«Задачи по праву»

Административное право :Сущность, проблемы 
реформы и новая система.

Старилов Ю.Н.

1. Старилов, Ю. Н.. Административное право. Сущность административного права.. 
2. Старилов, Ю. Н.. Административное право. Дискуссия о реформе административного права.. 
3. Старилов, Ю. Н.. Административное право. Новая система административного права..

Сущность административного права. Административное право пред­ставляет собой систему правовых норм, которые регулируют отношения в сфере организации и функционирования публичного управления (государственного управления, местного самоуправления), в области действия органов испол­нительной власти (организация и система управления, формы и методы осуществления управленческих действий и т. д.); определяют порядок совершения управленческих действий и соответствующих управленческих процедур; гарантируют общественный порядок и общественную безопасность; устанавливают виды административного принуждения за отрицательные результаты управления, неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, а также ответственность за совершение право­нарушений в различных областях управления (ответственность органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служа­щих, административная ответственность физических и юридических лиц); защищают и обеспечивают права, свободы, законные интересы как граждан, так и юридических лиц при помощи административных и судебных производств.

Административное право изучает административное законодательство, регламентирующее отношения в области публичного управления, взаимо­отношений различных органов государства и местного самоуправления, а также в сфере совершения действий (принятия решений) по отношению к гражданам, общественным объединениям, организациям. За правонару­шения в сфере управления и за нарушения установленного порядка управ­ления законодательством устанавливается административная ответствен­ность или применяются другие меры административного принуждения.

Непременным условием существования современного администра­тивного права является наличие хорошо структурированной и отлаженно функционирующей системы государственного управления; администра­тивное право представляет собой специальные правовые основы управления и управленческой деятельности. Государственное управление осуществляется в любом государстве, т. е. там, где существует государственная власть, обязательно реализуется и деятельность по управлению. Административное право разных стран имеет различное содержание, форму и систему.¹ Однако административное право — продукт европейского континентального правового развития, и в первую очередь французского и немецкого административного права. Так называемая английская правовая система (англосаксонская) значительно отличается от континентального права, так как в Англии и США только в последние десятилетия наблюдаются признаки выделения административного права из права гражданского. В США, например, преобладает мнение, что административное право относится только к деятельности управленческих органов и судебного расследования административных действий, т. е. оно регулирует полномочия и порядок деятельности административных учреж­дений, контроль судов над администрацией, детально регламентирует все аспекты взаимоотношений частных лиц и административных органов.²

Начало развитию административного права на европейском континенте положили два правовых нововведения:³ 1) установление принципа разделения властей; 2) правовая регламентация государственного управления (регламен­тация правовым путем управленческой деятельности, т. е. установление форм управления, порядка издания правовых актов управления, возможности обжалования действий чиновников и пр.).

К. С. Бельский утверждает, что административное право существовало, существует и будет существовать в «двух "данностях" — в сфере государ­ственного управления и в сфере общественного (полицейского) порядка»⁴ и что «связь этих двух частей административного права, несмотря на авто­номный характер каждой, органична и несомненна: управленческое право регламентирует государственно-управленческие отношения, полицейское право — их особую разновидность: отношения в сфере общественного порядка или полицейские отношения»,⁵ Эти выводы, безусловно, верны и тогда, когда мы прослеживаем историю развития административного права в западноевропейских странах за последние три столетия.

Вместе с тем современный уровень и перспективы развития администра­тивного законодательства,⁶ а также новые достижения административно-правовой науки позволяют внести определенные коррективы в выше­указанные выводы, В качестве главных новых частей общего администра­тивного права можно назвать управленческий процесс и административную юстицию (административное судопроизводство или административный процесс). Тогда административное право приобретает совсем иной, демокра­тический смысл, так как речь идет об установленной законом системе органов исполнительной власти (публичного управления), порядке совершения управленческих действий, управленческих процедурах, административных договорах (управленческий процесс) и порядке рассмотрения судом админи­стративных споров граждан и органов публичной власти, органов государ­ственного управления и их должностных лиц (административный процесс в узком смысле слова). Если административное право включает полицейское право, то оно не может не включать в свою структуру и административный процесс, призванный обеспечить гражданам правовую защиту от неправо­мерных (или нарушающих права и свободы граждан) действий субъектов, реализующих полицейские функции; это является важнейшим требованием современной правовой государственности.

Таким образом, можно сделать вывод, что административное право не стоит ограничивать двумя сферами — «управленческой» и «полицейской» (хотя они, несомненно, занимают важнейшее положение в системе админи­стративного права). Административное право гораздо шире: оно нормативно определяет публичное управление; устанавливает административный порядок и соответствующий правовой режим, за нарушение которого и предусматри­вается ответственность; оно исследует все, что происходит в сфере государ­ственного управления. Административное право в определенных пределах и в конкретном объеме регламентирует в правовых установлениях порядок и процедуру управления. При этом нецелесообразно пытаться выяснить пределы, в которых административное право регулирует управленческие отношения, ибо эта отрасль права включает не только нормы админи­стративного законодательства, но и практику управления, во многих случаях лишенную правового регулирования либо полностью, либо в известных пределах.

Административное право изучает правоотношения, возникающие в области управления, и в качестве главного объекта изучения имеет управление (государственное управление) и все отношения, связанные с управлением. Административное право, по сути, — правовая оболочка управления, управленческой деятельности, процесса управления и его организации (структуры).

Административное право — это одна из крупнейших отраслей отечествен­ного права, представляющая совокупность правовых норм, которые регули­руют определенную и весьма масштабную сферу общественных отношений. Данные отношения, как правило, являются управленческими; они имеют свою специфику, но качественно однородны (т. е. характеризуются управ­ленческим, организационным, волевым, властным и прочими началами). Таким образом, управленческие отношения обусловливают абсолютную необходимость административного права. Существует и иная точка зрения, согласно которой в административно-правовой действительности форми­руются охватываемые административным правом общественные отношения, которые подразделяются на государственно-управленческие и полицейские.⁷Следовательно, государственно-управленческие отношения, возникающие в сфере государственного управления, регулируются нормами права, которое можно назвать управленческим правом⁸ являющимся подотраслью админи­стративного права.⁹ Особенностью управленческого права в данном случае является то, что его нормы регламентируют отношения, в которых одной из сторон всегда выступает орган государственного управления (исполни­тельной власти) или должностное лицо. Однако если следовать данной логике, то для полицейских отношений, обладающих по сравнению с отношениями управленческого права более высокой степенью подчи­ненности, иерархичности, принудительности, властности, и т. п., также должно быть характерно наличие в качестве субъекта отношения должностного лица, выступающего от имени государства или государственного органа. Таким образом, с точки зрения указанных критериев, полицейские и управленческие правоотношения не отличаются друг от друга.

