«Ответы на вопросы по теории государства и права»

О правовом содержании понятия «экологическая безопасность»

М. Н. Копылов

По всеобщему признанию, состояние окружающей среды сегодня столь неблагоприятно, что может обернуться всеобщей экологической катастрофой. Ни одно государство не может себя чувствовать в безопасности ввиду системной взаимосвязанности глобальных экологических процессов.

Можно считать, что этот факт получил всеобщее признание в качестве сложившегося. Как мы уже отмечали, «специфика современной эколо­гической обстановки состоит в том, что кризисных точек как в проблемном, так и в пространственном смысле становится все больше, и они оказываются тесно связанными между собой, образуя некую становящуюся все более частой сеть, вырваться из которой человек уже просто так не может в силу пространственной ограниченности...»¹.

Факторы, образующие в совокупности угрозу экологической безопасности человечества, отдельным странам и регионам, настолько сегодня очевидны и тревожны, что сохранение и восстановление данной среды как общей системы жизнеобеспечения человека превращается в задачу первостепенной важности, в первую очередь с точки зрения перспектив промышленного (технологического, научно-технического) развития.

Имеющиеся между странами различия в «уровне экологической опасности» состоят в основном в следующем. Страны с более высоким уровнем промышлен­ного развития в гораздо большей степени «вносят свой вклад» в загрязнение окружающей среды, но в них слабее проявляется проблема деградации и истощения возобновляемых природных ресурсов, поскольку значительная часть их территории промышленно освоена. Аутсайдеры (в промышленном отношении) из числа развивающихся стран, наоборот, сталкиваются с острейшей проблемой деградации и истощения земельных, лесных и водных ресурсов, решить которые своими силами не в состоянии ввиду того, что интенсивная эксплуатация ресурсов хоть в какой-то мере обеспечивает продовольственные и энергетические потребности данных стран.

В этом плане совершенствование международно-правового механизма охраны окружающей среды на универсальном, региональном и двустороннем уровне применительно к рассматриваемой здесь проблематике приобретает исключительно важное значение.

Согласно «Регистру международных договоров и других соглашений в области охраны окружающей среды», составленному Конференцией ООН по охране окружающей среды и развитию 1992 г., в настоящее время насчи­тывается свыше 120 универсальных и региональных соглашений в данной области, не считая нескольких тысяч двусторонних соглашений и договоров по вопросам защиты и охраны окружающей среды и конкретных объектов природопользования.

Но это вовсе не свидетельствует о том, что современное международное право адекватно и на должном уровне выполняет свою регулятивную функцию в данной сфере. Скорее, наоборот. Среди конкретных проблем, которые свойственны данной тематике, наиболее трудной является обеспе­чение экологической безопасности. Объясняется это прежде всего тем, что вполне естественное стремление развивающихся стран к повышению своего научно-технического (промышленного) и общего экономического уровня наталкивается на жесткие ограничения, которые ставит такому возможному развитию, в его традиционном варианте, экологический императив.

Проблема усугубляется тем, что, несмотря на указанное всеобщее понимание и признание экологической безопасности составной частью национальной безопасности и всеобщей безопасности, ситуация в данной области становится все менее управляемой. Во многом это следствие того, что большинство государств не принимают должных мер экологической защиты, превратно, себе же в ущерб толкуя принцип суверенитета.

Но поскольку не существует альтернативы ни экономическому развитию, ни усилению мер по защите окружающей среды, обеспечение экологической безопасности должно иметь твердую международно-правовую базу.

С теоретической точки зрения концепция и принцип экологической безопасности сегодня ставятся во взаимосвязи с проблемами стратегии социально-экономического развития с возложением обязанности по дости­жению и поддержанию экологической безопасности на все страны.

Ключевым фактором, который характеризует экологическую безопасность, является то, что она основывается на экосистемном подходе и рассматривает проблему рационального природопользования как проблему выживания человеческой цивилизации. Она поднимает экологическую проблематику на уровень таких глобальных проблем, как предотвращение термоядерной войны и обеспечение политической и военной безопасности.²

Но важно с самого начала определиться в отношении интересов, являющихся объектом «экологической безопасности». Как полагает, в частности, M. M. Бринчук, такой объект двойствен; во-первых, он касается «собственного интереса» человека, связанного с удовлетворением потребностей; во-вторых, человек «должен охранять не только собственные интересы, но и интересы иных видов. В качестве одного из принципов проекта Между­народного устава по окружающей среде и развитию сформулирован принцип уважения всех форм жизни».³

