«Общественное призрение в сельской общине в конце XIX – начала XX в.»

Государственное и общественное призрение в России в XIX и начале XX века

 

Среди государственных органов призрения в первой половине XIX в. особо выделяется деятельность созданных при Екатерине II приказов общественного призрения. В период царствования Александра I (1801-1825) с 1802 г. приказы были отнесены к ведению Министерства внутренних дел, в 1810г. перешли к Министерству полиции, но с 1819г. вновь оказались прикрепленными к Министерстве внутренних дел. В дополнение к 40 прежним приказам открылось еще девять новых, а с 1818 г. меняется и состав управления приказами.

Если раньше в состав правлений приказов входило по семь человек, то, начиная с 1818 г., в них вводятся новые должностные лица. В частности, во все приказы назначались инспектора врачебных управ, а в Петербургском и Московском – так называемые «штадт-физики», отвечавшие за устройство гражданских госпиталей.

Кроме того, выделились приказы, действовавшие «на особых основаниях». На базе этой «особости» различным оказывался и состав их управления. Так, например, в западных губерниях России (Польша, Прибалтика, Малороссия, Белоруссия) появились так называемые «непременные члены» приказов (предводители дворянства, губернские маршалы, главные надзиратели заведений приказа и др.). В случае необходимости этим приказам было разрешено приглашать в свой состав уездных предводителей дворянства и градоначальников.

Приказы сибирских губерний (Тобольский, Томский, Енисейский, Иркутский) работали по «чрезвычайным» положениям. Состоя при местных губернских ун-равлениях, эти приказы им не подчинялись, руководствуясь указаниями из Петербурга. Одесский и Таганрогский приказы состояли из двух руководящих органов: совета (12 человек) и правления (4 человек), и находились под руководством местных градоначальников.

К сожалению, первая четверть XIX в. прошла для приказов общественного призрения под знаком мелочной опеки и роста формализма в их работе. Так, в 1810г. Министерство полиции потребовало от каждого приказа представить подробные планы городов, в которых приказы находились, а также планы мест, где заведения приказа построены, с фасадами и разрезами самих строений, с подробным «историческим и топографическим описанием». Предполагалось, что по результатам этой работы будет издан общий атлас, но так как штатами приказов не предусматривались ставки чертежников, картографов, то вполне понятно, что на составление планов расходовались деньги, первоначально предназначенные на благотворительные цели.

Однако доставленные в Санкт-Петербург планы были признаны неудовлетворительными, а с возвращением приказов в ведение Министерства внутренних дел министр граф В. С. Кочубей ходатайствовал перед императором о прекращении составления атласа по прежним планам и необходимости исправить их. Приказам вновь спустили требование переработать планы, но дело к 1825 г. так и не было закончено, а затем, с отставкой В. С. Кочубея, о них и вовсе забыли.

Вообще В. С. Кочубей развил «кипучую» деятельность по регламентации деятельности приказов призрения. Так, в 1820 г, министр предписал всем приказам представлять в Министерство внутренних дел ежегодные подробные отчеты «о суммах, действиях и заведениях» приказов по единообразной форме. Отчеты должны были сопровождаться объяснениями, какие успехи были сделаны за истекший год (причем по разряду успехов проходили следующие: постройка новых зданий, умножение числа призреваемых, увеличение доходов, сокращение расходов и т.п.). Кроме того, в отчеты включались и все хозяйственные распоряжения приказов за год.

В 1821 г. были изданы правила о приеме пожертвований, а при приказах разрешалось учредить специальные канцелярии для составления и оформления документации. Причем, так как единообразие штатов канцелярий было признано нецелесообразным, то для каждого приказа министр утверждал и свой состав работников канцелярии.

Еще одно нововведение министра коснулось участи воспитанников сиротских заведений. В 1820 г. В. С. Кочубей пришел к выводу, что «воспитанники приказов по вступлении в совершеннолетие выходят из заведений без всякой подготовки к жизни и тем умножают число праздных, а иногда и вредных обществу людей». Исходя из этого, министр ил воспитанников приказов на две категории: 1) имеющие способности к наукам и просвещению и 2) не обещающие, по ограниченности способностей, никаких успехов.

Для первой категории министр предложил учредить в Санкт-Петербурге особое учебное заведение, по окончании которого воспитанники поступали бы в училище аптекарей, садовые учебные заведения, в Медико-хирургическую академию и т.п. Воспитанники второй категории должны были обращаться в работников казенных садов и других заведений. Получив разрешение Александра I, министр затребовал от приказов подробные ведомости о воспитанниках, с указанием их возраста, предметов обучения, способностей и предполагаемого предназначения. Кроме того, приказы должны были доставить сведения о малолетних и воспитанниках, отданных на воспитание в частные руки. Одновременно В. С. Кочубей распорядился приостановить увольнение воспитанников из приказов по достижении ими совершеннолетия без разрешения министерства до окончательного распоряжения об их распределении.