Административное право — самостоятельная публично-правовая отрасль, которая упорядочивает общественные отношения, связанные с государственной административной деятельностью. Посредством этой отрасли права государство регулирует систему специфических однородных общественных отношений, возникающих в процессе организации и функцио­нирования исполнительной власти (в сфере государственного управления и местного самоуправления), в сфере реализации уполномоченными органами и должностными лицами управленческих функций. В данном случае функция государства состоит в формировании, реализации и развитии демократи­ческих начал в управлении, что предполагает также укрепление дисциплины, организованности и порядка. В регулировании общественных отношений нормами административного права потребность возникает тогда, когда государство стремится при помощи своих специфических средств воздей­ствовать на формирование общественных отношений, предписывая или по крайней мере разрешая вмешательство в них государственных органов управления (органов исполнительной власти).

Под административным правом обычно понимают право админи­страции (право управления, управленческое право) В этом смысле каждая страна, имеющая развитую правовую систему, обладает административным правом, ибо она обязательно располагает совокупностью норм, регламенти­рующих деятельность-администрации.¹⁰ В механизме правового воздействия административному праву принадлежит особая роль, которая заключается в том, что оно выступает необходимым инструментом управления социаль­ными процессами в обществе. Административное право входит в систему научных и учебных дисциплин, объединяемых термином «наука управления» («управленческая наука»). Наряду с административным правом сюда входят также теория государственного управления, общее учение об управлении, управленческая политика, психология управления и т. д.

Административное право регулирует общественные отношения в области государственного (публичного) управления, и это самое простое и правильное определение предмета данной отрасли права.¹¹ Мысль о том, что в основу определения понятия административного права следует положить отношения, связанные с государственным управлением, проводится еще у основателя классической юридической догматики О. Майера, который отмечал, что административное право создает правовой порядок в отноше­ниях между государством и гражданами, сталкивающимися с ним в процессе его административной деятельности. Соответственно, между гражданами и государством, по определению ученого, складываются отношения власти и подчинения.

Итак, административное право — это отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, склады­вающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов.

Нормы административного права регулируют деятельность специальных органов и организаций, а также правовую защиту граждан от неправомерных действий этих органов и учреждений. Такое определение соответствует той правовой трактовке, согласно которой при делении права на отрасли следует исходить прежде всего из регулируемых общественных отношений (особый предмет правового регулирования). Кроме специфики предмета правового регулирования, административное право отличается от других отраслей права особым методом регулирования(юридическим своеобразием) и, следовательно, особенностями структуры, обусловленными в свою очередь специальным содержанием нормативного административного материала.

Характерной особенностью административного права Российской Федерации на современном этапе является создание условий для организации и эффективного функционирования органов исполнительной власти. Фактически административное право выступает в качестве юридической формы реализации задач, целей и полномочий, возлагаемых Консти­туцией РФ и действующим законодательством на субъектов исполнительной власти. В силу своего социального назначения административное право приобретает особенности, присущие государственно-управленческой деятель­ности, и с этой точки зрения может рассматриваться как управленческое право.

Административно-правовые отношения возникают на почве управ­ления, организации управления, управленческой деятельности органов управления, процесса управления, административного процесса, защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений органов управления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих). Принципиальный момент состоит в том, чтоадминистративное право — это совокупность правовых норм, которыми регулируется публичное управление в государстве, в муниципальных образованиях и других публичных институтах. Иными словами, административное право регулирует отно­шения не только в сфере государственного управления, но и в сфере управления, осуществляемого на негосударственном уровне местного самоуправления, а также управления в других публичных организациях и учреждениях. Известный германский ученый Р. Тома еще в 1910 г. указывал, что «административное право есть совокупность правовых норм, посредством которых осуществляется публичное управление в государстве, общине и объединении и при помощи которых регулируется социальное право всех находящихся в государстве политических общностей».¹²

В отдельных случаях государство может передать свои государственно-властные полномочия общественным организациями или негосударственным организациям (таким, как общество охраны прав потребителей, частные нотариусы, аудиторские фирмы). Передачи государственно-властных полно­мочий осуществляется на основе принятого законодательного акта, издан­ного правового акта управления или заключенного административного договора. В подобной ситуации негосударственные организации замещают органы государственного управления (органы исполнительной власти) в пределах государственно-властных полномочий.

В предмет административного права РФ также входят внутриорганизационные отношения в аппаратах органов представительной власти, суда и прокуратуры.

Суммируя сказанное, представим предмет административного права следующим перечнем отношений: 1) управленческие отношения, возни­кающие в рамках организации публичного управления (организационное административное право); 2) управленческие отношения, в рамках которых реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти; отношения, возникающие между различными звеньями системы исполни­тельной власти и органов публичного управления; 3) управленческие отношения, связанные с деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и возникающие при осуществлении управленческого процесса (процесса управления), т. е. при издании правовых актов управ­ления, заключении административных договоров, использовании других форм управленческих действий; 4) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе функционирования субъектов представительной, судебной властей и прокуратуры;¹³ 5) отно­шения, связанные с рассмотрением дел о защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (и их должностных лиц), нарушающих права и свободы граждан; судьи единолично рассматривают также дела об административных правонарушениях и жалобы на поста­новления иных юрисдикционных органов о наложении на лиц административных взысканий, 6) управленческие отношения, возникающие при реализации общественными организациями и иными негосударственными организациями делегированных им государством специальных государ­ственно-властных полномочий по вопросам управленческой деятельности.

Общим признаком, объединяющим названные группы отношений в единое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере управления (исполнительной власти). Данные отношения регулируются не только правовыми нормами, которые содержатся в федеральных законах, но и в законодательных актах субъектов РФ и многочисленных подзаконных актах (положениях, инструкциях и т. д.).

В общем массиве административно-правовых отношений доминируют отношения, связанные с организацией и функционированием государствен­ного и муниципального управления, публичной службой (государственной и муниципальной), т. е. с той сферой, в которой активно используются такие правовые механизмы и методы, как предписания, указания, контроль, надзор, управление, властное волеизъявление, подчиненность, верность долгу службы, односторонность волеизъявления, применение методов принуж­дения, использование в деятельности средств административно-правового принуждения, и пр. Все эти отношения имеют управленческий характер и охватываются административно-правовым регулированием.

В зависимости от конкретных целей управленческие отношения можно подразделить на внутренние (внутриорганизационные, внутрисистемные), связанные с формированием и функционированием самих управленческих структур, их подразделений и аппарата, ивнешние, связанные с воздействием на объекты, непосредственно не входящие в механизм исполнительной власти.

Таким образом, административное право заключает в себе сущность правовых положений, которые специфическим образом действуют на управление и в сфере управления, а именно в области: 1) организации управления; 2) процесса управления. Это, однако, не означает, что админи­стративное право применимо только по отношению к органам управления и их деятельности, оно также регулирует отношения между государственной администрацией (или органами управления) и гражданами и другими субъектами права, т. е. определяет права и обязанности граждан, но только по отношению к управлению и в сфере управления.

