«Задачи по праву государственной и муниципальной службы»

Тема создания и деятельности конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации весьма широко освещается в юридической периодике, в том числе и на страницах этого журнала. Думается, нет нужды долго и подробно говорить о причинах повышенного внимания к данной проблематике, ибо они достаточно очевидны (общий интерес ко все еще новой для нас теме конституционной юстиции, необходимость укрепления и защиты единого конституционно -правового пространства Федерации и т.д.). Поэтому в предлагаемой вниманию читателя статье автор излагает свое видение ряда конкретных и наиболее проблемных вопросов, возникающих в связи с формированием в субъектах Федерации собственных судебных органов конституционного контроля.

Общие замечания

Статья 10 Конституции РФ предполагает наличие в системе государственной власти ее судебной ветви[1]. При этом разделение властей, как сказано в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава Алтайского края[2], является общим принципом организации власти в Российской Федерации в целом, т.е. должно обеспечиваться не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации.

Правовая реальность современной России такова, что действующая Конституция и законодательство о судоустройстве предоставляют субъектам Российской Федерации весьма ограниченные возможности по развитию судебной ветви региональной государственной власти. В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции РФ, судоустройство находится в исключительном ведении федерального центра. Судебная система Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом (ч.3 ст.118 Конституции РФ). Поэтому в большинстве субъектов Федерации (исключая те немногие из них, где созданы и функционируют конституционные (уставные) суды или иные органы конституционного (уставного) контроля) система разделения властей действует, так сказать, в "усеченном" варианте. Если в системе федеральных органов власти четко выделяются все три "классические" ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная, то в субъектах Федерации, как правило, действуют лишь законодательные и исполнительные органы.

Нельзя, конечно, сказать, что федеральные суды вообще отстранены от процесса осуществления государственной власти на уровне субъектов Федерации - законодательство, в частности, позволяет гражданам оспаривать в судах некоторые решения, действия и бездействие региональных законодательных и исполнительных органов (см.: Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"[3]). Но это участие ограничено. Во-первых, полномочия федеральных судов - это вопрос исключительного ведения Российской Федерации, подлежащий регулированию федеральными конституционными законами (п."г" ст.71, ч.3 ст.128 Конституции), поэтому субъекты Федерации не вправе наделять федеральные суды какими-либо полномочиями по своему собственному усмотрению[4]. Во-вторых, ныне существующее законодательство просто не предоставляет федеральным судам полномочия по рассмотрению целых категорий споров, возникающих на уровне субъектов Российской Федерации (это касается прежде всего вопросов защиты конституций и уставов субъектов Федерации и споров о компетенции с участием органов государственной власти и органами местного самоуправления).

Частичным выходом из этой ситуации стало принятие Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"[5], который вступил в силу 1 января 1997 года. Этот Закон (ч.4 ст.4, ст.27 и 28) впервые на федеральном уровне предусматривает образование судов субъектов Российской Федерации - конституционных (уставных) судов и должностей мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. Закон о судебной системе, несомненно, стал важным шагом в направлении обеспечения полноценной реализации принципа разделения властей в регионах - достаточно отметить хотя бы то, что создана единая правовая база деятельности органов судебного конституционного контроля, которые прежде создавались субъектами Российской Федерации "самостийно". Однако, как это уже не раз случалось в отечественной законотворческой практике, принятие Закона о судебной системе породило вопросов не меньше, чем дало ответов[6] .

Одним из ярких свидетельств этому стало рассмотрение в Конституционном Суде РФ запроса глав шестнадцати республик - субъектов РФ о проверке конституционности ряда положений Закона о судебной системе (ч.1-4 ст.4, ч.6 ст.13,