Впоследствии большинство приказов выделяло пособия губернским гимназиям и уездным училищам для содержания собственных пансионеров в данных учебных заведениях. Так, за период с 1852 по 1861 гг. на счет приказов содержалось 140 стипендиатов на медицинских факультетах университетов и в медико-хирургической академии. Девочки-воспитанницы приказов также содержались для последующего обучения в четырех женских училищах и в семи институтах благородных девиц. Общий ежегодный расход на пособия и содержание стипендиатов превышал 175 тыс. рублей. ОС IX

Наконец, в 1823 г. граф Кочубей сделал еще одно распоряжение относительно правил внутреннего устройства богоугодных заведений приказов. Все заведения были ены на 4 разряда в зависимости от числа призреваемых.

Выбор разрядности заведения предоставлялся на усмотрение местного начальства. В то же время, жесткие рамки правил не допускали ни малейшего уклонения от предписанной разрядности благотворительных заведений (нельзя было, к примеру, устроить больницу на 60,100 или 150 мест). ение же заведений на четыре категории сопровождалось наставлением, в котором объяснялись все мельчайшие подробности постройки того или иного здания, внутреннего обустройства и принадлежностей. Устанавливалась даже ширина промежутка между кроватями, длина кроватей, ширина промежутка между кроватью и стеной, размеры тюфяков и т.п.

Вот что, к примеру, говорилось относительно устройства здания для больницы: «Место следует выбирать либо внутри города, в отдаленности от строений, либо вне города, преимущественно при реках; место это должно быть высокое, ровное, открытое, не у больших песков, вдали от болот, боен, фабрик и других подобных заведений; удобное для разведения сада; главный корпус больницы для избежания пыли, а от проезжающих и проходящих шуму, назначался внутри двора и отнюдь не у самой улицы или площади; место от этих последних назначалось для насаждения кустарников или небольших деревьев; главная лестница и сени должны быть отапливаемыми; больничная церковь должна выходить окнами в больничные палаты и коридоры; палаты располагать на полдень (то есть на южную сторону) и ены на мужские и женские, а также по роду болезней».

Приказы общественного призрения в первой половине XIX в., получив в самом, начале своего существования первоначальный уставный капитал (по 15 тыс. рублей на каждый приказ), действовали не только на частные пожертвования. В середине 1820-х гг. в число доходных заведений приказов входили жилые дома, лавки, кузницы, мельницы, сдававшиеся в наем; сады, огороды, сенокосы, рыбные ловли и т.п.; кирпичные и черепичные заводы; добыча торфа, распилка бревен в доски и на дрова для продажи; продажа игральных карт; суконные фабрики, учрежденные в июле 1808 г. для поставки солдатского сукна в армию.

Однако во второй четверти XIX в. финансовое состояние приказов резко ухудшилось. В 1856 г. приказам было воспрещено заниматься кредитно-ссудными операциями, что предполагало возвращение их к роли чисто благотворительных организаций. К 1857 г., когда было предложено вовсе упразднить приказы, были составлены подробные отчеты об их тогдашнем состоянии. Всего к этому времени в России насчитывалось 55 приказов с общим капиталом более чем в 133 млн рублей. В ведении приказов общественного призрения состояло: 519 больниц и 5 отделений (в том числе только в 31 заведении число кроватей превышало 100); 111 богаделен и инвалидных домов (на 8800 человек, ежегодные расходы до 390 тыс. рублей); 33 дома для умалишенных; 2 дома для неизлечимо больных (в Калуге и Могилеве); 22 дома для младенцев (на 2200 детей, расходы в 31 тыс. рублей); 23 сиротских дома (на 1800 воспитанников, расходы в 116 тыс. рублей); 16 училищ для детей канцелярских служащих; 4 фельдшерских школы; 27 работных домов. Таким образом, бросается в глаза слабость приказов: на один приказ (а следовательно – на одну губернию) в среднем приходилось 9-10 больниц, 2 богадельни, 1 дом для младенцев или сиротский приют, 0,5 работного дома.

Работа приказов общественного призрения вызывала все больше нареканий и недовольства. Выявились, по меньшей мере, две серьезные болезни системы.

Во-первых, возраставшая бюрократизация и мелочная опека над деятельностью приказов со стороны Министер-ства внутренних дел. В Отчете «Об устройстве обществен-кого призрения в России» (за 1861 г.) так характеризовалась общая деятельность приказов по общественному призрению: «Приказы действуют не иначе, как в коллегиальном порядке, и начальник губернии... никаких дел, относящихся до приказа и его заведений, не производит. Не управляя приказом, а только председательствуя в нем, губернатор, в предметах до приказа и его заведений относящихся, не может ни распоряжаться, ни давать приказу к исполнению своих предложений. Затем собственно на непременного члена возложено наблюдение за правильностью производства дел, счетоводства и отчетности... При таком устройстве приказов от непосредственного разрешения непременных членов зависят лишь такие предметы, как требование простых справок из равных или низших мест, ответы на подобные же запросы со стороны сих последних, помета бумаг и т.п. Затем же все предметы, за подписью председателя и членов, представляются на разрешение министерства внутренних дел».

Иными словами, канцелярская рутина поглотила всякое живое дело, деятели приказов были превращены в обычных чиновников, подчиненных установленным регламентам и правилам.