В связи с вышеизложенным пониманием сущности административного права, а также учитывая принципиальный характер и важнейшее значение для всех отраслей и сфер публичного управления регулируемых нормами админи­стративного права отношений, можно обосновать термин общего администра­тивного права, под которым понимается система общих норм, определяющих сущность административно-правового регулирования во всем его объеме и по отношению ко всем субъектам права и регулирующих четыре крупнейших блока отношений:

1) организационно-управленческое право, регламентирующее отношения в сфере общей организации управления и его осуществления в различных отраслях и сферах;

2) управленческий процесс, т. е. порядок совершения управленческих действий, установления управленческих процедур, принятия и исполнения правовых актов управления (нормативных и индивидуальных), админи­стративный договор;

3) административный процесс (административное судопроизводство), т. е. судебная защита граждан от действий и решений органов публичной власти, нарушающих их права и свободы (рассмотрение судом жалобы гражданина на действия и решения органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих). Российская наука административного права определяет судебную защиту прав и свобод граждан от действий и админи­стративных актов, нарушающих права и свободы граждан, термином «административная юстиция»;

4) административно-деликтное право, устанавливающее так называемые административно-деликтные (административно-юрисдикционные) отно­шения, т. е. отношения, которые возникают в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должно­стными лицами к субъектам, нарушающим обязательные для всех правила поведения. Административно-деликтное право состоит из двух частей: материальное административно-деликтное право (например, установление административных взысканий) и процессуальноеадминистративно-деликтное
право (например, порядок наложения административных взысканий на физических и юридических лиц, совершивших административные право­ нарушения). Административно-деликтные отношения (охранительные правоотношения) могут возникать также с целью предупредительного воздействия на различные субъекты права (например, меры административно-предупредительного характера) и с целью возмещения имущественного
ущерба, причиненного правонарушениями.

Обосновывая указанную структуру современного общего админи­стративного права, невозможно избежать дискуссии о полицейском праве. Думается, что к полицейскому праву нельзя приравнивать (или нельзя идентифицировать с ним) административно-деликтное право. На наш взгляд, формирующееся в системе правовых отраслей полицейское право — это лишь одна из важнейших частей организационно-административного права (задачи, структура, компетенция милиции или полиции и т. д.) и административно-деликтного права (применение должностными лицами мер администра­тивного принуждения, выполнение других юрисдикционных функций). Административно-деликтное право — более широкий, более содержательный блок отношений по сравнению с правом полицейским. В нашей стране полицейское право можно определить как милицейское право, т. е. как такую подотрасль административного права, которая регламентирует отношения по организации и деятельности милиции в Российской Федерации.

Административное право содержит в качестве подотраслей кроме управленческого и полицейского (милицейского) права и другие обширные сферы правового регулирования: экологическое, санитарно-эпидемиоло­гическое, архитектурно-строительное, таможенное, налоговое, служебное право. Полицейское право, как считает К. С. Вельский, призвано обеспе­чивать и защищать общественный порядок. Однако едва ли возможно под термином «административное право» понимать только управленческое и полицейское право, даже если попытаться, как это делает К. С. Бельский, в самом широком смысле определить понятие общественного порядка: «морально-правовое состояние общества, при котором компетентные органы исполнительной власти путем полицейского надзора обеспечивают безопас­ность и правомерное поведение граждан в общественных местах, свободное использование ими своих прав и свобод, а также обустройство общественных мест, благоприятствующее труду и отдыху граждан».¹⁴

В история развития административного права можно найти аналог современному «безграничному» толкованию понятия «общественный порядок»: в XVII—XVIII вв. полицией, или полицейской деятельностью, считалось осуществление всяких функций и полномочий, направленных на обеспечение благосостояния и спокойствия общества, т. е. порядок осуще­ствления всякой управленческой деятельности государства и его органов (во всех сферах и областях); данный термин объединял внутреннее управление. Термин «полиция» не равнозначен термину «административное управление» (установленный порядок управления во всех сферах административной деятель­ности государства), причем в истории развития государственности и права содержание термина «полиция» постоянно сужалось. В XIX в. оно ограничивалось лишь управлением в сфере обеспечения правопорядка (защита общего правопорядка, защита граждан, общественности и самого государства от угроз и нападений). С середины XX в. и до настоящего времени под полицией понимается лишь такая деятельность специальных государственных органов и уполномоченных должностных лиц, которая направлена на обеспечение защиты общества и отдельных граждан от различных опасностей, на поддержание общественного порядка (в узком смысле слова) и общественной безопасности.

Сейчас термин «полиция» не объединяет и не раскрывает таких сфер правового регулирования и специальной деятельности, как, например, врачебная, санитарно-эпидемиологическая, строительная, налоговая, экологическая сферы. Однако в этих областях наряду с позитивным управлением постоянно реализуются и применяются административно-принудительные функции и соответствующие правовые средства охраны. Думается, что термин «полиция» («милиция») целесообразно использовать сегодня лишь в узком смысле, а полицейскую охранительную деятельность считать одной из многих сфер административно-правового регулирования при использовании мер административного принуждения. Такой подход, на наш взгляд, соответствует современной структуре административного законодательства, устанавли­вающего наряду с мерами принуждения, применяемыми органами милиции, и другие меры принудительного характера, осуществляемые административно-юрисдикционными органами и должностными лицами.

В условиях современного государства, современного государственного управления и современного административного права является необосно­ванной идея реанимировать и абсолютизировать понятие «полицейское право».¹⁵ Полицейское право Российской Федерации — это практическая реальность в системе современного российского административного права, являющаяся подотраслью административного права, которая в ближайшее время (при новом подходе к структуре административного права) войдет наряду, например, со служебным правом в Особенную часть админи­стративного права.

Представляется небесспорным мнение К. С. Бельского о том, что «аппарат, на обязанности которого лежит главное бремя по охране общественного порядка и правопорядка во всех государствах, представляет собой универсальный инструмент принуждения и в большинстве стран называется "полицией"».¹⁶ Так было в большинстве стран мира до начала    XX в. Прошло время, и в социально-правовой лексикон кроме термина «полиция» стали входить и другие термины, обозначающие административное управление в различных сферах (в неполицейской сфере деятельности), т. е. управление, являющееся гарантией публичного порядка, правопорядка и общественной безопасности, достигаемого путем обеспечения защиты от угрожающей опасности. В этих сферах не остается места ни для полиции, ни для поли­цейских правоотношений. Отношения в области административной деятель­ности, т. е. в неполицейской сфере деятельности, являются административно-обеспечительными правоотношениями. Сюда, например, относится государ­ственное регулирование предпринимательской деятельности и экономи­ческих отношений, борьба с болезнями, обеспечение жизнедеятельности животного мира, надзор в области строительства, архитектуры, финансовой деятельности государства и т. д.

Вывод К. С. Бельского, что «полицейские правоотношения — самые распространенные правоотношения в любом государстве», представляется весьма спорным и неаргументированным.¹⁷ Так считалось два-три века назад в эпоху господства камералистики, и позднее — в эпоху формирования самого полицейского права.¹⁸ Такой подход позволял широко толковать понятие «полиция», из чего следовало, что все общественные отношения являлись полицейскими, так как под данным термином понималось все, что способ­ствует созданию в государстве обстановки (атмосферы) благоденствия. Существовавшая в ту эпоху полицейско-государственная система осуще­ствляла государственную власть внутри страны в отсутствие правовых норм, конституции, парламентского законотворчества и разделения властей, игнорируя интересы и потребности частных лиц, без учета прав и свобод граждан, а также без возможности прибегнуть к их судебной защите. Термин «полиция» являлся атрибутом государственного строительства (государ­ственного права), т. е. если речь шла о полиции и полицейских вопросах, то это означало, что имеются в виду государственно-правовые вопросы. Понятие полиции той эпохи не сравнимо с современным понятием полиции как части административного права.

