«Задания по уголовно-процессуальному праву»

Иной судебный порядок обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан

Симонян С.Л.
Электронный ресурс, 2010.
Изучение порядка обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, является актуальной задачей для развития правоприменительной практики в России. Анализируя Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", автор рассматривает вопрос о разграничении искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Ключевые слова: производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, исковое производство.
Study of the procedure of appealing of actions and decisions violating the rights and freedoms of citizens is a topical task for development of law application practice in Russia. On the basis of analysis of decree of the Supreme Court of the RF N 2 of February 10, 2009 "On the Practice of Consideration by Courts of Cases on Disputing Decisions, Actions (Failure to Act) of Agencies of State Power, Agencies of Local Self government, Officials, State and Municipal Workers" the author considers the issue on delimitation of claim procedure and proceeding on the cases arising out of public legal relations.
Key words: proceeding on the cases arising out of public legal relations, claim procedure.
Право граждан на судебную защиту, гарантированное ст. 46 Конституции РФ, относится к правам, которые не могут быть ограничены ни при каких условиях (ч. 3 ст. 56 Конституции РФ). Дел по спорам о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов, не подлежащих рассмотрению в судах с учетом положений ст. 46 Конституции РФ, теперь просто не может быть <1>. Тем не менее при реализации права на судебную защиту возникают трудности, связанные с определением подведомственности дела и формы судебной защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов, нарушенных субъектами публичного права, так как ее осуществляют Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды в порядке конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Правовая неопределенность норм процессуального законодательства, об устранении которой, по словам Уполномоченного по правам человека в РФ В.П. Лукина, следовало бы подумать в ближайшее время <2>, затрудняет гражданам реализацию права на обращение в суд.
--------------------------------
<1> См.: Жуйков В.М. Проблемы гражданского процессуального права. М.: Городец, 2001. С. 83.
<2> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г. // Российская газета. 2010. 28 мая.
Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" <3> дал судам разъяснения, касающиеся разграничения порядка оспаривания, предусмотренного нормами гл. 25 ГПК РФ, от иного порядка.
--------------------------------
<3> Российская газета. 2009. 18 фев. Далее - Постановление от 10 февраля 2009 г.
В порядке гл. 25 ГПК РФ суды не вправе рассматривать дела об оспаривании:
- решений, для которых гл. 30 КоАП РФ установлен порядок их обжалования, в частности постановлений по делам об административных правонарушениях (в том числе их обжалования по мотиву неразрешения в постановлении указанного в ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ вопроса об изъятых вещах и документах, о вещах, на которые наложен арест), а также определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;
- решений, действий (бездействия), в отношении которых КоАП РФ не предусматривает порядка обжалования и которые, являясь неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного обжалования (доказательства по делу, которыми являются и протоколы о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении). В этом случае доводы о недопустимости конкретного доказательства либо применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении могут быть изложены как в ходе рассмотрения дела, так и в жалобе на постановление или решение по делу об административном правонарушении. Однако если производство по делу об административном правонарушении прекращено, то действия, совершенные при осуществлении производства по этому делу, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть оспорены по правилам гл. 25 ГПК РФ. В таком же порядке могут быть оспорены действия должностных лиц в случае, когда дело об административном правонарушении не возбуждалось;
- решений, действий (бездействия), совершенных указанными в ст. 123 УПК РФ лицами и связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права при осуществлении производства по конкретному уголовному делу (включая досудебное производство). Вместе с тем в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, могут быть оспорены действия должностных лиц, совершенные ими при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий и не подлежащие обжалованию в порядке уголовного судопроизводства, а также действия должностных лиц оперативно-розыскных органов, отказавших лицу, виновность которого не доказана в установленном законом порядке, в предоставлении сведений о полученной о нем в ходе оперативно-розыскных мероприятий информации, или предоставивших такие сведения не в полном объеме (ч. 3 и 4 ст. 5 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности");
- решений, действий (бездействия), связанных с разрешением уполномоченными органами вопроса об освобождении от уголовной ответственности (в частности, об обжаловании лицом, отбывшим наказание, неприменения в отношении его акта об амнистии);
- прямо названных в УПК РФ решений и действий, которые не связаны с каким-либо возбужденным уголовным делом: постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 1 ст. 125 УПК РФ), отказа в приеме сообщения о преступлении (ч. 5 ст. 144 УПК РФ), решения Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителя о выдаче лица (ст. 463 УПК РФ).