Во-вторых, денег приказов никак не хватало на организацию квалифицированной помощи в благотворительных заведениях. По тому же отчету, при ревизии со стороны Министерства внутренних дел воспитательного дома в Старой Руссе, выяснилось, что с 1853 по 1857 гг. из 1317 поступивших туда младенцев умерло 806 (то есть более 61%). Причины, как указывалось в отчете, всегда одни и те же: «От недостатка присмотра за содержанием помещения в постоянно хорошем порядке, от неснабжения их необходимыми принадлежностями, от невозможности иметь хороших кормилиц и благонадежную прислугу и от небрежного надзора за детьми». Дело дошло до того, что Министерство внутренних дел запретило открывать новые дома для младенцев, предпочитая отдавать сирот в частные руки на воспитание.

Не случайно в гоголевском «Ревизоре» городничий говорил Артемию Филипповичу Землянике, местному попечителю богоугодных заведений: «Без сомнения, проезжающий чиновник захочет прежде всего осмотреть подведомственные вам богоугодные заведения – и потому вы сделайте так, чтобы все было прилично: колпаки были были чистыми, и больные не походили бы на кузнецов, как они обычно ходят по-домашнему».

Таким образом, к середине XIX в. система государственного призрения в России заходит в тупик. Нет денег, нет заинтересованных людей – все вело к пониманию того, что борьба с бедностью возможна лишь в союзе и с опорой на общественное участие и благотворительность. Впоследствии современники отмечали, что «к концу дореформенного времени системы призрения у нас почти не существовало». Бездеятельность государственных органов сочеталась и с крайними трудностями в учреждении как общественных, так и частных благотворительных обществ, потому что и те и другие открывались не иначе как с ведома Министерства внутренних дел и с разрешения императора. В итоге, к 1861 г. благотворительные общества существовали лишь в городах империи, а к 1863 г. были учреждены еще в 9 губерниях.

В этой связи огромное значение в деле дальнейшего развития системы государственного призрения имело учреждение в 1864 г. земских, а в 1870 г. и городских органов местного самоуправления. На земства возлагались местные хозяйственно-административные функции: устройство и содержание местных путей сообщения, земской почты, школ, больниц, приютов; содействие развитию местной торговли и промышленности; содержание ветеринарной службы; организация взаимного страхования; разрешение продовольственного вопроса на местах; строительство церквей; содержание тюрем, богаделен и домов для умалишенных и т.п.

Так, в «Положении о земских учреждениях со всеми относящимися к нему узаконениями» особо отмечалось, что к ведению земств относится «попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства, устройство и заведование благотворительными и лечебными заведениями, участие в мероприятиях по охранению народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении, попечение об устройстве общественных библиотек, музеев, театров и других подобного рода общеполезных учреждений».

В то же время земства были введены не повсеместно, а лишь в 34 из 55 российских губерний. И если в земских губерниях дело призрения было передано в руки губернских и уездных земств («впредь до коренного пересмотра Устава об общественном призрении»), то в губерниях, где земства не учреждались, сохранялись приказы общественного призрения. Таким образом, в России возникает два типа государственного призрения: 1)земско-государствен-ный (в 34 губерниях) и 2) «приказный», или собственно государственный (в 21 губернии). Если приказы были обязаны заниматься благотворительностью, то земства, расходы которых на оказание социальной помощи относились к разряду «необязательных», лишь имели право работать в сфере призрения. В то же время такое длительное сосуществование земств и приказов дает возможность сравнить эффективность их работы во второй половине XIX в.

Так, по данным правительственной комиссии статс-секретаря Грота, созданной в 1892 г., общее число различного рода благотворительных заведений и учреждений увеличилось за 30 лет с 784 до 4500 (последняя цифра относится не ко всем 55 губерниям, а лишь к 44), число же получавших тот или иной вид помощи достигло к началу 1890-х гг. 12 млн человек. Тем самым можно видеть, что общее количество богоугодных заведений выросло почти в 6 раз, однако рост происходил не повсеместно.

Если до реформ 1860-х гг. на одну губернию в среднем приходилось 9-10 больниц, то к началу 1890-х гг. в земских губерниях их становится по 26-27. В неземских же губерниях число больниц уменьшилось в среднем до семи на губернию. Если в начале 1860-х гг. один сиротский или воспитательный дом приходился на одну губернию, то к начале 1890-х гг. в земских губерниях имеется по 2 дома, а в неземских – один дом на 2,6 губернии. Аналогичные явления прослеживаются и в сопоставлении данных по числу богаделен и инвалидных домов (в начале 1860-х гг.– по 2 на губернию, а к началу 1890-х гг.: в земских губерниях по 10, а в неземских – по 1,75 подобного рода заведений). Таким образом, приведенные данные доказывали полную несостоятельность приказов общественного призрения как органов государственной благотворительности.

Приказы общественного призрения, как правило, имели дело в основном с двумя категориями нуждающихся: 1) с «дряхлыми и убогими», которые в силу различных причин (по возрасту, сиротству, физическим и душевным недостаткам) не могли найти себе пропитания и потому требовали призрения в самом узком смысле слова (пища и кров); 2) с детьми, для которых одного призрения оказывалось недостаточно, а требовалась и воспитательная работа.