Термин «полиция» используется сегодня во многих странах для обозна­чения лишь одной из областей общественной безопасности и общественного порядка, т. е. осуществление функций по защите и обеспечению обществен­ного порядка и безопасности входит также в компетенцию многих других органов публичной власти. Происходит сокращение масштаба собственно полицейской деятельности полиции, т. е. из полицейской компетенции изъяты даже некоторые управленческие задачи по защите от различных опасностей. При определении понятия «полиция» ограничиваются указанием на реализацию исполнительских функций и на задачи полицейско-исполнительной деятельности. Например, в Германии после Второй мировой войны в английской оккупационной зоне было установлено, что главными задачами полиции являются защита жизни и собственности, соблюдение законов и обеспечение порядка, предупреждение и раскрытие преступлений, доставление преступников в суд. Таким образом, собственно управленческие задачи и функции были от полиции отделены.¹⁹ Помимо этого, некоторые государ­ственные органы не имели более права называться полицейскими (ранее они назывались, например, «строительная полиция», «промысловая полиция», «продуктовая полиция», «полиция здравоохранения» и т. п.).

*Доктор юрид. наук, профессор, зав. кафедрой Воронежского государственного университета.

¹См., напр.: Административное право зарубежных стран: Учеб. пособие/Под ред. А.Н. Козырина. М., 1996.

²Там же. С.4-5.

³В западноевропейской административно-правовой литературе анализируется теория, согласно которой общее административное право существует на «трех основах» (так называемая трихотомия админист-ративного права): 1) процесс управления; 2) положения о сборах (пошлинах, налогах); 3) социальный кодекс. Данная теория, по мнению германского ученого Х.-У. Рихтера, окончательно сформировалась в Германии с вступлением в силу Закона об административном процессе, Положения о налогах и сборах, а также Социального кодекса (см., напр.: RichterH.-U. Die Triehotomie des Allgemeinen Verwaltungsrechls. Fpankfurt-a/M, 1996. S.1—6).

⁴Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С.17.

⁵Там же. С.17-18.

⁶О концепции развития административного законодательства см.: Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф., Пронина В.С., Хангельдыев Б.Б., Терещенко Л.К., Петухов В.Н. Концепция развития административного законода-тельства//Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. М., 1995. С.42—70.—Авторы данной концепции рассматривают следующие проблемы: 1) современное состояние административного законода-тельства и тенденции его развития (сюда входят и ближайшие задачи развития административного законодательства); 2) развитие законодательства об органах исполнительной власти; 3) законодательство о государственной службе; 4) изменения в законодательстве об управлении экономикой; 5) законодательство в межотраслевых сферах; 6) законодательство в сфере социально-культурного развития.

⁷Бельский К.С. Феноменология административного права. С.75.

⁸Там же.

⁹Об управленческом праве как подотрасли административного нрава см,: Бельский К.С. Феноменология административного права. С.74-83. — Аргументируя выделение в административном праве в качестве его подотрасли управленческое право, автор указывает, что на его основе возникают внутриаппаратные, т. е. внутриорганизационные, отношения а также внешнеуправленческие отношения, сторонами которых выступают аппарат управления и граждане.

¹⁰Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С.55.

¹¹Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С.8. — Критику такого подхода к определению предмета административного права см.: Бельский К.С.Феноменология административного права. С.4-9.

¹²Thoma R. Rechtsstaatsidee und Verwaltungssrechtswissenschaft//Jahrbuch des offentlicheri Rechts der Gegenwart. Bd. IV. Tubingen, 1910. S.196.

¹³О функциях управления в органах прокуратуры (понятии и сущности) и их классифи­кации (информационно-аналитическая работа, прогнозирование и планирование, организация и руководство, контроль) см.: Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997.

¹⁴Бельский К.С. Феноменология административного права. С.95. — О масштабности категории «общественный порядок» см.: Там же. С.98-100.

¹⁵Бельский К.С. Феноменология административного права. С.111 — 115.

¹⁶Там же. С.111.

¹⁷См., напр., о современном понимании термина «полиция» в зарубежных странах: Gotz W. Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht. 12 Aufl. Gottingen, 1995. S.15-28.

¹⁸См.: Dittrich E. Die deutschen und osterreichischen Kameralisten. Darmstadt, 1974; Sommer L. Die osterreichischen Kameralisten(in dogmengeschichtlicher Darstellung). Bd. II. Wien, 1925.

¹⁹Gotz W. Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht. S.22. — В русском полицейском праве также сущест-вовали такие понятия, как «полиция безопасности», «полиция промыслов», «строительная полиция», «дорожная полиция», «санитарная и медицинская полиция», «полиция народонаселения» (см.: Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С.133-401). М.Н. Палибин использовал такие категории, как «исполнительная полиция» и «полиция благосостояния» (Палибин М.Н. Повторительный курс полицейс-кого права. 2-е изд. СПб., 1900. С.27-29,119-252). См. также: Белявский Н.Н. Полицейское право (Административное право). Пг., 1915.

 

 

Дискуссия о реформе административного права. К. С. Бельский первым среди современных ученых-административистов предпринял важную попытку проанализировать историю административного права, показать истоки российской административно-правовой науки. Его книга «Феноменология административного права» заслуживает самых лестных отзывов.²⁰ Однако поднимая лозунг «Назад к первоначалам административного права, к тому, что составляло его предмет в XVIII в.!»,²¹ необходимо учитывать и совре­менные, как российские, так и интернациональные, административно-правовые реальности. С XVIII в. «утекло много воды», и административное право претерпело такие изменения, которые не вписываются в теорию, согласно которой «административное право складывается из пропедевтики, включающей наиболее общие (логосные) административно-правовые положения, и двух подотраслей — управленческого и полицейского права. Управленческое и полицейское право выступают как две его подсистемы — регулятивная и охранительная».²² Охранительная подсистема и есть поли­цейское право. Отсюда вопрос: входит ли в охранительную подсистему административно-судебная защита прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений органов публичной власти? Известно, что последняя не входит в управленческое право, где же тогда ее место в административном праве?

В более поздней работе К. С. Бельский добавляет к названным двум подотраслям административного права и третью: «правовые нормы, скла­дывающиеся в такое образование, как административная юстиция», т. е. здесь речь идет об административном процессе, в рамках которого рассматривался бы административный иск гражданина на незаконные действия должно­стного лица.²³

К. С. Бельский включил в круг общественных отношений, составляющих предмет современного российского административного права, и отношения в области административной юстиции (наряду с государственно-управлен­ческими и полицейскими),²⁴ указывая, что они также составляют предмет административно-правового регулирования и являются процессуальными отношениями, которые связаны с особым порядком рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа государства) и обеспечения прав гражданина путем отмены неправомерного акта управления.