23

ч.3 ст.20 и ч.3 ст.21). По мнению заявителей, названные положения препятствуют субъектам Российской Федерации самостоятельно образовывать собственные суды для осуществления судебной власти и этим нарушают принцип разделения властей на региональном уровне[7] . Конституционный Суд, отказав в принятии запроса к рассмотрению[8], прямо не ответил на это заявление. Однако из содержания определения Конституционного Суда РФ с очевидностью следует, что Суд не считает возможным "поднимать" принцип разделения властей над прочими положениями основного закона. С точки зрения Суда, и в этом его следует полностью поддержать, конституционные нормы не могут рассматриваться изолированно друг от друга, вне общего конституционного контекста. Так, отвергая требование о признании права регионов на создание собственных судебных систем, Конституционный Суд РФ указывает, что часть 1 статьи 77 Конституции РФ предполагает самостоятельное создание субъектами Российской Федерации только законодательных и исполнительных органов государственной власти, но не судов; вопросы же судоустройства, полномочий, порядка образования и деятельности судов относятся к федеральному ведению и регулируются федеральным законодателем .

Вместе с тем Конституционный Суд РФ не исключает вообще создание судов субъектов Федерации. Он лишь отмечает, что "Конституция Российской Федерации не содержит положений, которые обосновывали бы создание вместо (выделено нами - А.П.) федеральных судов, осуществляющих гражданское, административное и уголовное судопроизводство в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах (статьи 118, 126, 127 Конституции РФ), иных судов, не относящихся к судебной системе Российской Федерации". Отсюда можно сделать принципиальный вывод о том, что федеральная Конституция не препятствует образованию судов субъектов Федерации, действующих наряду с федеральными судами - важно только, чтобы региональные суды образовывались при наличии соответствующей федеральной законодательной основы. Основанием к отказу в принятии запроса к производству в Конституционном Суде РФ стало именно то обстоятельство, что запрос был обращен фактически не к Суду, а к законодателю: "К ведению [Суда] не относится определение целесообразности какого-либо иного устройства судебной системы, нежели предусмотренное в оспариваемом Законе. В рамках, установленных Конституцией Российской Федерации, это является прерогативой законодателя" (п.6 мотивировочной части определения Конституционного Суда РФ от 12 марта 1998 года).

Что же может сделать законодатель (федеральный и региональный), чтобы обеспечить действие конституционного принципа разделения властей на региональном уровне в полном объеме?

Деятельность конституционных (уставных) судов, вне всяких сомнений, будет способствовать более полной реализации принципа разделения властей в регионах. Этому должен способствовать особый порядок формирования их состава (как правило, в этом процессе участвуют и законодательная, и исполнительная ветви власти субъектов Российской Федерации), гарантии деятельности (неограниченность полномочий конституционных (уставных) судов определенным сроком, достаточно продолжительные сроки полномочий их судей, окончательность и непосредственность действия решений судов), сами полномочия этих судов и иные меры организационного и институционального характера. Поэтому федеральному центру следовало бы всемерно стимулировать образование этих органов во всех субъектах Российской Федерации без исключения. Следует сказать, что некоторые попытки активизировать этот процесс уже имеют место. Так, в Заключении по результатам парламентских слушаний "О ходе реализации концептуальных положений судебной реформы в Российской Федерации" содержится рекомендация "органам государственной власти субъектов Российской Федерации ускорить создание конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, предусмотренных Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации". От таких рекомендаций, впрочем, сложно ожидать какого-то существенного эффекта. Поэтому в будущем, вероятно, имеет смысл изменить Закон о судебной системе таким образом, чтобы создание конституционных (уставных) судов стало обязательным и в принципе не зависело от желания или нежелания регионального законодателя. Это не будет противоречить конституционному принципу самостоятельности субъектов Федерации в установлении собственной системы органов государственной власти (ч.1 ст.77 Конституции РФ) по той причине, что эта самостоятельность не беспредельна. Она ограничена основами конституционного строя, в том числе и принципом разделения властей, который (см. начало этой статьи) действует на обоих уровнях государственной власти. Внесению изменений в Закон о судебной системе, однако, должна предшествовать разработка комплекса законодательных мер, направленных на разрешение имеющихся проблем в области конституционного правосудия. В настоящей статье основное внимание уделяется двум, пожалуй, центральным из них - кругу полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и вопросам обеспечения реализации решений этих судов.