Земская благотворительность во второй половине XIX в. пошла дальше и развивалась в следующих направлениях:

1. Расширение системы призрения через ее распространение на тех нуждающихся, которые, не будучи дряхлыми и убогими, не имели, однако, своего крова и пристанища. Для этих целей в земских губерниях создавались дневные и ночные приюты, а также ночлежные дома.

Конечно же, условия содержания нуждающихся в такого рода заведениях были далеки от идеала, о чем ярко свидетельствует пьеса А. М. Горького «На дне», живописующая быт городской ночлежки: «Подвал, похожий на пещеру. Потолок – тяжелые, каменные своды, закопченные, с обвалившейся штукатуркой... В левом углу большая русская печь; в левой – каменной – стене – дверь в кухню... Между печью и дверью у стены – широкая кровать, закрытая грязным ситцевым пологом. Везде по стенам – нары... Посредине ночлежки – большой стол, две скамьи, табурет, все – некрашеное и грязное». Место отвратительное, но все же, не имея хотя бы такого угла на ночь, обитатели приюта попросту оказались бы на улице.

2. Попытки предупреждения «обеднения» отдельных лиц и целых семей. Этот вид социальной помощи был совершенно новым для России, главная его цель – не дать развиться бедности. К числу нуждающихся в помощи такого рода земства относили переселенцев, рабочих, уходивших на отхожие промыслы и на поиски сторонних заработков, безработных и неподготовленных к труду, недоимщиков по государственным податям, а также крестьян, не имевших прав на получение кредита в банке.

Для переселенцев и приходящих рабочих земства начинают организовывать бараки, временные помещения (иногда с раздачей пищи – так называемые «питательные станции»), а также странноприимные дома. Были сделаны попытки организации справочных бюро и контор для централизованного поиска работы.

Для недоимщиков по государственным податям к началу 1890-х гг. признается целесообразным создание специальных ссудо-благотворительных фондов и капиталов. Наконец, для крестьян, которые в тот период не могли кредитоваться в банках, учреждались специальные благотворительные кассы (причем заемщики вышеназванных фондов и касс обязывались возвращать полученные ими ссуды только в том случае, если им удавалось восстановить свое хозяйство).

3. Реорганизация богадельных домов и ение «бо-гадельцев» на две группы: 1) собственно «богадельцы», то есть нетрудоспособные по старости или болезни, а также неизлечимо больные; 2) «богадельцы», способные к легкому труду. Именно для второй группы были организованы «ремесленные богадельни», при которых открывались земские магазины для реализации производимых товаров,

4. Расширение системы призрения в области воспитания детей. Здесь также земства идут дальше приказов общественного призрения, ограничивавших свою деятельность сиротскими и воспитательными домами, школами и содержанием пансионеров. Новые условия ставили и новые задачи перед земствами. Появление большого числа беспризорных детей, имевших родителей, толкнуло к устройству бесплатных колыбелей, яслей, детских садов и си-ропитательных приютов для детей-подростков. Привлекает внимание земств и судьба малолетних преступников, для которых открываются исправительные земледельческие колонии и ремесленно-исправительные приюты. Развивается также система устройства общежитии при школах для детей, живущих в отдалении от школы (особенно в сельской местности).

5. Организация особых пенсионных касс. Цель их – создание гарантий на будущее низшим служащим, не имевшим прав на получение государственной пенсии (конторщики, курьеры, делопроизводители, письмоводители, сельские начальные учителя и др.)^ через постоянные добровольные взносы в фонд кассы с последующими возможностями получения как пособий и ссуд, так и пенсии. После длительных ходатайств губернских земств в апреле 1883 г. были установлены основные правила организации Фонды названных касс должны были 388 составляться из трех основных источников: ежегодные пособия земства в пользу кассы (3-10% от сметы, ассигнуемой на содержание личного состава служащих в земстве); вычеты из жалованья (2-6%) и премий (6-10%) членов кассы; единовременные вступительные взносы. Кроме того, на пополнение кассы могли направляться остатки от земских сумм, ассигнуемых на содержание служащих и на канцелярские расходы.

Срок выслуги «полной» пенсии колебался от 24 до 30 лет. Размер пенсии целиком зависел от срока нахождения в кассе (при половине срока – половинная пенсия, при четверти срока – четверть от пенсии и т.п.). Правом на получение пенсии обладали не только члены эмеритальной кассы, но и, после смерти члена кассы, его вдова (пожизненно) или сироты (до достижения ими совершеннолетия).

В то же время изданные правила поставили два серьезных препятствия к скорейшей организации эмеритальных касс. Во-первых, для создания кассы требовалось обязательное участие всех состоящих на службе работников земства и подведомственных земству заведений. Во-вторых, сами кассы могли быть только общегубернскими, причем требовалось обязательное согласие на организацию кассы со стороны всех уездных земств. В результате к 1894 г. были учреждены только семь губернских касс (черниговская, таврическая, рязанская, московская, пензенская, курская, херсонская). Кроме того, имелись еще две кассы (тверская губернская и петербургская уездная), уставы которых Министерство внутренних дел не утвердило из-за невыполнения указанных выше условий.