Таким образом, согласно К. С. Бельскому, система административного права состоит из трех тесно взаимосвязанных в практической сфере и самостоятельных правовых образований внутри административного права: администрации, полиции и юстиции.²⁵ На наш взгляд, административное право составляют такие обобщающие институты, как организация управ­ления, процесс управления (управленческий процесс), административная юрисдикция и административная юстиция (административное судопроиз­водство). Поскольку администрация, полиция и юстиция представляют обобщенно части одного целого — государства, то между ними стираются принципиальные различия.

Административное право является системой правовых принципов и норм, которые специфическим образом действуют в сфере государственного управления (организации и функционирования исполнительной власти) и регулируют отношения, складывающиеся в процессе осуществления управ­ленческой деятельности (понятие, функции, задачи, принципы, формы и методы управления, правовые акты, административные решения и пр.), административного процесса (позитивного и административно-юрисдикционного) и формирования организационной структуры управления (федеральных органов государственного управления, министерств, государ­ственных комитетов, федеральных служб, управлений, государственных должностей, государственных должностей государственной службы, ведомств, отделов, управлений и пр.). Указанные институты и нормы входят в Общую часть современного административного права. Юридическая же регламен­тация управленческой деятельности при помощи специфических адми­нистративно-правовых средств и инструментов в различных отраслях и сферах управления, а также установление ответственности за неправомерное поведение субъектов управления должны относиться к Особенной части административного права. Это становится очевидным уже сегодня, когда в Общую часть административного права не вписываются государственная служба,²⁶ полицейское право,²⁷ строительное право, образовательное право (организация начального, среднего и высшего образования)²⁸ и другие подотрасли права.

Такой подход к определению структуры современного администра­тивного права, конечно, не означает, что оно только фиксирует отношения между управленческими органами и устанавливает порядок их деятельности. Административное право регулирует также отношения между органами управления и гражданами (внешними субъектами административного права); оно закрепляет административно-правовой статус граждан (права, обязан­ности, ответственность, ограничения, запреты). Однако следует иметь в виду, что реализация установленных административным правом прав и обязан­ностей граждан может создавать административно-правовые отношения только тогда, когда соответствующие права и обязанности субъектов рассматриваются через призму их соотношения с управлением (с органами управления, с исполнительной властью), т. е. когда граждане взаимо­действуют с органами управления, с государственными и муниципальными служащими, с должностными лицами.

Г. А. Тумановым отмечалось, что современное административное право, исходным и базовым правовым источником которого считается Конститу­ция РФ, является важнейшим средством обеспечения действия самой Конституции по следующим причинам: 1) основная функциональная нагрузка административного права состоит в правовом регулировании исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти (органов власти исполнительной, органов государственного управ­ления), т. е. административно-правовое обеспечение функционирования этих органов есть важная часть обеспечения действия Конституции; 2) практи­ческое управление (администрирование), как внутриорганизационное (внутриаппаратное), так и внешне ориентированное, должно осуществляться на основе конституционных норм; 3) защита исполнительно-распоря­дительными органами государственной власти прав и свобод гражданина и человека, установленных Конституцией РФ; 4) функционирование органов исполнительной власти в условиях особых административно-правовых режимов (чрезвычайное положение, военное положение и т. д.); 5) наличие административно-деликтного права, направленного на обеспечение закон­ного функционирования системы государственного управления и дающего возможность органам исполнительной власти (должностным лицам) приме­нять меры административного правового принуждения (т. е. властно-предупредительная и принудительно-карательная деятельность органов исполнительной власти); 6) административное право обеспечивает органи­зацию и функционирование государственного аппарата, его структурных подразделений, деятельность должностных лиц, всего управленческого персонала.²⁹

По мнению ученых, в последние годы из-за нерешенности вопросов об объеме государственного управления и его регулирования, о путях построения исполнительного аппарата отрасль административного законодательства стала «рассыпаться»; развитие ее пошло неритмично, в нее включено слишком много законодательных и иных нормативных актов.³⁰ Ю. А. Тихо­миров отмечает, что в настоящее время сомнительно рассматривать все отрасли и сферы государственной жизни, традиционно входящие в Особенную часть административного права, только через призму управления, ибо теперь в них «возрастает удельный вес элементов косвенного регулирования, самоорганизации и саморегулирования».³¹ Предлагая разделить адми­нистративное право на подотрасли, автор подчеркивает, что при определении его предмета и системы следовало бы отказаться от традиционного деления административного права на Общую и Особенную части из-за их слабой нормативной структурированности; ведь как раньше, так и сейчас Особенная часть административного права структурируется не по правовому критерию, а по экономико-управленческому, т. е. за основу берется классификация отраслей и сфер народного хозяйства. Все это способствовало созданию отрасли права, отличающейся нечеткостью структуры, отсутствием «правовой логики» ее построения и системного упорядочения. Таким образом, по мнению Ю. А. Тихомирова, во-первых, предмет и система административного права находятся в постоянном изменении; во-вторых, абсолютизация объема управления и выделение по этому критерию в административном праве Особенной части не оправдано; в-третьих, управленческие, регулятивные и защитные административно-правовые средства распространяются на все сферы.³²

Действительно, нормы административного и административно-процес­суального законодательства в настоящее время можно обнаружить в различных отраслях права. Это также дает возможность формировать специальные подотрасли административного права, которые можно было бы включить в построенную на принципиально новой основе Особенную часть админи­стративного права.

Констатируя, что развитие административного права идет под влиянием факторов в сфере государственного управления, некоторые ученые делают вывод о повышении в новых условиях роли Общей части административного права; вместе с тем они указывают и на изменения, происходящие в Особенной части административного права при наличии самостоятельных дисциплин финансового, налогового, инвестиционного, информационного, экологического, муниципального права.³³ И. Л. Бачило отмечает, что предметные отрасли или подотрасли права (образовательного, предпринимательского, земельного и т. д.) нуждаются в глубокой проработке с точки зрения взаимодействия административного права с гражданским. Автор конста­тирует, что административное право должно оформить свой статус в качестве одной из основ формирования и развития публичного права.³⁴

А. Ф. Ноздрачев называет новые взгляды на развитие современного административного права «фактической отменой административного права как отрасли права, как научной и учебной дисциплины», реализацией «далеко не новых "доктрин" ликвидации административного права, диффузии предмета его регулирования», для которых нет «законодательных и организа­ционных, социальных и политических, а также экономических оснований».³⁵ По нашему мнению, ни один из современных авторов, исследующих проблемы административного права и публикующих результаты своих исследований, не призывает к ликвидации административного права как отрасли права. С другой стороны, думается, что именно сегодня имеются социально-экономические, политические, организационные и законо­дательные предпосылки для реформирования административного права, для приведения его в соответствие с действующим административным законо­дательством.