Вместе с тем дела по жалобам содержащихся под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также лиц, осужденных к лишению свободы, на действия администрации следственных изоляторов или исправительных учреждений, связанные с ненадлежащими условиями содержания (например, необеспечение осужденных надлежащей медицинской помощью), а также на решения о применении администрацией следственных изоляторов или исправительных учреждений мер дисциплинарного взыскания рассматриваются по правилам гл. 25 ГПК РФ (п. 7 Постановления от 10 февраля 2009 г.).
Анализ Постановления Пленума Верховного Суда РФ позволяет сделать вывод о том, что нормы гл. 25 ГПК РФ могут применяться судами при рассмотрении и разрешении дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти и должностных лиц в тех случаях, когда иной порядок судебного обжалования не предусмотрен нормами УПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ.
Существует проблема не только правильного определения формы судебной защиты от незаконных действий власти (уголовное, гражданское или административное судопроизводство), но и правильного определения порядка судебной защиты в рамках гражданского судопроизводства. Так, действия (решения), затрагивающие субъективные гражданские права, совершенные в рамках гражданско-правовых (включая трудовые) отношений сторон, подлежат рассмотрению в порядке искового производства (п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ). Такими действиями являются, например, приказ об увольнении работника, ордер на жилое помещение.
Не подлежат оспариванию в порядке гл. 25 ГПК РФ дела о внесении исправлений и изменений в записи актов гражданского состояния, если органы местного самоуправления, наделенные в установленном порядке с учетом положений п. 2 ст. 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, при отсутствии спора о праве отказались внести исправления или изменения в произведенные записи (порядок производства по таким делам определен гл. 36 ГПК РФ); дела об оспаривании нотариальных действий, в том числе совершенных главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений, уполномоченными должностными лицами, или об отказе в совершении этих действий названными лицами (порядок производства по таким делам определен гл. 37 ГПК РФ) (п. 8 Постановления от 10 февраля 2009 г.); решения и действия (бездействие) органов управления организациями и их объединениями, общественными объединениями, политическими партиями, а также их руководителей. Такие дела должны рассматриваться по правилам искового производства (п. 10 Постановления от 10 февраля 2009 г.).
В п. 9 Постановления Пленум Верховного Суда РФ указал, что правильное определение вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (например, подача заявления в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, или подача искового заявления).
Нередко у судов возникают трудности с определением вида гражданского судопроизводства, о чем свидетельствует следующий пример.
Гр. Р. обратился в суд с иском к администрации г. Ростова-на-Дону о признании недействительным Постановления мэра города "Об изменении статуса жилых и нежилых помещений", которым гр-ну Ч. был разрешен перевод принадлежащей ему квартиры в нежилое помещение с целью использования под офис. Данная квартира расположена непосредственно над квартирой истца, гр-на Р., собственником которой он является.
Нарушение своих прав гр. Р. видел в том, что его согласия на перевод квартиры гр. Ч. в нежилое помещение не истребовалось. Кроме того, устройство лестницы на второй этаж, перед окнами квартиры истца, затрудняло доступ естественного освещения в его квартиру, тем самым ухудшало его жилищные условия. Гр. Ч. был привлечен в процесс в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика.
Рассмотрев данное дело, суд пришел к выводу, что оно должно рассматриваться в порядке гл. 25 ГПК РФ. В обоснование решения суд сослался на разъяснения, приведенные в п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <4>, в соответствии с которыми основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
--------------------------------
<4> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 9; 1997. N 5.
По мнению суда, приведенное разъяснение полностью применимо и при рассмотрении дел в порядке гл. 25 ГПК РФ, поскольку если акт не затрагивает права, свободы и законные интересы заявителя, он не может быть оспорен в порядке гражданского судопроизводства.
Обжалуемое Постановление издано мэром в пределах предоставленных ему полномочий, в порядке, предусмотренном законом. Никаких нарушений при его издании допущено не было.
Руководствуясь ст. ст. 254 - 258 ГПК РФ, суд отказал гр. Р. в удовлетворении его заявления.
Рассмотрев кассационную жалобу, заслушав доводы сторон, суд кассационной инстанции решение суда оставил без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения <5>.
--------------------------------
<5> См.: дело N 2-272 // Архив Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону за 2007 г.
Вывод суда о том, что дело должно рассматриваться в порядке гл. 25 ГПК РФ, ошибочен. Во-первых, данное дело возникло не из публичных правоотношений, а из гражданских правоотношений, в которых были нарушены права заявителя как собственника жилого помещения. Во-вторых, основная цель суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, не разрешение спора о праве гражданском, а осуществление судебного контроля за законностью действий государственных и муниципальных органов и их должностных лиц. Но в данном деле присутствует спор о праве, разрешая который, суд должен был установить: нарушено ли право собственности истца действиями ответчика. В-третьих, в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" сказано, что если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со ст. 13 ГК РФ он может признать такой акт недействительным. Согласно ч. 2 ст. 13 ГК РФ в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ. Следовательно, суд должен был в порядке искового производства установить, были ли нарушены субъективные гражданские права, и в случае установления данного факта восстановить нарушенное право.