На наш взгляд, такому подходу, ставшему общепризнанным, свойствен некоторый «романтизм». Конечно, современный цивилизованный человек не может иначе формулировать свое концептуальное отношение ко всему живому. Но при этом он без всякого сожаления будет уничтожать тараканов, комаров и т. п. и в критической ситуации, будучи поставлен перед выбором — пожертвовать собой или уничтожить напавшего на него хищника, непре­менно выберет второе. Словом, антропоцентризм и в данном вопросе — объективный и неизбежный признак, и «все живое» на планете лишь в той мере подлежит «уважению», в какой это отвечает интересам человека. В противном случае для сохранения всего «остального живого» достаточно уничтожить человечество.

Именно через эту призму мы понимаем подход О. С. Колбасова к предмету экологического права в предельно широком смысле, охваты­вающего своим регулированием все аспекты человеческого взаимодействия с материальным миром природы, окружающим людей, т. е. экологические отношения. «В их содержание включаются природопользование, охрана окружающей среды, сохранение уникальных произведений природы, культуры, здравоохранения, все виды воздействий на природу, искусственное восста­новление благоприятного состояния природной среды, защита от неблаго­приятных воздействий стихии и т. д. В таком понимании экологическое право включает правовые нормы об использовании и охране земель, их недр, вод (включая океаны, моря, подземные воды, ледники), лесов и иных состав­ляющих растительного царства, диких животных, обитающих в состоянии естественной свободы в сухопутной и водной среде, атмосферы Земли и космического пространства со всеми ее природными компонентами».⁴

Если такое использование вызывает негативные экологические изме­нения, создающие угрозу жизненно важным интересам населения конкретного государства, то возникает проблема угрозы «национальной экологической безопасности», которая не может быть отделена от состояния и качества окружающей среды в целом. Из этого исходила делегация СССР, выдвигая в 1987 г. Концепцию экологической безопасности на Генеральной Ассамблее ООН: «экологическая безопасность» изначально понималась как универсальная категория,⁵ обеспечение которой относится к императивной обязанности всего человечества на основе специальных международно-правовых принципов, хотя ни во внутригосударственном, ни в международном праве не содержится ее определения.

Специалисты выделяют различные типы реагирования на угрозы экологической безопасности.⁶ Считаясь с принципом невмешательства во внутренние дела государств и понимая в то же время грозные реалии экологического императива, они вынуждены ограничиваться формулами типа: «Вмешательство в дела другого государства по экологическим осно­ваниям вряд ли может считаться правомерным. Тем не менее очевидно, что в нашем взаимосвязанном мире национальная экологическая безопасность может быть достигнута только посредством совместных скоординированных усилий всех государств, т. е. путем создания глобальной структуры эколо­гической безопасности».⁷

Фактически происходит формирование не просто указанной глобальной структуры, а нового принципа международного права — принципа экологи­ческой безопасности. Это общее начало объединяет многочисленные определения экологической безопасности. Так, А. С. Тимошенко воспри­нимает экологическую безопасность «как устойчивое состояние глобального характера», которое «представляет собой сложное политико-правовое единство, систему отдельных, но взаимосвязанных элементов».⁸ Согласно мнению Е. А. Нестеренко, «это безопасность жизненно важных для человечества экологических компонентов нашей планеты и поддержание надлежащего природного равновесия между ними».⁹ А. А. Шишко определяет экологическую безопасность как «комплекс правовых, организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды каждого государства от вредоносного воздействия, источники которого расположены за пределами данного государства».¹⁰ А. В. Кукушкина характеризует экологическую безопасность как «сложную взаимосвязанную и взаимозависимую систему международных экологических норм, направленных на обеспечение безопасности всех жизненно важных для человечества экологических компонентов планеты, а также сохранение и поддержание существующего естественного природного баланса».¹¹ При этом отмечается близость вопросов военной и экологической безопасности, что находит свое отражение в эволюции самого понятия безопасности, которое с начала 80-х годов все в большей мере отожде­ствляется не столько с национальной военной безопасностью, сколько с множественностью причин, угрожающих безопасности, и с взаимозави­симостью государств.¹²

В настоящее время в Российской Федерации активно разрабатывается Концепция экологической безопасности.¹³Соответствующие материалы, на наш взгляд, могут служить солидным подспорьем для других стран в вопросе разработки собственной концепции подобного рода, основу которой составляет теория экологического риска, более конкретно — определение уровня приемлемого риска с его непременным учетом при установлении себе­стоимости продукции и услуг.