На тех же приблизительно основаниях были организованы и общества взаимного вспомоществования, получившие огромную популярность в среде низших служащих на рубеже XIX–XX вв. Общества были ориентированы на предоставление своим членам возможностей получения единовременных пособий и ссуд (последние – беспроцентные или под льготные проценты).

Развитие благотворительности в вышеназванных направлениях вовсе не значило, что в них господствующая роль принадлежала исключительно земствам. За исключением содержания больниц и организации эмеритальных и вспомогательных касс, главная роль в других видах призрения принадлежала городскому самоуправлению, сословным организациям, частным лицам. Однако именно земства оказали самое существенное морально-нравственное влияние на российское общество, обратив его внимание на необходимость расширительного толкования проблем социального призрения и благотворительности.

Признавая значительную роль земских учреждений в росте числа благотворительных заведений в России во второй половине XIX в., следует вспомнить, что при передаче в ведение земств приказов общественного призрения правительство оговаривалось, что функции призрения возлагаются на земства временно, до разработки и утверждения специального Устава об общественном призрении.

Работа по составлению Устава велась в недрах Министерства внутренних дел с 1872 г. Однако законопроект так и не был представлен, и все дело ограничилось «подготовительными работами», выразившимися в сборе материалов об устройстве общественного призрения в России и за рубежом. Вернулось правительство к необходимости разработки Устава лишь через 20 лет, когда в октябре 1892 г. была учреждена правительственная комиссия под председательством статс-секретаря К. К. Грота. В задачи комиссии помимо исследования состояния дела общественного призрения в России входило составление законопроекта о реорганизации призрения. Необходимость разработки Устава диктовалась и тем фактом, что к началу 3890-х гг. обнаружились существенные различия в обеспеченности заведениями социального призрения в земских и в неземских губерниях.

К лету 1893 г. под руководством Д. В. Князева был составлен «Свод положений по общим вопросам об организации призрения бедных». Этот проект был разослан на рецензию видным русским деятелям и специалистам по благотворительности и встретил ряд существенных возражений. В противовес проекту комиссии в 3894 г. был представлен альтернативный проект под названием «Дополнение к своду учреждений и уставов об общественном призрении», составленный В. И. Герье и Е. Д. Максимовым. Рассмотрев оба представленных проекта, правительственная комиссия решила выяснить отношение к ним местных земств, для чего организовала особое бюро под руководством И. И. Кабата. В 1895 г. бюро разослало проекты и вопросник комиссии на места, в земские и городские управы. Наконец, весной 1896 г. был составлен общий свод мнений, а также обработаны сведения по существующим в 44 губерниях благотворительным заведениям.

В 1897 г. на обсуждение комиссии были представлены уже 3 законопроекта: Грота, Герье–Максимова и Кабата (последний попытался соединить два первых проекта). Однако вскоре комиссия была закрыта в связи с тяжкой болезнью ее председателя, и дело разработки проекта об общественном призрении было передано в хозяйственный департамент Министерства внутренних дел.

При всех различиях трех проектов авторы их в целом пришли к ряду единых положений касательно общей постановки дела благотворительности в России. Были сформулированы основные принципы благотворительности (обязательность призрения для государственного и местного управления; дифференцированный подход по разрядам призреваемых; индивидуальный подход; приоритет трудовой помощи; учет местных условий). Указывалось, что размеры помощи должны быть минимальны и зависеть от трех условий: возможностей определенной местности, размера «нужд и бедствий» и местожительства призреваемых (город, село).

В проектах выделялись две основные категории призреваемых: неспособные к труду (беспомощные старики, калеки, сироты, душевнобольные и др.) и способные к работе, но временно впавшие в крайнюю нужду. Были определены и основные виды оказываемой нуждающимся помощи: постоянное попечение, применяемое к тем, кто неспособен к труду; срочное попечение, в основном по отношению к сиротам; временная помощь, оказываемая в случае болезни, временной невзгоды, отсутствия заработка и т.п.; трудовая помощь (в том числе в работных домах, земледельческих колониях и домах трудолюбия). Наконец, четко назывались основные обязанности благотворительных организаций: с одной стороны, управление имуществом, капиталами и хозяйством, с другой – собственно призрение.

Таким образом, к концу XIX в, складываются общие фундаментальные представления о принципах, видах и способах государственного призрения, о категориях призреваемых, размерах помощи и обязанностях благотворительных организаций. Интересно, что, по мнению разработчиков проектов, благотворительные заведения должны в первую очередь сами заботиться о своих капиталах.

