«Задачи по римскому праву»

Государственный контроль над кредитной системой в условиях новой экономической политики

Пашин А.В.
, 2009.
Кредитная система России является важной сферой национальной экономики, связующим звеном рыночных отношений. Она воздействует как на экономические процессы в стране, так и на жизнедеятельность общества в целом. Кредитная система почти во всех странах относится к числу наиболее регулируемых, а также подлежащих надзору со стороны органов государственной власти. Мировой финансовый кризис вызвал необходимость изменения выстроенной системы процедур и правил не только международного, но и национального финансового контроля. В этой связи обращает на себя внимание опыт госконтроля над кредитными учреждениями в период нэпа.
Особенностью правового регулирования и надзора за деятельностью кредитной системы в период нэпа были, с одной стороны, большое количество органов, регулировавших работу кредитных учреждений, с другой стороны, малое количество органов, осуществлявших надзор за соблюдением кредитными учреждениями обязательных для них актов.
В период нэпа в РСФСР - СССР все постановления компетентных органов власти, содержавшие общие правила или конкретные предписания, которыми должны были руководствоваться в своей деятельности кредитные учреждения, являлись актами регулирования деятельности последних. Всякая норма закона, относившаяся к деятельности кредитных учреждений, рассматривалась как акт регулирования. В этом смысле можно сказать, что регулирование деятельности кредитных учреждений имело место в каждой стране, законодательство которой содержало нормы, вводящие операции кредитных учреждений в определенные рамки. Но в более узком смысле, с точки зрения действовавшего советского права, актами регулирования являлись такие постановления органов власти, которые направляли деятельность кредитных учреждений по общему руслу советской экономической политики в соответствии с хозяйственной конъюнктурой данного момента. Основной целью регулирования деятельности кредитных учреждений являлась помощь в реализации основной задачи всей советской экономической политики - строительства социализма.
Таким образом, для актов регулирования деятельности кредитных учреждений были характерны два момента: во-первых, координирование деятельности кредитных учреждений с политикой в других областях народного хозяйства; во-вторых, зависимость регулирующих мероприятий от экономической конъюнктуры в определенный момент времени. Критерий для отличия актов регулирования от других актов государственной власти имел материальный, а не формальный характер.
При таком огромном количестве некодифицированных и неструктурированных актов, обязательных для кредитных учреждений, обращает на себя внимание эффективность работы контролировавших их госорганов.
Содержанием мероприятий по регулированию деятельности кредитных учреждений являлось ограничение автономии кредитных учреждений в совершении банковых операций, как-то: установление предельного размера процента, ставок комиссионного и прочих видов вознаграждения, взимаемого банками, запрещение принимать в залог определенные категории товаров и т.д.
Для советского законодательства того периода являлась характерной чертой выстроенная система органов государственной власти, к компетенции которых относилось регулирование деятельности кредитных учреждений, позволявшая в самые кратчайшие сроки проводить целые реформы, например реформу по размежеванию функций банков 1923 г. <1>, кредитную реформу 1927 г. <2> и т.п. Регулирование деятельности кредитных учреждений прежде всего входило в компетенцию высших законодательных органов Союза ССР и союзных республик. Из них необходимо особо выделить Совет труда и обороны и Экономические совещания (советы) союзных республик, которые являлись преимущественно органами регулирования народного хозяйства. Тем самым достигалась согласованность в планировании как экономики в целом, так и отраслей народного хозяйства с кредитной системой. Как указывает ст. 1 Положения о Совете труда и обороны Союза ССР <3>, СТО был учрежден "в целях осуществления хозяйственного и финансового планов Союза ССР, корректирования их в соответствии с экономической и политической обстановкой, а также в целях ближайшего руководства Народными комиссариатами Союза ССР в области хозяйственных мероприятий и в области мероприятий по обороне". Таким образом, СТО являлся органом, ведавшим вопросами регулирования деятельности кредитных учреждений как вопросами, входящими в состав общих вопросов по регулированию советского народного хозяйства в целом.
--------------------------------
<1> См.: Шиша А.А. К проблеме размежевания функций банков // Кредит и хозяйство. 1923. N 3. С. 25 - 30; Дель А. Существует ли проблема размежевания банков? // Экономическая жизнь. 1925. N 10.
<2> См.: Кредитная реформа в вопросах и ответах / Под ред. А.А. Блюма и Б.М. Берлацкого. М.: Госфин. издат., 1930.
<3> См.: Положение "О Совете труда и обороны Союза ССР" // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. N 4. Ст. 106.