Итак, необходимость разделения административного права на Общее и Особенное является очевидной. В административно-правовой литературе отмечается спорность предлагавшейся в 1940—1990 гг. системы админи­стративного права, а также указывается на отсутствие ее оптимальной системы и в настоящее время.³⁶ Подчеркивается, что оценка развития Особенной части административного права, которая традиционно включала правовые методы управления в разных сферах и отраслях, требует новых подходов.³⁷ Обосновывается это тем, что в настоящее время данные сферы и отрасли приобретают свойства «самоорганизации», а управление становится одним из элементов развития. Более того, предлагается даже отказаться от традиционного деления административного права на Общую и Особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. Такого мнения придерживается Ю. А. Тихомиров, считающий целесообразным разбить отрасль административного права на следующие подотрасли: а) органы исполнительной власти; б) государственная служба; в) административно-правовые режимы; г) административный процесс; д) законность в управ­лении; е) организация государственного управления; ж) информационное право; з) правовое регулирование нормативов.³⁸ По нашему мнению, пол­ностью ликвидировать структуру административного права, состоящего из Общей и Особенной частей, нецелесообразно, их выделение должно строиться на отличных от традиционных критериях.

Таким образом, «организационное административное право» разры­вается Ю. А. Тихомировым на две части: органы исполнительной власти и организация государственного управления. Обе эти части (подотрасли) должны входить в ту часть Общего административного права, которую можно назвать «организационное административное право», или «организация управления». Но тогда на основе каких принципов могут считаться подотраслями административного права информационное право и правовое регулирование нормативов (стандартизация, метрология, качество продукции и пр.), когда известно, что деятельность по стандартизации, сертификации, метрологии осуществляется специальными контрольно-надзорными орга­нами, реализующими специальные установленные в законе полномочия? Поэтому данные вопросы целесообразно коротко рассмотреть в той части административного права, где речь идет об осуществлении управленческой деятельности, о государственном управлении и его функциях. Администра­тивно-правовые же режимы (чрезвычайное положение, военное положение, таможенные режимы, ветеринарно-карантинный режим и др.) устанав­ливаются нормами соответствующих комплексных отраслей права, в которых регламентируются и указанные отношения, например в таможенном, экологическом праве.

Ученые делают предположение, что правовое регулирование отраслей и сфер управления приведет к выделению самостоятельных отраслей законо­дательства, следовательно, потребуется разработка новой теории развития законодательства в экономической, социально-культурной, иных сферах, а также решение вопроса о том, «следует ли развивать законодательство в данных отраслях и сферах в качестве подотраслей административного права с акцентом на управление или самостоятельных отраслей законодательства».³⁹ Думается, что постановка такого вопроса недопустима, ибо сама практика развития управления рождает потребность в создании той или иной теории как законодательства, так и отрасли (либо подотрасли) права. Развивать законодательство в указанных отраслях или сферах управления в качестве подотраслей административного права невозможно, так как тогда все равно будет идти речь (как, кстати, это делается и сегодня) об организации и структуре управления в той или иной области, что относится к организационно-управленческому праву, т. е. к той части административного права, которая регулирует организационно-структурные управленческие отно­шения. Несомненное развитие законодательств о науке, образовании, здравоохранении и т. д.⁴⁰ в качестве самостоятельных отраслей законо­дательства, однако, не способно во всех случаях сформировать предпосылки для выделения соответствующих отраслей права. В некоторых отраслях это, правда, возможно, но только когда в отрасли (или подотрасли) права будут регламентированы не только управленческие или организационные отно­шения (например, управление образованием отчасти может войти в школьное право, которое в свою очередь может стать одной из частей Особенной части административного права). Следовательно, крайне сложно (или практически невозможно) будет таким образом реформировать систему Особенной части административного права для того, чтобы сложились «подотрасли админи­стративного права с акцентом на управление» или «самостоятельные отрасли законодательства». Логика будет отсутствовать в каждом случае, что можно предвидеть уже сегодня.

²⁰ Егоров С.А.//Государство и право. 1997. № 7. С.113-115. — Рец. на: Бельский К.С. Феноменология административного права.

²¹Бельский К.С. Феноменология административного права. С.8.

²²Там же. С.124.

²³О некоторых актуальных проблемах административного права//Государство и право. 1997. № 6.С. 22.

²⁴Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права//Государство и право. 1997. № 11. С.20-21.

²⁵О некоторых актуальных проблемах административного права. С. 22.

²⁶К.С. Бельский отмечает, что государственная служба (государственно-служебные отношения) не может быть выделена из управления; институт государственной службы подчиняется законам организации, а функционирование управленческих структур (министерств, государственных комитетов и т. д.) немыслимо вне государственно-служебных отношений (см.: О некоторых актуальных проблемах административного права. С.22). — Мы согласны с данной точкой зрения, указывая лишь, что государственная служба как правовой институт должна
находиться не в Общей части административного права, а в ее Особенной части.

²⁷Полицейские отношения, по мнению К.С. Бельского, являются настолько обособленными, что могут быть выделены в самостоятельный вид общественных отношений, регулируемых нормами административного права (см.: О некоторых актуальных проблемах административного права. С.22).

²⁸Шкатула В.И. Образовательное законодательство: задачи, структура, принцип//Журнал российского права. 1997. № 4. С.41—48.

²⁹О некоторых актуальных проблемах административного права. С.19—21.

³⁰Там же. С.23.

³¹Там же.

³²Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С.71,74—75,88.

³³О некоторых актуальных проблемах административного права. С.9.

³⁴Там же.

³⁵Там же. С.11.

³⁶Бельский К.С. Феноменология административного права. С.124. — Ученый утверждает, что система административного права, построенная на основе деления всех правовых норм на две части — Общую и Особенную, представляет умозрительную конструкцию, не соответ­ствующую структуре административного права. Автор видит глубокую взаимосвязь системы административного права с кодификационными работами и предлагает принять такие нормативные акты, как Кодекс государственной службы, Полицейский кодекс (он включает нормы КоАП), Административно-процессуальный кодекс, призванный регулировать отно­шения в области административной юстиции (см.:О некоторых актуальных проблемах административного права. С.22).

³⁷Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф., Пронина В.С., Хангельдыев Б.Б., Терещенко Л.К., Петухов В.Н. Концепция развития административного законодательства. С.44.

³⁸О некоторых актуальных проблемах административного права.С.23.

³⁹Ноздрачев А.Ф., Петухов В.Н., Пронина В.С., Терещенко Л.К., Тихомиров Ю.А., Хангельдыев Б.Б. Концепция развития административного законодательства. С.44.

⁴⁰Там же.

Новая система административного права. На наш взгляд, новый подход к разделению (системе) административного права необходимо проводить по иным основаниям, чем те, которые приняты сегодня. В основу разделения Общей и Особенной частей административного права должен быть положен предмет регулирования. В Общем административном праве целесообразно сгруппировать правовые нормы, которые будут одинаково действовать во всех сферах организации и функционирования управления. Поэтому в самом общем виде Общее административное право можно представить следующим образом: 1) понятие и сущность публичного управления; правовые источники административного права; основные понятия административного права; особенности административно-правовых отношений; 2) субъекты управ­ленческих действий; 3) структура и содержание государственного управления; 4) управленческий процесс (т. е. теория управленческих действий или формы и методы государственного управления); правовой акт управления и административный договор (правовые основы, понятие и разграничение между другими правовыми договорами; значение договора между гражданами и
государством; предпосылки для заключения административного договора;
правовые последствия недействительности административных договоров); 5) административное принуждение; 6) административно-юрисдикционный процесс; 7) административный процесс или административно-правовая судебная защита прав и свобод граждан от незаконных действий и решений органов государственного управления и должностных лиц; 8) возмещение вреда и ущерба, причиненных физическим и юридическим лицам, в админи­стративном порядке (данная часть тесно связана с гражданским правом); 9) контроль и надзор в сфере государственного управления.