После почти десятилетнего перерыва в 1906 г. правительство вновь обратилось к доработке «Устава об общественном призрении» и, по предложению Главного управления по делам местного хозяйства Министерства внутренних дел, в том же году Е. Д. Максимовым был составлен соответствующий проект Устава. В дальнейшем проект подвергся серьезному критическому обсуждению на состоявшемся в марте 1910г. I съезде русских деятелей по общественному и частному призрению. Основные выводы съезда:

1. Дело призрения в России рассредоточено по множеству благотворительных организаций и обществ. Освобождение крестьян от крепостной зависимости и появление Земского и Городового положений привели к тому, что система государственного надзора в сфере призрения существенно изменилась. Так, в крупных городах, где действовало Городовое положение, благотворительные заведения оказались в ведении городских дум; в земских губерниях – местных земств (губернских и уездных); в неземских губерниях – приказов общественного призрения. Наконец, в сельской местности помощь неимущим стала обязанностью сельских и волостных обществ. Кроме того, призрение неимущих входило в круг деятельности и сословных обществ (купеческих, мещанских, ремесленных); церковно-приходских попечительств; частных благотворительных обществ и т.п.

2. Деятельность всех благотворительных учреждений и обществ регулируется Уставом об общественном призрении, утвержденным еще во времена Екатерины II, а потому чрезвычайно устаревшим. Отсюда, несмотря на наличие этого устава, дело благотворительности в России было лишено общего руководящего плана и имело «совершенно случайный характер».

3. Не был до конца прояснен вопрос, является ли призрение бедных обязанностью земских и городских учреждений. Правительствующий Сенат был вынужден дать разъяснение, что дело благотворительности есть не обязанность, а право земств и городских дум. Однако именно земства и города и вели наибольшую работу по общественному призрению.

4. Несмотря на наличие множества благотворительных заведений и обществ, надело призрения тратились незначительные суммы. Так, в 1906 г. при общем расходе на местные нужды в 132,7 млн рублей земства потратили на благотворительность лишь 7 млн рублей (то есть около 5%); при общем расходе в 78,5 млн рублей волостные и сельские учреждения потратили лишь 1,4 млн рублей (около 1,7%). Чуть более 7 млн рублей в год на нужды благотворительности тратили городские думы.

5. В России отсутствует всякая планомерность в деле организации общественного призрения и нет единства и соразмерности в расходах государства, органов местного самоуправления и общества. В то время как в Прибалтике на каждую сотню тысяч жителей приходилось в начале 1900-х гг. 57 благотворительных учреждений, а в Финляндии – 33; в Европейской России – только 12. И чем дальше от столичных губерний (Петербургская, Московская и Тульская губернии стояли на уровне Прибалтийского края), тем с обеспеченностью такого рода заведениями становилось все хуже. Так, например, на Урале на 100 тыс. жителей приходилось: в Пермской губернии 14 заведений; в Вятской – 6; в Уфимской –5; в Оренбургской – лишь 4.

«Неудивительно поэтому,– констатировал съезд,– что полчища нищих бродят по необъятной России, сироты и дети обездоленных родителей остаются у нас часто беспризорными и бесприютными, калеки, убогие, неспособные к труду хроники и престарелые по большей части не имеют пристанища и нет правильно организованной помощи впавшим случайно в бедность или переживающим острую нужду». Вполне понятен и итог, подведенный съездом: «Первой задачей государства в деле организации в России на правильных началах общественного призрения должно быть создание отсутствующей в настоящее время системы общественного призрения».

Основными условиями создания такой общегосударственной системы социальной помощи признавались:

1. Объединение всех организаций, заботящихся об общественном призрении, по территориальному признаку; установление взаимодействия между этими организациями при общем наблюдении и руководстве со стороны губернских и уездных земств, а в крупнейших городах – со стороны городских дум. В таком случае могла появить ся возможность своевременной регистрации нуждающихся и скорейшего оказания им помощи.

2. Признание основным в организации общественного призрения принципа призрения по постоянному месту жительства, а не по месту родины или приписки.

3. Признание призрения, основанным на сословных началах, безусловным анахронизмом. Происхождение и религия в деле организации благотворительности не должны играть никакой роли. ение же людей по этим признакам, во-первых, не соответствовало признанной законом равноправности сословий, во-вторых, вызывало диссонанс в деле организации общественного призрения, лишая органы местного самоуправления возможности внести в это дело должную стройность и планомерность.

4. Организация дела общественного призрения должна была быть признана не столько правом, сколько прямой обязанностью органов местного самоуправления. В этой связи требовалось изменить трактовку «обязательных и необязательных» расходов со стороны местных земств и городских дум. Обязательными расходами признавались лишь расходы на общегосударственные потребности, расходы же на образование, культуру, санитарию, гигиену и т.п. оказывались для государства «необязательными». То есть создавалось впечатление, что государство вовсе не было заинтересовано в культурном подъеме отдельных местностей.

5. Для большей успешности дела общественного призрения следовало преобразовать местное самоуправление на началах всесословности, децентрализации и самостоятельности. В этих целях необходимым представлялось провести реформу местного налогообложения. Причем, самоуправление должно было получить право производить местные надбавки к государственному подоходному налогу, а в крупнейших городах – вводить особый целевой подоходный налог на нужды призрения.

6. Для организации общественного призрения над особыми категориями нуждающихся (умалишенными, прокаженными, страдающими неизлечимыми заболеваниями, глухонемыми, слепыми и т.п.; несовершеннолетними преступниками и преступниками, освободившимися из мест заключения) требовались дополнительные дотации со стороны государства ввиду особой сложности данных задач призрения.