Непосредственно регулированием деятельности кредитных учреждений занимались органы финансового управления, к которым относились Народный комиссариат финансов СССР, Народные комиссариаты финансов союзных республик и их местные органы, а также состоявшие при них Комитеты по делам банков, совещания по делам банков и местные совещания по делам банков. Непосредственному надзору НКФ СССР подлежали только крупнейшие банки страны: Центральный сельскохозяйственный банк СССР, Центральный банк коммунального хозяйства и жилищного строительства, Банк долгосрочного кредитования промышленности и электрохозяйства (Промбанк), Банк для внешней торговли СССР, Всероссийский кооперативный банк, Дальневосточный банк и Средне-Азиатский банк. Государственный банк СССР и государственные трудовые сберегательные кассы, входившие в состав НКФ СССР, наряду с управлениями последнего подчинялись непосредственно народному комиссару финансов СССР. Некоторые права по наблюдению за деятельностью кредитных учреждений были предоставлены Постановлением о принципах построения кредитной системы Госбанку СССР, а Положением о системе сельскохозяйственного кредита - Центральному сельскохозяйственному банку и сельскохозяйственным банкам союзных республик.
Согласно п. "е" ст. 2 Положения от НКФ СССР <4> к ведению этого комиссариата относились разработка и регулирование вопросов государственного, коммунального и частного кредита. НКФ СССР осуществлял регулирование деятельности кредитных учреждений по Валютному управлению. Согласно примечанию к ст. 6 Положения о НКФ СССР контроль и регулирование деятельности коммунальных, общественных, сельскохозяйственных и частных кредитных учреждений производились НКФ союзных республик в порядке, утвержденном ЦИК СССР, и в порядке, определенном законодательными органами союзных республик. НКФ союзных республик осуществляли регулирование деятельности кредитных учреждений согласно своим положениям, которые, впрочем, так же как и Положение о НКФ СССР, не содержали ничего, кроме общих указаний на этот счет.
--------------------------------
<4> См.: Положение "О Народном комиссариате финансов Союза Советских Социалистических Республик" // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. N 10. Ст. 309.
К аналогичному выводу нас приводит и анализ нормативных актов, регулировавших работу НКФ союзных республик - органов правительственного надзора за деятельностью кредитных учреждений. Но этот законодательный пробел не мешал предпринимать эффективные меры при осуществлении регулирования и надзора за кредитной системой. Возникает вопрос: какие именно механизмы обеспечивали государству максимально эффективное управление кредитными учреждениями? Ответ на него может быть дан после анализа ведомственных подзаконных актов.
На практике порядок надзора, осуществлявшийся НКФ СССР по Валютному управлению, был установлен аналогично порядку, закрепленному законодательством РСФСР еще до образования Союза ССР. На протяжении всего периода нэпа действовал порядок надзора за работой кредитных учреждений, закрепленный в Постановлении СТО от 10 ноября 1922 г. "О порядке утверждения уставов и надзора за деятельностью кредитных учреждений" <5>. В его развитие была издана Инструкция НКФ РСФСР от 7 мая 1923 г. "О порядке надзора за деятельностью кредитных учреждений" <6>. Согласно ст. 7 указанного Постановления СТО, НКФ осуществлял надзор за деятельностью кредитных учреждений путем: регистрации всех кредитных учреждений Республики; контроля периодических отчетов и балансов; производства фактических обследований и ревизий; назначения своего представителя в случае необходимости в состав правления кредитного учреждения от НКФ для ближайшего наблюдения за деятельностью учреждения. Согласно ст. 9 этого Постановления в случае обнаруженных при обследовании или ревизии кредитных учреждений серьезных нарушений уставов или злоупотреблений народному комиссару финансов предоставлялось право входить в СТО с представлением о закрытии такого кредитного учреждения (с 1927 г. таким органом стал ЭКОСО РСФСР). Инструкция НКФ от 7 мая 1923 г. развила эти положения. В случае обнаружения в деятельности кредитных учреждений серьезных нарушений устава или злоупотреблений Валютное управление принимало, с разрешения народного комиссара финансов, в отношении кредитного учреждения одну из следующих мер: предлагало устранить в определенный срок нарушения или злоупотребления; требовало созыва чрезвычайного общего собрания акционеров, пайщиков или членов кредитного учреждения; входило в общее собрание с предложением о перевыборах органов управления кредитного учреждения; возбуждало судебное преследование против виновных в нарушении устава или злоупотреблений должностных лиц кредитных учреждений; запрещало на определенный срок кредитному учреждению производить отдельные операции; входило в правление Госбанка с предложением о закрытии ему кредита. В случае безуспешности этих мер НКФ входил в СТО с представлением о закрытии кредитного учреждения (с 1927 г. - в ЭКОСО).
--------------------------------
<5> См.: Постановление СТО от 10 ноября 1922 г. "О порядке утверждения уставов и надзоре за деятельностью кредитных учреждений" // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. 1922. N 76. Ст. 943.
<6> См.: Инструкция "О порядке утверждения уставов и регистрации кредитных учреждений", утвержденная НКФ 7 мая 1923 г. // Вестник финансов. Официальное приложение. 1923. N 19.
Государство обеспечивало непосредственный жесткий контроль над работой кредитных учреждений. Нахождение представителей НКФ в органах управления кредитными учреждениями, их непосредственное присутствие при принятии органами управления решений обеспечивали со стороны государства предупреждение совершения кредитными учреждениями "неверных шагов" в работе, а также неотвратимость наказания виновных лиц за совершение действий, ответственность за которые была предусмотрена в диапазоне от административной <7> до уголовной <8>.
