«Ответы на вопросы по коррупции»

Коррупция в федеральных органах власти

За последнее десятилетие коррупция в России стала скорее нормой жизни, чем исключением, в том числе и среди политической, правящей и экономической элиты. А это означает, что структуры власти, сами погрязшие в ней, не в состоянии не только добиться позитивных изменений в динамике коррупционных отношений, но и более или менее эффективно влиять на институциональную коррупцию. Это обусловлено еще и тем, что сформировавшийся в этот период мощный конгломерат (власть – бизнес – криминал) в значительной степени заинтересован в сохранении сегодняшнего статус-кво в противовес наведению должного порядка, особенно в государственной службе.

По данным международной и независимой организации «Трансперенси Интернешнл» Россия по состоянию на 1999 год имела один из самых неблагоприятных индексов коррумпированности власти – 2,4 по десятибалльной шкале (10 баллов – коррупция отстутствует), занимая 82 место в списке из 99 стран. Характерно, что за последние 15 лет этот индекс последовательно снижался, уменьшившись в конце концов более чем в два раза.

Безусловно, приведенные данные в значительной степени оценочны, поскольку более объективных, чем опрос (в данном случае представителей деловых кругов), критериев для определения степени коррумпированности того или иного государства просто не существует. На содержании оценок серьезно сказывается направленность информационных потоков, в том числе материалов СМИ, в которых далеко не всегда представляются достаточно объективные и репрезентативные данные. Не исключается даже, что некоторые сведения могут быть элементами так называемых информационных войн. Тем более, что Россия в этом отношении всегда была в центре особого и предубежденного внимания.

Вместе с тем, нельзя не видеть, что эти оценки, даже если они и не во всем объективны, формируются все же на достаточно прочных основаниях. По мнению специалистов как внутри страны, так и за рубежом, коррупция в России приобрела все основные черты, характеризующие ее как системное явление. Это выражается в том, что: а) государственная политика если не напрямую, то достаточно часто диктуется частными интересами лиц, находящихся у власти, вблизи нее и способных влиять на власть; б) дополнительные и теневые доходы составляют основную и необходимую часть материального обеспечения значительной части чиновников; в) коррупционное поведение, освободившись от каких-либо морально-нравственных сдержек, превратилось в норму экономической и правовой культуры; г) исполнительная власть активно использует «теневые» формы мобилизации доходов и стимулирования. В этой связи обостренное (пусть даже тенденциозное) восприятие этого явления в России должно вызывать не раздражение и обиду, а мобилизационную готовность преодолевать его, поскольку, как мы видим, пороки коррупции реальны.

Сегодня невозможно назвать ни одну государственную структуру, свободную от коррупции. К сожалению, федеральная власть не исключение, причем это относится не только к исполнительной, но и ко всем другим ее ветвям. В целом она не может претендовать не только на абсолютную, но даже относительную чистоту и честность.

Рассмотрим, например, такой политический инструмент, как закон. Очень часто представители власти используют его в интересах создания для себя возможности пользоваться многочисленными привилегиями, что неизбежно уводит их от тех ценностей, которые они некогда в большей или меньшей степени олицетворяли в обществе, а сегодня преимущественно лишь провозглашают.

Известно, что чиновничество в России по большому счету никогда не было ярким примером достойного морального поведения и образцом служения отечеству. Мы уже отмечали это обстоятельство в предыдущем изложении. Вместе с тем, если еще сравнительно недавно традиции предписывали хотя бы внешне следовать таким эталонам поведения, как строгость и умеренность, а скромность в повседневной деятельности и в общении с людьми должна была определять образ жизни государственного чиновника любого уровня, то сегодня об этом даже не вспоминают. Это, кстати, относится и к уважению к закону, которое являлось своего рода оселком для оттачивания профессионализма служащего и без которого невозможен необходимый обществу правопорядок. Мы еще раз хотим обратить внимание, что речь идет не о безоговорочном исполнении этих правил теми же советскими служащими, а всего лишь о требовании соблюдать хотя бы внешние приличия при исполнении государственной службы. Любой специалист, да и просто гражданин, сталкивавшийся с чиновниками бывшего партийно-государственного аппарата советских времен, приведет массу примеров, когда должностные лица вели себя вразрез с декларируемыми правилами: проявляли хамство и неуважение к гражданам и сослуживцам, личную нескромность и т.п. Тем не менее, существовавшие механизмы контроля над ними, в том числе и общественного, не позволяли таким лицам полностью выйти за рамки дозволенного поведения и тем самым дискредитировать власть в целом. Безусловно, необходимо отдавать себе отчет, что исполнение соответствующих правил и традиций в тот период основывалось на состоянии экономики и социальной сферы государства, тем более, что потребление еще не было смыслом общенациональной политики, существовало множество других идей, задач и целей, на которые в основном и было сориентировано общество, а вслед за ним и государственный аппарат.