Но сегодня наибольшую заботу вызывает проблема предотвращения и ликвидации экологических кризисов, которые нарастают с каждым годом и с которыми ни одно государство мира самостоятельно, в одиночку, справиться не в состоянии, тем более что расходы в большинстве стран на охрану окружающей среды сегодня уже находятся на пределе экономически оправдан­ного уровня: в США — 1,5 % валового национального продукта, во Франции — 0,4 %, в Италии — 0,6 %, Швеции, Дании и Бельгии — 1 %, ФРГ — 2,5 %, Японии — 1,896. Многочисленные научные данные свидетельствуют о том, что экологическая обстановка под воздействием антропогенной деятельности и прежде нередко испытывала очень частые перемены, приводившие к экологическим кризисам различного масштаба. Примерами могут служить массовое уничтожение лесов в горных районах Апеннин, Динарских Альп, в горах Македонии и Греции, образование пустынь, в частности Сахары; в результате нерегулируемой интенсификации орошения и выпаса скота в свое время резко снизилось плодородие земель и исчезли целые виды животных в Северной Африке и на Ближнем Востоке.

Считается, что в прошлом экологические кризисы замыкались на региональном (субрегиональном) уровне. В некоторых случаях они даже могли повлечь за собой гибель отдельных цивилизаций,¹⁴ не угрожая, однако, человечеству в целом. С этим тезисом можно согласиться с известными оговорками. Существованию человечества — да. Но, как отмечено, исчезали виды живых существ. Вполне очевидно, что человечество допускает такое исчезновение в той мере, в какой это не затрагивает его жизненно важные интересы (отмеченный выше антропоцентризм). Сегодня же вполне прогно­зируемо исчезновение самого человечества в результате применения им достижений научно-технического прогресса, к чему самым активным образом (чтобы догнать развитые страны) стремятся развивающиеся страны, приближая еще более опустошительные экологические кризисы в тех случаях, когда экологический риск должным образом не рассчитывается, а необходимые превентивные меры не принимаются.

В контексте императива экологической безопасности многим разви­вающимся странам стоит тщательно взвесить, какие достижения научно-технического прогресса, как и в какой мере использовать, особенно с учетом того, что человечество вступает в качественно новую эру, когда под влиянием компьютеризации, телематики, генной инженерии, применения новых источников энергии и т. п. меняется технологическая основа человеческой цивилизации в целом.

Речь не идет о том, чтобы сделать из развивающихся стран своего рода заповедник, в то время как весь остальной мир будет пользоваться благами научно-технического прогресса. Имеются в виду элементарные соображения собственного самосохранения (а потом уже человечества в целом). К чему должны сводиться такие соображения? Известно, например, что загрязнение воды приводит к резкому уменьшению ее испарения, соответственно, сокращению количества осадков и, как следствие, — пищевых ресурсов. Что это означает для развивающихся стран, где рост населения значительно выше, чем в развитых странах, объяснять не надо. Мораль, вроде бы, понятна — не сбрасывать в воды, в том числе океанические, загрязняющие отходы. Но как поступать, если на уничтожение отходов нет средств, а захоронение их в земле лишь оттягивает катастрофу? К тому же нередко имеют место не сбросы, а выбросы, последствия которых бывают весьма тяжелые.¹⁵

Сегодня все большее признание получает подход, в соответствии с которым обеспечение экологической безопасности является относительно самостоятельным предметом регулирования, наряду (хотя и в связи) с природопользованием и охраной окружающей среды. Представляется важным, чтобы такой подход получил скорейшее всеобщее признание, и прежде всего со стороны развивающихся стран.¹⁶

Российское законодательство в этом плане опережает законодательство других стран и международные документы, в которых понятие «экологическая безопасность» вообще не используется (предметом регулирования является здесь охрана окружающей среды, использование природных ресурсов, защита прав человека в области охраны окружающей среды).