--------------------------------
<7> См.: Циркуляр от 5 августа 1924 г. N 1487 "Об устранении неправильных и незаконных действий в работе кредитных учреждений РСФСР" // Вестник финансов. 1924. N 75.
<8> См.: ст. 106 - 108, 226 Уголовного кодекса РСФСР // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. 1922. N 15. Ст. 153.
Таким образом, способ контроля за работой кредитных учреждений, введенный на современном этапе финансово-экономического развития России <9>, заключающийся в праве ЦБ РФ назначать уполномоченных представителей в кредитные организации, получившие кредиты, предусмотренные ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации", в кредитные организации, в которых размещены на банковских депозитах средства федерального бюджета, и ряд других кредитных организаций не является новым. Такая форма контроля над работой конкретного кредитного учреждения показала свою эффективность в период нэпа.
--------------------------------
<9> См.: Федеральный закон "О внесении изменений в статьи 46 и 76 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Российская газета. N 267. 2008.
Обращает на себя внимание и еще один механизм государственного регулирования кредитной системы, отточенный в период новой экономической политики: согласование работы кредитного учреждения с работой, проводимой государственными органами в отношении отраслей народного хозяйства.
В период 1921 - 1927 гг. такое согласование происходило через установление над кредитными учреждениями корпоративного контроля со стороны госорганов и учреждений, чьи интересы могли быть затронуты работой этого кредитного учреждения. В составе учредителей коммунальных банков были губернские исполнительные комитеты <10>, 51% акций Торгово-промышленного банка Союза ССР принадлежал государству, Центральный сельскохозяйственный банк <11>, Банк для внешней торговли Союза ССР <12> почти полностью были учреждены на бюджетные средства.
--------------------------------
<10> См.: Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 18 января 1923 г. "О коммунальных банках" // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. 1923. N 4. Ст. 82.
<11> См.: Постановление II съезда Советов Союза ССР "Об организации Центрального сельскохозяйственного банка" // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. 1924. N 29 - 30. Ст. 275.
<12> См.: Устав Банка для внешней торговли Союза ССР // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. 1925. N 4. Ст. 7.
Выверенная методом проб и ошибок система взаимодействия кредитных учреждений с государственными органами укреплялась в период свертывания нэпа, при переходе к плановой экономике. Переход к такой концепции контроля осуществлялся постепенно.
Первым этапом было создание Комитета по делам банков при НКФ СССР <13>. Он обязывался осуществлять согласование работы кредитных учреждений между собой: распределять клиентов между банками и согласовывать их операции в целях наиболее полного удовлетворения потребностей различных отраслей народного хозяйства; регламентировать процентные, комиссионные и иные операционные ставки; проводить мероприятия по размещению банками государственных займов и т.п. Этот орган постепенно начинал согласовывать работу кредитных учреждений с отраслями советского хозяйства. В его заседаниях участвовали с совещательным голосом представители ряда ведомств и учреждений, государственных, кооперативных, частных организаций, приглашавшиеся на заседания Комитетом. В случае, когда вопросы, рассматривавшиеся Комитетом, требовали законодательного разрешения, он вносил их на рассмотрение законодательных органов через НКФ СССР.
--------------------------------
<13> См.: Постановление ЦИК и СНК от 15 июня 1927 г. "О принципах построения кредитной системы" // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. 1927. N 35. Ст. 364; Положение о Комитете по делам банков при НКФ СССР и НКФ союзных республик, утвержденное СНК СССР 15 октября 1927 г. // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. 1927. N 64. Ст. 648; Положение о местных совещаниях, состоящих при местных финансовых отделах, утвержденное НКФ СССР 4 февраля 1928 г. за N 413 // Известия НКФ СССР. 1928. N 25.
Вторым этапом являлось создание Совета Государственного банка, образованного с принятием Устава Государственного банка <14> 1929 г. В его состав входили народный комиссар финансов СССР, председатели правлений кредитных учреждений общесоюзного значения и представители НКФ СССР, представители государственных трудовых сберегательных касс, Главного правления Государственного страхования СССР, ВСНХ СССР, Наркомторга СССР, НКПС, НКРКИ СССР, Всесоюзного совета сельскохозяйственной кооперации, Всесоюзного Совета промысловой кооперации, Всесоюзного центрального Совета профессиональных союзов, Совета синдикатов и двенадцати лиц, известных своими знаниями в области денежного обращения и кредита, и представителей союзных республик по одному от каждой республики.
--------------------------------
<14> См.: Устав о Государственном банке СССР от 12 июня 1929 г. // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. 1929. N 38. Ст. 333.
Таким образом, Совет давал широкому кругу кредитных учреждений и ведомств возможность участия в руководящем органе Банка, придавал ему должную авторитетность. Представители кредитных учреждений, общественности, органов управления народным хозяйством могли согласовать работу Госбанка с работой промышленности, сельского хозяйства, торговли.
На наш взгляд, при реализации программы антикризисных мер Правительством РФ актуальным является использование элементов исторического опыта регулирования кредитной системы в современных условиях.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_6663.html