7. Помимо прямой материальной помощи было необходимо развивать трудовую помощь для лиц, способных к труду. В качестве мер, предупреждающих профессиональное нищенство, бродяжничество, невольную безработицу и преступность, называлась организация как рабочих и земледельческих колоний, так и тюремных патронатов (для поддержки освобождающихся из тюрем).

В 1912 г. «Устав об общественном призрении» был утвержден императором Николаем II и получил силу закона. Именно обсуждению данного закона и был посвящен 3 съезд по общественному призрению, прошедший в мае 1934 г. (если предыдущий съезд деятелей в марте 1930 г. был организован Всероссийским союзом учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению, то съезд в 1914 г. был созван Министерством внутренних дел). На съезде были выделены два наиболее существенных недостатка нового устава.

Во-первых, в уставе не были учтены все имевшиеся категории нуждающихся. В частности, забыты оказались родильные приюты, ясли, «пастеровские станции», заведения для излечения алкоголиков. Иными словами, не были отнесены к категории нуждающихся роженицы, беспризорные, пострадавшие от укусов бешеных животных и алкоголики. Целая сеть благотворительных заведений оказалась вне поля зрения правительства.

Во-вторых, хотя высшее руководство делами общественного призрения отводилось Министерству внутренних дел (Отделу народного здравия и общественного призрения), в уставе тем не менее полностью отсутствовала «планомерность и целесообразность» в постановке дела благотворительности, так как местное управление оказалось разбросанным по множеству инстанций.

Так, например, общий местный надзор за призрением возлагался на губернаторов и градоначальников. Наблюдение и борьба с нищенством – на полицию. Непосредственное же руководство самими мерами общественного призрения – на местные земские и городские органы самоуправления, а в неземских губерниях – на приказы общественного призрения. В сельской местности заведовали призрением местные сельские и волостные управления; в пределах церковных приходов – приходские попечительства при церквах.

Кроме того, выделялись общества, действовавшие независимо и на особых основаниях (Императорское Человеколюбивое общество, Попечительство о трудовой помощи, Ведомство Учреждений императрицы Марии, Российское общество Красного Креста, Александровский комитет о раненых). Право давать разрешение на работу иных частных или общественных благотворительных организаций принадлежало только Министерству внутренних дел, а не местным органам самоуправления.

Наконец, выделялись особые территории. В областях казачьих войск (Сыр-Дарьинская, Семиреченская, Донская, Кубанская, Закаспийская и др.) делом общественного призрения заведовало Военное министерство. Попечительство же над «инородцами» (в Сибири, на Урале, в Средней Азии и др.) вверялось Главному управлению землеустройства и земледелия.

Иными словами, хотя Устав и явился значительным шагом вперед в деле организации общественного призрения в целом в России (учтены современные принципы призрения, размеры помощи, виды и формы призрения, обязанности благотворительных организаций и т.п.), до создания комплексной, скоординированной и централизованной системы призрения было еще далеко.

Останавливаясь на проблемах развития государственного призрения в первые годы XX в., стоит выделить ряд новых явлений в деле благотворительности.

Во-первых., в этот период продолжает оформляться система льгот лицам, пострадавшим во время войн. Стимулом к тому явились как русско-японская война 1904-1905 гг., так и Первая мировая война, начавшаяся в июле 1934 г. После окончания русско-японской войны был создан «Алексеевский главный комитет по призрению детей лиц, погибкшх в войну с Японией». Комитет состоял под покровительством императрицы Марии Федоровны и являлся внутриправительственной, межведомственной организацией.

В состав Комитета входили представители различных министерств (военного, морского, внутренних дел, народного просвещения, финансов и др.). Непосредственное же попечение о военных сиротах на местах возлагалось либо на земские собрания и городские думы, либо на приказы общественного призрения. Основной формой помощи признавалась выдача постоянных пособий из государственной казны.

Правом на получение пособия обладали дети военнослужащих, погибших во время войны, умерших от ран и болезней, вызванных войной, а также умерших позднее (в течение года после окончания войны). Выделялись две категории призреваемых: 1) дети погибших офицеров (к ним же приравнивались дети гражданских чинов всех ведомств, в том числе медицинских, ветеринарных, фармацевтических и др.) и 2) дети нижних чинов (к ним же приравнивались дети погибших санитаров и церковнослужителей). С началом Первой мировой войны аналогичные права получили дети офицеров и солдат, а также граждан-ских чинов и церковнослужителей, погибших после 17 июля 1914г.

Во-вторых, по предложению приват-доцента П. И. Люблинского и Петербургского Юридического Общества в январе 1910 г. в столице открылся первый в России специальный суд по делам о малолетних преступниках. Такой суд имел целый ряд отличий от обычного мирового суда, а именно: слушание дела всегда велось при закрытых дверях (с присутствием только потерпевших, родителей обвиняемых и прессы). Разбор дела по малолетним мог начинаться как по полицейским протоколам и жалобам потерпевших, так и по просьбам самих родителей, жаловавшихся на дурные наклонности своих детей. На повестках с вызовом в суд, направлявшихся потерпевшим, всегда стояла метка «явка необязательна», потому и потерпевшие редко являлись на слушание. Вызова свидетелей практически не было, так как обычно обвинявшиеся в незначительных правонарушениях сразу же сознавались. Наконец, чаще всего судья, выяснив обстоятельства дела, брал с правонарушителя обещание исправиться и оставлял под надзором родителей и специального попечителя от суда. В случае же повторного правонарушения ребенок помещался в детский исправительный приют.