Проблема определения компетенции региональных конституционных (уставных) судов

Часть 1 статьи 27 Закона о судебной системе устанавливает: "Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации". Процитированное положение порождает вопрос о праве субъектов Фе-

24

дерации наделять свои конституционные (уставные) суды иными полномочиями, кроме абстрактного нормоконтроля и толкования конституции (устава). Очевидно, что такая потребность существует[9], поэтому часть 1 статьи 27 Закона о судебной системе нуждается в тщательном анализе.

Прежде всего, при прочтении этой нормы бросается в глаза нетипичность ее формулировки по сравнению с другими нормами, устанавливающими полномочия органов государственной власти (например, тех же мировых судей - см. статью 4 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации"). Что, например, означает фраза "Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов..."? Скорее всего, часть 1 статьи 27 Закона о судебной системе напоминает "статутные" нормы, вроде той, что содержится в части 1 статьи 110 Конституции России: "Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации". Это - первый аргумент в пользу предположения о том, что установленный Законом о судебной системе перечень полномочий конституционных (уставных) судов не является исчерпывающим.

Второй аргумент состоит в том, что Конституция РФ не дает федеральному законодателю права детально определять полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, включая и их суды. Самостоятельность субъектов Федерации в установлении системы своих органов власти ограничена только основами конституционного строя и общими принципами организации законодательных и исполнительных органов, определяемыми в федеральном законе. Поэтому федеральный закон может устанавливать конкретные полномочия региональных судов при условии, что эти полномочия напрямую вытекают из указанных основ и общих принципов. Отнесение к компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации полномочий по толкованию конституций (уставов) и контролю за соответствием им региональных законов и иных нормативных актов укладывается в рамки такого подхода. Что касается других полномочий конституционных (уставных) судов, то они могут определяться субъектами Федерации самостоятельно.

Третий аргумент также связан с порядком законодательного определения компетенции судов. Сопоставление между собой ряда конституционных положений (п. "г" и "о" ст.71, п. "н" ч.1 ст.72, ч.1 ст.76, ч.3 ст.128) показывает, что федеральный законодатель вправе определять исчерпывающим образом компетенцию только федеральных судов[10]. Отсюда можно заключить, что компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации может устанавливаться регионами "по остаточному принципу" - полномочия, которые федеральным законодательством не отнесены к компетенции федеральных судов, могут принадлежать конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации.

Четвертый аргумент в пользу расширительного толкования части 1 статьи 27 Закона о судебной системе имеет в своей основе некоторые конституционные принципы федеративного устройства российского государства. В соответствии с частью 2 статьи 5 Конституции РФ все субъекты Российской Федерации имеют свои конституции (уставы) и законодательство. Особое значение конституций и уставов субъектов Российской Федерации определяется тем, что именно этими актами, наряду с Конституцией РФ, определяется статус субъектов Российской Федерации (ч.1 и 2 ст.66 Конституции). Конституция поэтому предполагает наличие механизмов особой правовой защиты учредительных актов субъектов Российской Федерации, причем из сопоставления пункта "а" статьи 71, пунктов "а" и "б" части 1 статьи 72 и статьи 73 Конституции РФ следует, что обеспечение этой защиты - предмет ведения самих субъектов Российской Федерации. В этой сфере они могут осуществлять собственное правовое регулирование (при условии, конечно, соблюдения федеральной Конституции).

Изложенные доводы, полагаем, убедительно свидетельствуют о том, что перечень полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, содержащийся в части 1 статьи 27 Закона о судебной системе, является открытым. Хотя большинство специалистов, включая судей Конституционного Суда РФ, активно придерживаются этой точки зрения[11] , проблема как таковая остается нерешенной хотя бы потому, что официальная позиция самого Конституционного Суда России по этому поводу пока не высказывалась.