Общая часть административного права объединяет те правила (нормы), принципы, понятия и правовые институты, которые применимы ко всем областям административного права, т. е. она регулирует типичное, общее в системе управления. В отличие от гражданского и уголовного права, Общая часть которых кодифицирована (Гражданский и Уголовный кодексы РФ), административное право не имеет подобного документа. Поэтому в отсутствие такого важнейшего нормативного правового документа, как Административно-процессуальный кодекс, в котором бы правовым путем регламентировалось издание правовых актов управления, заключение административных договоров, совершение других процедурных действий административно-правового характера, едва ли можно говорить о целостности правового регулирования общих управленческих отношений.

Особенная часть современного российского административного права претерпевает значительные изменения; она наполняется новым правовым содержанием в результате развития административного законодательства.  В опубликованных в последние три года учебниках по административному праву, несмотря на некоторые (впрочем, непринципиальные) различия в подходах к определению структуры Особенной его части, авторы одинаково подходят к рассмотрению общих вопросов относительно структуры Особенной части этого учебного курса. Например, А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий и      Ю. М. Козлов, придерживаясь традиционной точки зрения на структуру Особенной части административного права, выделяют в ней следующие элементы: 1) основы административной организации управления в совре­менных условиях; 2) управление экономикой; 3) управление социально-культурной сферой; 4) управление административно-политической сферой; 5) административное право и законность в управлении.⁴¹ В учебнике, изданном под редакцией Д. Н. Бахраха, Особенная часть административного права состоит из трех разделов: 1) административно-правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства (безопасность, внутренние дела, деятельность милиции, пограничная безопасность, оборона и т. д.); 2) административно-правовые основы деятельности исполнительной власти по осуществлению социальной политики государства (управление образованием, наукой, культурой, здравоохранением, спортом, туризмом и т. д.); 3) административно-правовые основы деятельности исполнительной власти по осуществлению экономической политики государства.⁴² Примерно такая же структура Особенной части административного права приводится и в учебнике административного права под редакцией А. П. Коренева.⁴³ В учебнике Ю. А. Тихомирова особенная часть административного права включена в раздел под названием «Механизм административно-правового управления», который подразделяется на такие темы, как: 1) управление: организация и функционирование; 2) государственный контроль; 3) инфор­мационное обеспечение государственного управления; 4) управление в сфере экономики; 5) организация управления в социальной сфере; 6) управление в сфере безопасности и законности; 7) управление в сфере международных отношений.⁴⁴ Таким образом, можно констатировать, что представления о сущности и содержании Особенной части административного права на сегодняшний день остаются традиционными. В. М. Манохин выделяет в системе административного права три части: Общую, Особенную и Специаль­ную. Специальная часть, по его мнению, состоит из таких разделов, как обеспечение безопасности личности, общества и государства в сфере внешних сношений, внутренних дел; охраны порядка и безопасности внутри страны; оперативно-розыскной, частной детективной, охранной деятельности и т. д.⁴⁵ По нашему мнению, в Особенную часть административного права целесообразно объединить правовые нормы, регламентирующие конкретные сферы управленческой деятельности, например, строительное право (в настоящее время в данной сфере действует множество административно-правовых законодательных актов), дорожное право (эта отрасль только формируется в России), предпринимательское право (его административно-правовая часть, т. е. административно-хозяйственное право), социальное право, школьное (образовательное) право, полицейское право, служебное право и т. д. Конечно, окончательному формированию нового Особенного администра­тивного права, т. е. выделению практически самостоятельных правовых отраслей (подотраслей) административного права, должна предшествовать интенсивная и тщательная практическая деятельность как законодателей, так и ученых. Для принятия специальных законодательных актов, регламен­тирующих отношения в соответствующих сферах публичного управления, может потребоваться длительное время. На сегодняшний день в отдельных законодательных актах более или менее урегулированы лишь некоторые области Особенной части⁴⁶ административного права, например, следующие.

1. Муниципальное право (Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправ­лении; уставы муниципальных образований). Муниципальное право как отрасль права содержит такие вопросы, как: понятие и значение муници­пального права; законодательные основы муниципальной деятельности; правовое положение структурных элементов местного самоуправления; классические признаки местного самоуправления (финансовая автономия, бюджет муниципального образования, самостоятельность в решении кадровых вопросов, независимость в планировании, обладание полномочиями по
собственному правотворчеству и т. д.); задачи местного самоуправления; область и структура местного самоуправления; уставы муниципальных образований; контроль и надзор в системе местного самоуправления.

2. Милицейское или полицейское право. Необходимость его выделения в структуре административного права в качестве подотрасли обсуждается в течение последних трех-четырех лет.⁴⁷ К. С. Бельский, например, указывает на специфические нормы полицейского права (к ним относятся нормы, определяющие обязанности, права и ответственность «компетентных (надзорных) органов в сфере общественного порядка», а также нормы, устанавливающие права, обязанности и ответственность граждан в сфере общественного порядка⁴⁸) и на полицейские правоотношения.⁴⁹ В качестве условий, необходимых для выделения такой подотрасли права, автор видит: 1) наличие специфического предмета регулирования; 2) единый метод правового регулирования, присущий полицейскому праву, основывающийся на специфическом способе воздействия на человеческое поведение — на
надзоре и возможности в отдельных случаях применять административное принуждение; 3) законодательная обособленность полицейского права, заключающаяся в наличии специальных нормативных актов, устанавливающих полицейскую деятельность.

Милиция может пониматься двояко: в материальном и формальном смысле. В материальном смысле милиция — это государственная деятельность, которая направлена на обеспечение общественного порядка, общественной безопасности, защиту от угрозы нарушения общественного порядка и безопасности. В формальном смысле под милицией понимаются государственные функции, которые осуществляют органы внутренних дел, милиция. Сюда относятся не только задачи по обеспечению защиты от опасности нарушения общественного порядка, но и другая управленческая деятель­ность. Существуют также различные подразделения органов внутренних дел, например паспортно-визовая служба, которая занимается выдачей разре­шений, паспортов, виз.

В Российской Федерации приняты многие законы, которые могут положить начало выделению и формированию милицицейского права как правовой подотрасли в системе Особенной части административного права: федеральные законы «О милиции», «О федеральных органах налоговой полиции», «О внутренних войсках МВД РФ», Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации; Положение о местной (муниципальной) милиции и т. д. Нормы указанных правовых актов устанавливают задачи, структуру и виды милиции; компетенцию, права, обязанности, ответственность работников милиции; порядок прохождения службы в милиции и т. д. Под общественной безопасностью понимается неприкосновенность жизни, здоровья, чести, свободы и имущества граждан; нормальное функционирование государства, его учреждений и органов. Нарушение даже одного нормативного акта потенциально создает проблемы для общественной безопасности. Общественный порядок, как правило, представляет собой совокупность правил (установленных в законах, но часто и неписаных), создающих предпосылки для нормальной социальной и этической жизни граждан. В законодательстве целесообразно определить понятие опасности для общественного порядка и общественной безопас­ности. К властным принудительным полномочиям милиции относят обычно право установления личности гражданина, доставление нарушителей, привод, личный обыск, досмотр вещей, документов, багажа, применение физической силы и т. д. Сотрудники милиции имеют право применять административно-правовые меры принуждения; наложение администра­тивного взыскания в виде штрафа; меры административного пресечения. Важным правовым средством, используемым в деятельности милиции, является административный акт милицейских органов. Его можно рассматри­вать в качестве важнейшего инструмента деятельности органов милиции и других контрольно-надзорных органов.