Интерес к нововведению со стороны публики был настолько широк, что уже весной 1910г. на частные пожертвования при суде возникло попечительство о малолетних, снабжавшее нуждающихся одеждой, обувью, пищей, а также открылось общежитие (на 10 мест) для освобожденных бесприютных правонарушителей (до подыскания им работы).

На протяжении 1910г. прошли петербургский и московский съезды мировых судей, обсуждавшие вопросы, связанные с учреждением специальных судов для малолетних. Съезды признали недостаточным простое устройство таких судов с назначением добавочных мировых судей. Необходимой представлялась реформа всего уголовного законодательства, касавшегося малолетних преступников. В частности, на съездах предлагалось заменить тюремное наказание «исправительным» по всем проступкам, совершенным лицами до семнадцатилетнего возраста, установить особый порядок прохождения и обсуждения дел по малолетним (с правом проводить дополнительное дознание, публичное и частное расследование и т.п.), создать особый «институт попечительного надзора» с назначением в его состав как должностных лиц, так и добровольных попечителей.

В-третьих, на рубеже XIX-XX вв. в России были сделаны первые шаги в области социального страхования рабочих. В 1901 г. появились временные Правила о пенсиях для рабочих, а в июне 1903 г. был издан закон «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств, в предприятиях фабрично-заводской, горно-заводской промышленности». По этому закону при увечье или временной потере трудоспособности из-за производственной травмы назначались пенсии и единовременные пособия. Причем определение размеров пенсий и пособий полностью отдавалось на усмотрение предпринимателей. Так, размер пособия по временной нетрудоспособности не превышал половины зарплаты, в случае же гибели рабочего ввиду производственной травмы владелец предприятия был обязан оплатить его похороны. Тогда же были учреждены фабричные инспекции для контроля за выполнением законов об охране труда.

Надо заметить, что появление зачатков рабочего законодательства стало во многом результатом так называемого «зубатовского» движения, ставившего своей целью выделение неполитических требований рабочих и их возможное удовлетворение. Инициатором движения стал начальник одного из отделов Департамента полиции С. В. Зу-батов, предложивший создать профсоюзы из «благонамеренных» рабочих под покровительством Министерства внутренних дел и полиции. С. В. Зубатов добился поддержки со стороны московского генерал-губернатора великого князя Сергея Александровича, сформулировав в качестве программы действий тезис: «Агитаторов изловлять, а мелкие нужды и требования, по возможности, удовлетворять». «Для равновесия с чувствующей себя гордо и поступающей нахально буржуазией, – писал С. В. Зубатов,– нам надо прикармливать рабочих, убивая тем самым двух зайцев: укрощая буржуазию и идеологов, располагая к себе рабочих и крестьян».

Вскоре были созданы «Общества взаимного вспомоществования рабочих», а сам С. В. Зубатов даже обращался к профессорам Московского университета с просьбой проводить беседы для рабочих, чтобы на примере английского пролетариата показать, как можно мирно добиться улучшения условий труда и жизни. Большинство профессоров отказалось, а лекции читали священники.

В 1912 г. III Государственная Дума приняла четыре социальных закона: о страховании рабочих от несчастных случаев, о страховании на случай болезни, об учреждении присутствий по делам страхования рабочих, об учреждении совета по делам страхования рабочих. В то же время перечисленные законы распространялись только на рабочих и служащих частных фабрично-заводских, горных, железнодорожных и судоходных компаний. Так, закон о страховании на случай болезни предусматривал организацию больничных касс, средства которых образовывались из взносов рабочих и промышленников. Максимум вычета с рабочих был равен 3% заработка. Размер взносов владельца предприятия был определен в две трети суммы взносов, установленной для участников кассы. По случаю болезни рабочие – члены кассы могли получить от четверти до двух третей заработка. Средства кассы могли также расходоваться и на лечение членов семей рабочих. Больничным кассам предоставлялось право устраивать и содержать собственные амбулатории и больницы или договариваться с городскими, земскими, частными лечебными учреждениями об оказании медицинской помощи. В целом же система социального страхования охватывала лишь 2,5 млн рабочих (около 16% от их общего числа), главным образом в крупной фабрично-заводской промышленности. IX

             Таким образом, на протяжении Х1Х-начала XX вв. система государственного призрения в России претерпела серьезные изменения, которые увенчало принятие в 1912г. Устава об общественном призрении. В то же время заметна известная противоречивость в развитии самой системы во второй половине XIX в., когда возникают фактически два типа государственной благотворительности, земско-государственный и «приказный», быстрыми темпами развивается дело социальной помощи в земских губерниях, но продолжается кризис приказов общественного призрения.