Однако уже в недрах бывшей советской системы возник, а с началом радикального реформирования российского общества углубился процесс отхода от общепринятых и признанных принципов и правил. Вместо того чтобы повышать морально-этический уровень и сознание общества, убеждать его членов, что необходимо всячески оберегать общественные ценности, власть во главу угла поставила сугубо материальный интерес, фактически пошла по пути соглашательства с частными корпорациями, а затем и вовсе приняла их сторону, ввела институты неприкосновенности для соединившихся в единый союз государственных чиновников и финансово-экономической элиты, назначала на посты по протекции, предоставляла разного рода льготы и поблажки «своим» людям. Весьма характерными в этом смысле являются, например, льготы по налогообложению и таможенным платежам, которые в свое время были щедро предоставлены Президентом и Правительством Российской Федерации целому ряду негосударственных структур, руководители которых имели прямой выход непосредственно на первых лиц государства или их близкое окружение. Раздававшиеся направо и налево обещания направить полученную от соответствующих сделок и операций прибыль на социальные нужды государства, естественно, оказались невыполненными. Этот пример лишний раз доказывает, что в руках узкого слоя политической и финансовой элиты закон, призванный быть отражением интересов основной части населения страны, по существу трансформировался в инструмент, предназначенный для раздачи привилегий узкому кругу лиц в ущерб большинству россиян. Полагаем, что именно эти шаги спустя некоторое время породили и первые признаки вырождения новой системы государственной власти, отхода ее от декларировавшихся ею же демократических принципов и замены их элементами клепто-кратического режима.

Парадоксально, но сегодня в России главные ценности государства – мораль и законность – стали своего рода ширмой, за которую власть зачастую старается спрятать многие свои неблаговидные поступки. В частности, было принято огромное количество законов и подзаконных актов, призванных регламентировать многие сферы и формы деятельности в экономике, обществе и даже личной жизни граждан. Однако ничего не было сделано в направлении большей эффективности и, самое главное, прозрачности работы государственных учреждений, в том числе высшего уровня. В результате принятие всех этих законов с каждым разом все более углубляло ту пропасть, которая разделила государственных чиновников, особенно высшего ранга, и прочих граждан. Когда сегодня слышишь с экрана телевизора рассуждения того или иного высокопоставленного федерального чиновника о положении в стране, а тем более о якобы наметившихся тенденциях к улучшению ситуации, так и хочется посоветовать ему спуститься с небес на землю, пообщаться с простыми людьми, которые порой не имеют самого необходимого не то чтобы жить, а просто выжить. С другой стороны, скорее всего, они и так неплохо осведомлены о реальном положении, однако присущий большинству из них «государственный цинизм» не позволяет действовать иначе. В противном случае подобный чиновник становится ненужным власти.

О лицемерии власти в области противодействия коррупции и нежелании принимать радикальные меры по борьбе с нею может служить такой факт. В конце 1997 года вице-премьером российского Правительства А. Куликовым было высказано предложение сформировать под руководством Председателя Правительства комиссию, которая должна обеспечить координацию усилий правоохранительных ведомств России в выявлении фактов коррупции со стороны крупных бизнесменов и госчиновников, увода ими средств за рубеж и отмывания «грязных» денег, приобретения за границей дорогостоящей недвижимости и т.п. Предполагалось, что комиссия на основе обобщения разносторонней информации будет рассматривать и вносить предложения Президенту и Правительству по принятию к нарушителям мер в соответствии с законом (направлении материалов в прокуратуру, отстранении от должности и т.п.). В структурах высшей федеральной власти сразу «оценили» эту инициативу как угрозу благополучию высокопоставленных чиновников. Было сделано все, чтобы уже согласованное во всех силовых структурах и подписанное Председателем Правительства постановление так и не увидело свет. Особую роль в этом сыграл руководитель правовой службы Администрации Президента, что вполне объяснимо, так как в отношении него имелись данные о приобретении им недвижимости в Швейцарии. Инициатору же этой идеи – А. Куликову – это стоило не только своего поста, но и вообще места на государственной службе.

Следует отметить еще одно обстоятельство, обусловившее развитие коррупции в высших эшелонах власти государства. Под предлогом избавления от предшествующей власти, в принципе справедливо характеризуемой в качестве аморальной и антигуманной, новой политической элитой, к сожалению, были реализованы механизмы воспроизводства и поддержания власти, обеспечивающие восхождение по служебной лестнице преимущественно тех, кто отвечает критериям, установленным и согласующимся с интересами частных корпораций. При этом на задний план были отодвинуты лучшие и добросовестные служащие на всех уровнях, а зеленый свет получили те, кто согласился услуживать новой власти так же, как до этого услуживал прежней. Чтобы получить ту или иную должность, государственный чиновник из слуги государства и народа превращался в слугу какого-нибудь политика или финансового олигарха или, иными словами, в лакея.

Мы даже не слишком акцентируем внимание на тех недоучившихся и не набравших необходимого опыта управлять государственными структурами лицах, которые сделали головокружительные карьеры на волне демократической эйфории начала 1990-х годов. Сколько их было – лаборантов, младших научных сотрудников, не слишком удачливых коммерсантов и т.д. – которые попытались руководить огромными государственными комплексами, и что из этого вышло. Выяснилось, что между выступлениями с пламенными речами на митингах и повседневной трудной, кропотливой работой на государственном поприще огромная разница. Однако, то, что было сделано неумелыми руками, и сегодня отдается тяжелыми последствиями в экономике и государственном управлении.