Лишь однажды после принятия Закона о судебной системе вопрос о полномочиях конституционных (уставных) судов субъектов Федерации рассматривался Конституционным Судом РФ (см. постановление от 16 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[12]), но Суд в том деле не пошел дальше констатации существующего положения вещей. Заявитель (Народный Хурал Бурятии) полагал, что вопрос о соответствии деятельности органа или выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ и иным актам, перечисленным в пункте 3 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", должен быть отнесен к компетенции конституционного суда республики. Не соглашаясь с этой позицией, федеральный Конституционный Суд записал в своем постановлении, что "в компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, определенную частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года "О судебной системе Российской Федерации", не входит решение вопросов, которые регулируются оспариваемыми положениями. Названный Федеральный конституционный закон никем не оспорен и является действующим".

Существует мнение, что Суд в этом решении счел закрытым перечень, содержащийся в статье 27 Закона о судебной системе[13] . На наш взгляд, это толкование решения Конституционного Суда является неточным. Конституционный Суд указал, что дела, указанные в оспоренной норме,

25

не относятся к подведомственности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации не потому, что это якобы запрещено Законом о судебной системе, а потому, что эти же дела другим Федеральным законом - "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - уже отнесены к подведомственности судов общей юрисдикции. Поэтому вышеприведенный фрагмент решения Конституционного Суда можно понимать и таким образом, что сфера компетенции конституционных (уставных) судов, с точки зрения Конституционного Суда, должна формироваться, как было сказано выше, "по остаточному принципу" по отношению к компетенции федеральных общих судов (т.е. в компетенцию первых потенциально может входить рассмотрение любых вопросов, прямо не отнесенных федеральным законом к компетенции вторых).

Некоторые размышления по проблеме реализации решений органов конституционного контроля субъектов Федерации

Другой проблемой, требующей скорейшего решения, является обеспечение исполнения решений органов судебного конституционного (уставного) контроля. Само по себе создание в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда не позволит в полной мере обеспечить действие принципа разделения властей - как ни банально это может прозвучать, деятельность этого суда должна быть эффективной, а без надежного механизма реализации его актов добиться эффективности будет невозможно. Попутно стоит заметить, что обозначенная проблема актуальна не только для развивающейся в субъектах Российской Федерации системе регионального конституционного (уставного) контроля, но и для федерального Конституционного Суда. В публикациях[14] приводится пример, в частности, с ситуацией, имевшей место в Алтайском крае, когда краевое Законодательное Собрание на основе постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года[15] привело Устав края в соответствие с Конституцией России, но оставило без изменения нормы о депутатской неприкосновенности, хотя по этому вопросу также имелась позиция федерального Конституционного Суда (постановление от 30 ноября 1995 года[16]).

Некоторые общие положения, касающиеся исполнения решений региональных конституционных (уставных) судов, содержатся в Законе о судебной системе. Прежде всего, статьи 3 и 6 Закона устанавливают в качестве одного из основополагающих принципов построения российской судебной системы обязательность судебных постановлений - вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения , вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории страны.

Более конкретная норма, относящаяся непосредственно к конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации, содержится в части 4 статьи 27 Закона о судебной системе. В соответствии с ней решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом. С учетом того, что принцип разделения властей категорически запрещает пересмотр судебных решений органами законодательной или исполнительной власти, оказывается, что решение регионального конституционного (уставного) суда может быть пересмотрено только самим этим судом[17]. При этом основания, процедура, последствия и иные аспекты этого пересмотра могут определяться только законодателем субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 27 Закона о судебной системе). Таким образом, акты региональных органов конституционного (судебного) контроля оказываются надежно защищенными и от нежелательных воздействий со стороны других органов власти субъектов Российской Федерации, и от вмешательства со стороны федеральных судов, включая и Конституционный Суд России[18] .

Положения статей 6 и 27 Закона о судебной системе обязывают федеральные суды следовать решениям конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Федеральные суды не могут выносить решения, основанные на актах, признанных, согласно решениям конституционных (уставных) судов, не соответствующими конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации. Федеральные суды также не вправе отклоняться от даваемого конституционными (уставными) судами толкования положений региональных конституций и уставов. Правда, в случае, если судья обнаружит коллизию между решениями Конституционного Суда РФ и конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, он должен, руководствуясь положением о высшей юридической силе Конституции России (ч.1 и 2 ст.15), принять решение в соответствии с правовой позицией федерального Конституционного Суда.

