должностей второй группы и получении соответствующего квалификационного разряда после сдачи квалификационного экзамена и индивидуального зачис­ления на должность.

8. Представляется своевременным ввести институт карьерной пожизненной службы в отношении граждан, имеющих стаж ра­боты в государственных органах более 10 лет, пересмотреть статус работников государственных внебюджетных фондов (Пенсион­ного фонда, Фонда социального страхования, Фонда обязатель­ного медицинского страхования и других), причислив их к госу­дарственным служащим.

Практика государственного управления в России подтверди­ла вывод о том, что отсутствие специализированного постоян­но-действующего государственного органа по вопросам государ­ственного управления и государственной службы блокирует раз­витие теории и практики государственного строительства, ста­новление и реформирование публично-правового института го­сударственной службы. Создание такого органа необходимо при­знать актуальнейшей задачей.

В качестве ближайшей меры целесообразно восстановить Со­вет по кадровой политике и государственной службе при Прези­денте РФ и при нем – постоянно (или регулярно) действующий исполнительный орган – государственно-квалификационную ко­миссию ГКК. Такая комиссия предусматривалась Указом Пре­зидента РФ №604 от 29 апреля 1996 г.

Комиссия должна состоять из трех категорий лиц: предста­вителей аппаратов палат Федерального Собрания, других ветвей власти; правительственной инспекции и общественных экспертов.

Комиссии в числе ее функций необходимо предусмотреть организационное и методическое обеспечение конкурсного отбо­ра кандидатов на государственную службу и претендентов на за­мещение вакантной должности (разработку критериев отбора, программы экзаменов и т.д., формирование списка резерва госу­дарственной службы и банка данных о тех, кто выдержал экзамен и занесен в список кандидатов, координировать работу кадровых служб и процесс востребования резерва государственной службы различными ведомствами).

Если комиссия будет постоянной, ей можно делегировать надзорные (контрольные) функции Совета по кадровой полити­ке в государственных учреждениях.

Представляется, что ГКК может осуществлять еще одну, очень важную функцию – проектно-нормативную, т.е. готовить указ Президента (или акт Правительства) о составе федеральных ор­ганов исполнительной власти и их подразделений. Эта мера по­может упорядочить отношения между политическим руково­дством и профессиональной государственной службой.

В России сейчас сложилось такое положение, что публичные административные службы зависят от усмотрения политического руководства, юридически не защищены и при каждой новой «ко­манде» главы государства подвергаются реорганизации. Назначе­ние нового министра также приводит зачастую к реорганизации структуры и аппарата подведомственного министерства. Конечно, нужен закон, закрепляющий функции государства, формы и по­рядок их реализации за соответствующими службами.

ГКК может реализовать функцию правового контроля, что­бы руководитель государственного органа не был судьей в соб­ственных делах, юрисдикционные полномочия по администра­тивному разбирательству дел и споров, в том числе возникаю­щих при нарушении права граждан РФ на равный доступ к го­сударственной службе.