С формальной стороны все выглядело вроде в порядке, хотя из критериев оценки госслужащих выпали такие основополагающие ценности, как квалификация, знания, опыт, прежние заслуги, замененные на личную преданность начальнику. Лакейская психология госслужбы привела к тому, что расточительство, головотяпство, проволочки, профессиональная непригодность стали основными признаками, которые характеризуют сегодня работу государственных институтов.

Оценивая с позиции сегодняшнего дня события последнего десятилетия, можно с уверенностью констатировать, что крупный российский капитал оказал непосредственное и в целом негативное влияние на формирование новой политической элиты. Характерно, что еще на этапе первоначального накопления он сразу же вмешался в политику, делегировав в законодательную и исполнительную власть своих представителей, а также позаботился о мощном лоббировании своих интересов как на парламентском, так и на правительственном уровне. Причем это лоббирование не поддается никакому учету и контролю со стороны закона и общества, поскольку оно основано на личных взаимоотношениях и соглашениях между политиками и предпринимателями. В результате многие парламентарии и государственные чиновники самого высокого уровня с упорством, достойным лучшего применения, продвигали такие законы и принимали такие правительственные решения, которые выражали, прежде всего, частные, а отнюдь не общественные, интересы. Полагаем, что безвозвратная потеря десятков, если не сотен миллиардов долларов США, вывезенных и осевших за рубежом, а также в виде процентов по кредитам международных финансовых организаций, в значительной степени обусловлена подобными решениями и действиями власти.

В этой связи, проявившиеся в последние два-три года опасения, что во власть рвутся лица с криминальными прошлым или связями, хотя и имеют под собой основания, но не учитывают того обстоятельства, что определенная и немалая их часть уже давно и прочно вошла в эту власть. Дело в том, что практически все частные корпорации, которые продвигали своих ставленников на государственные посты и должности, как известно, возникли и укрепились на теневых, а по существу криминальных капиталах. Логично, что и их «продвиженцы» если не сами участвовали в криминальном промысле, то не могли не знать об этом. Поэтому, как бы многим подобным ставленникам не было обидно, но в принципе они не многим отличаются от таких одиозных фигур современной российской политики, как, например, бывший депутат Госдумы Скорочкин, напрямую занимавшийся криминальным бизнесом. Разница лишь в том, что о криминальных связях или прошлом многих находящихся сегодня у власти до поры до времени не вспоминают. Соответственно и на своих местах они остаются лишь до тех пор, пока им удается в наибольшей степени удовлетворять интересы корпораций, оказывавших им поддержку. Как только это проходит, они остаются вне игры, причем независимо от федеральной структуры и занимаемой должности. Частые смены министров, членов президентской администрации, происходившие в последнее десятилетие, лишний раз подтверждают это правило. Например, в России в последние годы сменилось около 30 министров экономики, финансов и заместителей председателя правительства по экономическим вопросам, большинство из которых буквально на следующий день после увольнения с государственной должности занимали руководящие посты в «прикормленных» ими за счет бюджетных средств и иных привилегий крупных коммерческих банках, компаниях и концернах. Это ли не завуалированная форма современной коррупции.

           Широкие возможности для дальнейшего наращивания коррупционных отношений в федеральных структурах исполнительной власти создает практика ротации руководителей министерств и ведомств из представителей частных банковских и предпринимательских кругов. Она широко использовалась бывшим главой государства, не отказался от нее и новый Президент. Не ставя под сомнение квалификацию таких руководителей, следует, тем не менее, иметь в виду, что с переходом на государственную службу они вряд ли полностью откажутся от тех интересов, которые имелись у них в корпорациях, а, более всего, от своих связей и возможных обязательств перед ними. Российская практика убедительно доказала, что, находясь на ключевых постах в государстве, подобные руководители всячески способствуют решению вопросов в пользу этих корпораций, хотя, естественно, не афишируют эту помощь и поддержку. Тем более, что достаточно эффективных защитных механизмов, препятствующих подобному поведению высших госслужащих, не выработано. Нельзя же всерьез рассматривать в этом плане упоминавшийся ранее закон о «О государственной службе», поскольку, как уже отмечалось, реализовать на практике его положения почти невозможно. В свою очередь привлечь подобных лиц к какой-либо ответственности абсолютно не реально при той степени покровительства со стороны первых лиц государства, которым они обладают. В частности, всем известное дело «писателей» Чубайса, Коха и иже с ними – убедительное доказательство этому. Никто из его участников не поплатился свободой за откровенную взятку, полученную под видом гонорара не только за не изданную, но даже ненаписанную книгу о российской приватизации, а потеря государственных портфелей некоторыми из них с лихвой компенсировалась высокооплачиваемыми и престижными должностями в финансово-промышленных корпорациях. Так и хочется сравнить этот случай с другими, в которых субъектами являются мелкие служащие – уж здесь-то российская Фемида неумолима.