3. Строительное право. Под строительным правом следует понимать систему правовых норм, которые применяются в области планирования и проведения строительства. 7 мая 1998г. был принят Градостроительный кодекс Российской Федерации,⁵⁰ который регулирует отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природо­пользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения. Данный Кодекс определяет компетенцию органов государственной власти РФ, органов власти субъектов РФ, права и обязан­ности граждан и юридических лиц в области градостроительной деятельности, роль градостроительной документации и градостроительных регламентов в регулировании использования территории Российской Федерации, а также ответственность за нарушение законодательства РФ о градостроительстве. Градостроительный кодекс РФ регламентирует важнейшие отношения в области строительного дела.⁵¹ Начало процессу создания строительного права было положено в 1990-х годах: приняты федеральные законы «Об архитек­турной деятельности в Российской Федерации», «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства». Важнейшей частью строительного права должно стать планирование строительства, которое включило бы в себя систему предписаний о собственно планировании строительства и его осуществлении, а также о контроле⁵² в сфере строительства, осуществляемом органами архитектурно-строительного надзора. Данные нормы должны содержать детальные правоустановления по обеспечению строительства в соответствии с нормативами.

4. Социальное право уходит своими корнями в социальное законо­дательство и содержит правовые нормы последнего (законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «О социаль­ной защите инвалидов в Российской Федерации», «О социальном обслужи­вании граждан пожилого возраста и инвалидов» и т. д.). Формирующаяся наука социального права призвана совершенствовать социальное законода­тельство;⁵³ в перспективе предстоит решение задачи по кодификации социального законодательства, т. е. сведению его в Социальный кодекс РФ.

5. Образовательное право.⁵⁴ На возможность оформления образовательного законодательства и образовательного права в самостоятельную отрасль правовой системы не раз указывалось в литературе последних лет.⁵⁵ Вместе с тем отмечается, что образовательное право является комплексной отраслью, включающей нормы разных отраслей права: конституционного, трудового, административного, гражданского, финансового и других. Данные нормы не объединены единым методом правового регулирования, но связаны предметом и задачами правового регулирования, т. е. все они регулируют единые образовательные отношения. Сами образовательные отношения с 1992 г. регулируются образовательным законодательством, выделившимся из административного законодательства.⁵⁶ Таким образом, образовательное право — комплексная отрасль публичного права, изучающая нормы образо­вательного законодательства, которая может стать структурной частью Особенного административного права. В настоящее время происходит интенсивное развитие законодательства об образовании как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов. Соответственно развивается и теория образовательного права, изучающая законодательство об образовании и само образовательное право.

6. Служебное право — это право государственной службы, или, точнее, право публичной службы (государственной и муниципальной службы).⁵⁷ Данная подотрасль административного права регулирует публично-служебные отношения, складывающиеся в органах публичной службы по поводу ее организации и функционирования, осуществления компетенции государ­ственных органов и органов местного самоуправления. Развитие законода­тельства о государственной и муниципальной службе происходит достаточно быстро, что позволяет создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права.⁵⁸

Предлагаемая нами Особенная часть административного права, очевидно, будет включать в себя и другие подотрасли (отрасли права). Новая система административного права в целом будет направлена на дальнейшее развитие административного законодательства и проведение его кодификации, улучшение организационной структуры государственного управления и местного самоуправления, повышение качества управленческого труда, проведение целесообразной специализации учебного процесса в юриди­ческих учебных заведениях и повышение его эффективности.

 

⁴¹Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С.329-632.

⁴²Административное право России: Особенная часть/Под ред. Д.Н. Бахраха. М., 1997.

⁴³Административное право России/Под ред. А.П. Коренева. М., 1997.

⁴⁴Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. С.479-712.

⁴⁵Адушкин Ю.С., Багишаев 3.А. Манохин В.М. Российское административное право. М., 1996. С.307-464.

⁴⁶Едва ли сегодня возможно с точностью говорить о всех возможных частях Особенной части административного права, рассматриваемой нами с точки зрения указанных критериев организации. Даже в странах с развитой системой административного законодательства и устоявшейся структурой административ-ного права подотрасли административного права выделяются по-разному. В данной работе предлагаются лишь некоторые возможные элементы системы Особенного административного права.

⁴⁷См., напр.: Соловей Ю.П. Российское полицейское право: история и современность//Государство и право. 1995. № 6. С.75—85.

⁴⁸Бельский К.С. Феноменология административного права. С.115—118.

⁴⁹Там же. С.119-123.

⁵¹В 1998 г. образовано новое специальное высшее строительное учебное заведение. О Военно-техническом университете Федеральной службы специального строительства России см.: Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г.//СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 781; Фаршатов И. Законодательство Российской Федерации о капитальном строительстве: состоя­ние, противоречия в развитии//Хозяйство и право. 1996. № 10. С.71—80.

⁵²См., напр.: Правила подтверждения пригодности новых материалов, изделий, конструкций и техноло-гий для применения в строительстве. Утв. Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1997 г. № 1636//СЗ РФ. 1998. № 1. Ст.138.

⁵³О развитии, напр., германского социального права см.: Френкель Э.Б. Проблемы унификации социального права в условиях объединенной Германии//Журнал российского права. 1998. № 1. С.124-130.

⁵⁴Закон РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г., в ред. Федерального закона от 13 января 1996г.//Ведомости. 1992. № 30. Ст. 1797; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150; Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. — Существуют и другие нормативные акты, регулирующие образовательно-правовые отношения, например: Типовое Положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации// САПП РФ. 1993. № 28. Ст. 2594; Типовое Положение об общеобразовательном учреждении от 31 августа 1994 г. № 1008, в ред. от 9 сентября 1996 г. № 1058//СЗ РФ. 1994. № 19. Ст. 2221; 1996. № 38. Ст. 4430; Положение об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)//СЗ РФ. 1994. № 27. Ст. 2893.

⁵⁵См., напр.: Шкатула В.И. Образовательное законодательство: задачи, структура, принцип//Журнал российского права. 1997. № 4. С.41-48; Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. М., 1985.

⁵⁶Шкатула В.И. 1) Образовательное законодательство: задачи, структура, принцип. С.41,46; 2) Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. Общая часть. М., 1996.

⁵⁷Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996.

⁵⁸В 1995 г. принят Закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации», а в 1998 г. — Закон РФ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Во многих субъектах РФ приняты собственные законодательные акты, регламентирующие государственную и муниципальную службу. По теме государственной службы см. также: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997.

http://www.law.edu.ru/script/cntSource.asp?cntID=100067464