Позиция Верховного Суда РФ по вопросу разграничения видов гражданского судопроизводства изменчива. До принятия ГПК РФ судебная практика допускала возможность рассмотрения спора о праве в порядке производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Если при рассмотрении дела суд устанавливал наличие спора о праве, подведомственного суду, он откладывал разбирательство дела и разъяснял заявителю необходимость оформления его жалобы как искового заявления <6>. При отказе заявителя от подачи искового заявления суд не вправе был оставить жалобу без рассмотрения по мотивам возникновения спора о праве, ибо иное означало бы принуждение заявителя к применению нежелаемого им способа защиты своего права, поскольку в противном случае он вообще оказывался бы лишенным судебной защиты, тогда как ст. 46 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод, а ч. 2 ст. 45 Конституции РФ предоставляет каждому гражданину свободу выбора способа защиты своего права <7>.
--------------------------------
<6> См.: п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" // Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. М.: Спарк, 1995. С. 343. Утратило силу в связи с введением в действие ГПК РФ (п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ" (далее - Постановление от 20 января 2003 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 3).
<7> См.: Извлечение из определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. N 5. С. 2.
Согласно ч. 3 ст. 247 ГПК РФ в случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. ст. 131 и 132 ГПК РФ. В случае если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление. Пленум Верховного Суда РФ в п. 10 Постановления от 20 января 2003 г. разъяснял, что "если наличие спора о праве, подведомственном суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании части 4 статьи 1 ГПК РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (часть 3 статьи 263 ГПК РФ), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства". В данном толковании Верховный Суд РФ распространил действие нормы особого производства, в котором спор о праве отсутствует, на производство по делам, возникающим из публичных правоотношений.
С принятием Постановления от 10 февраля 2009 г. из Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. п. п. 8 - 10 исключены <8>. Теперь Верховный Суд РФ предлагает судам поступать следующим образом.
--------------------------------
<8> См.: п. 33 Постановления от 10 февраля 2009 г.
Судья отказывает в принятии заявления на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ в случаях, когда заявление подлежит рассмотрению и разрешению в ином судебном порядке, т.е. рассмотрение заявления неподведомственно суду общей юрисдикции либо заявление подлежит рассмотрению в порядке уголовного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях... Однако судья не вправе отказать в принятии заявления, если установит, что данное заявление подлежит рассмотрению и разрешению в ином виде гражданского судопроизводства. В этом случае судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления заявления с соблюдением требований ГПК РФ, предъявляемых в отношении соответствующего вида гражданского судопроизводства, при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела (ч. 1 ст. 246, ч. 3 ст. 247, ч. 1 ст. 136 ГПК РФ). Если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю (ч. 1 ст. 246, ч. 3 ст. 247, п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ) (п. 17 Постановления от 10 февраля 2009 г.).
В данном разъяснении нет ответа на вопрос о том, как следует поступать суду в случае, если наличие спора о праве выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
В связи с вышеизложенным возникает вопрос: нужно ли стремиться к разграничению искового производства от производства по делам, возникающим из публичных правоотношений; нужно ли изымать из ГПК РФ и АПК РФ нормы, регулирующие производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений? Превалирует точка зрения, согласно которой выделение производства по делам, возникающим из публичных правоотношений из ГПК РФ, создаст большие сложности как для суда, так и для граждан, в связи с чем необходимо развивать производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, в рамках ГПК РФ. Верховным Судом РФ подготовлен законопроект, который дополняет ГПК РФ и АПК РФ новыми главами, регулирующими порядок рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений <9>. К созданию административного судопроизводства нужно подходить последовательно, так как это новый опыт для отечественной правовой системы, законодательства и науки. В то же время необходимо учитывать, что растворение дел данной категории в общей массе гражданских дел не позволяет судам рассматривать и разрешать их правильно и своевременно. Создание таких паллиативных форм защиты прав, как Дисциплинарное судебное присутствие, Федеральная административная палата и т.п., не может заменить административного судопроизводства, которое является полноценной формой защиты прав граждан от незаконных действий органов власти и их должностных лиц.
--------------------------------
<9> См.: Куликов В. Уравнение с известными // Российская газета. 2009. 20 мая.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_8546.html