Одним из действенных средств обеспечения эффективности деятельности конституционных (уставных) судов может явиться законодательная регламентация ответственности за неисполнение их решений (согласно части 2 статьи 6 Закона о судебной системе, эта ответственность может быть установлена только федеральным законом). Однако до настоящего времени этот вопрос так и не получил сколько-нибудь удовлетворительного разрешения в отечественном законодательстве. Дело в том, что решения конституционных (уставных) судов по самой своей природе значительно отличаются от решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов, что, в свою очередь, обуславливает различия в механизмах и их исполнения, и ответственности за их неисполнение. Приоритет здесь должен отдаваться прежде всего конституционной ответственности, и, по-видимому, недостаточная теоретическая разработанность темы конституционной ответственности как раз и объясняет отсутствие в законодательстве специальных норм об ответственности

26

за неисполнение решений органов конституционного контроля.

Что касается других видов ответственности, то особого внимания заслуживает статья 315 Уголовного кодекса РФ[19], предусматривающая наказание за "злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению". Однако данная норма, на наш взгляд, далеко не всегда может применяться к случаям неисполнения решений конституционных (уставных) судов.

Если акты общих и арбитражных судов являются в чистом виде правоприменительными (т.е. имеют отношение всегда к конкретным случаям, а система прецедентного права у нас de jure пока отсутствует), то акты конституционных (уставных) судов по делам о нормоконтроле и толковании зачастую носят нормативный характер (а дела именно этих двух категорий преобладают в практике и федерального Конституционного Суда, и региональных органов конституционного правосудия). Их содержание состоит в определении юридической судьбы законов и иных нормативных актов[20], поэтому и неисполнение таких решений, как представляется, может приравниваться к обычному нарушению законодательства. Правовые последствия подобных деяний определяются в соответствии с особенностями каждой конкретной ситуации. Например, решение суда первой инстанции, основанное на акте, признанном не соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, подлежит отмене как незаконное (п.4 ч.1 ст.306 и ст.307 ГПК РСФСР). Акты органов государственной власти и местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, не соответствующие решению конституционного (уставного) суда, могут быть опротестованы прокурором как противоречащие конституции (уставу) субъекта Российской Федерации (ст.21-251 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"). Что касается коллегиальных органов, которых касаются, например, решения о несоответствии нормативных актов субъектов Российской Федерации их конституциям (уставам), то невозможность применения статьи 315 УК в этих случаях совершенно очевидна и не нуждается в комментариях. Последствия бездействия законодателя должны быть иными (роспуск, отмена неконституционных или не соответствующих уставам субъектов Российской Федерации актов сторонними субъектами права и пр.).

В то же время возможны случаи, когда решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации или какая-то его часть обращены не к нормодателю, а непосредственно к правоприменителю. Так, в соответствии с абзацем 1 пункта 2 статьи 107 Закона «О Конституционном Суде Республики Башкортостан»[21] (в ред. Закона от 14 января 1997 года) в случае, если Конституционный Суд республики признал Закон, примененный в конкретном деле, не соответствующим Конституции Республики Башкортостан, данное дело во всяком случае подлежит пересмотру, а нарушенные права - восстановлению компетентным органом в обычном порядке. Злостное неисполнение или воспрепятствование исполнению этого предписания (или, что то же самое - решения Конституционного Суда Башкортостана по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод) должно, на наш взгляд, влечь уголовную ответственность в соответствии со статьей 315 УК. Подытоживая сказанное, можно прийти к следующему выводу: если решение регионального конституционного (уставного) суда обращено к нормодателю, то неисполнение соответствующего решения влечет конституционно-правовую ответственность, а если к правоприменителю - иную ответственность (уголовную, административную по статье 1651 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, дисциплинарную).

Алексей Петров - консультант Государственного института регионального законодательства администрации Иркутской области.