Согласно Федеральному закону «Об экологической безопасности» последняя раскрывается через состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду. Из этого некоторые авторы делают вывод о том, что отношения по обеспечению соблюдения экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц как деятельности по обеспечению их экологической безопасности регулируются в рамках отношений по природопользованию и охране окружающей среды и, соответственно, отсутствуют основания для выделения отношений по обеспечению эколо­гической безопасности как отдельной группы общественных отношений, регулируемых экологическим правом, наряду с отношениями по использо­ванию природных ресурсов и охране окружающей среды. Следует добавить, что Федеральный закон «Об экологической безопасности» не определяет и не регулирует собственные отношения вне отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды и не предлагает какие-либо особые средства обеспечения экологической безопасности, отличные от правовых средств регулирования природопользования и охраны окружающей среды в целом. Иными словами, якобы отсутствуют основания для опреде­ления обеспечения экологической безопасности как самостоятельного направления деятельности в сфере взаимодействия общества и природы, а выделение обеспечения экологической безопасности в самостоятельный предмет совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации наряду с природопользованием и охраной окружающей среды в ст. 72 Конституции РФ является некорректным.

Мы не можем согласиться с таким подходом, полагая, что концепция и понятие «экологическая безопасность» являются критерием, конечной целью, основным принципом природопользования и охраны окружающей среды вообще и в связи с проблемами обеспечения экономической безопас­ности в частности.¹⁷

Особенно показателен для последнего аспекта следующий пример. Уже ряд лет некоторые африканские государства, стремясь разрешить свои экономические трудности, соглашаются на захоронение радиоактивных материалов и токсичных отходов на своей территории по договорам с запад­ными компаниями. Соблазн понятен. Но риск экологической катастрофы чрезвычайно велик. Руководство Гвинеи-Бисау, осознав это, оказалось достаточно мудрым, чтобы пренебречь предлагаемыми 600 млн. долл. для захоронения 15 млн. т вредных отходов на своей территории и отказаться от заманчивого предложения. Такое решение (данному примеру последовали Бенин, Гвинея, Конго и Нигерия) не имеет, однако, отношения к обеспечению экологической безопасности в рассматриваемом глобальном контексте.

Действительно, если упомянутые отходы не расщеплены (не превра­щены в безвредные), то что меняет их захоронение на территории иного, менее щепетильного государства? Проблемы экологической безопасности затрагивают всех независимо от их социально-экономической и полити­ческой ориентации. Ибо ни один народ не может чувствовать себя спокойно в случае экологических катастроф, происходящих за пределами его территории. Поэтому проводимые в рамках ООН взаимосвязанные работы в сфере охраны окружающей среды и развития ориентированы на формирующееся право народов на благоприятную окружающую среду.

Большой интерес для рассматриваемой здесь проблематики пред­ставляет анализ А. И. Иойрышем проблемы управления экологическим риском. Данный автор отмечает, что общепринятый подход в законо­дательных и регламентирующих документах по безопасности человека и окружающей среды основан на следующем определении термина «безопасность»: безопасность есть защита отдельных лиц и окружающей среды от чрезмерной опасности, где мерой опасности является риск. Под риском понимается вероятность нежелательного события и его последствия. При этом А. И. Иойрыш категорически не соглашается с теми авторами, которые утверждают, что не следует стремиться к максимальной безопасности в ядерной энергетике, и по мнению которых безопасность, математически характеризуемая ценою риска, должна входить как слагаемое в суммарный баланс различных факторов (экономический эффект, расходы, зарплата и т. д.), и надо искать оптимум соответствующей суммы.¹⁸

Нет, к «максимальной безопасности» следует всячески стремиться. Иное дело, что она — не синоним практически недостижимой «абсолютной безопасности» как требования о полном исключении опасности воздействия на человека и окружающую среду (нулевой риск). Концепция максимальной безопасности (иначе говоря, максимально возможной безопасности) включает в себя, по нашему мнению, институт приемлемого риска — требования о достижении такого уровня риска, который был бы оправдан с точки зрения экономических и социальных факторов. Интенсивные исследования данной проблематики ведутся в США, ФРГ, Японии, Нидерландах, Англии, Франции в рамках и под эгидой международных организаций (ВОЗ, МАГАТЭ, ЮНИДО) и Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП).

В заключение полагаем возможным принять за ориентир те опреде­ления, которые содержатся в Концепции экологической безопасности Российской Федерации:

а)         экологическая опасность — вероятность разрушения среды обитания человека, связанных с ним растений и животных в результате неконтроли­руемого развития экономики, отставания технологий, естественных и антропогенных аварий и катастроф, вследствие чего нарушается приспо­собляемость живых систем к условиям существования;

б)        экологическая безопасность — процесс обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества, природы и государства от реальных или потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду;

в)        система экологической безопасности — совокупность законо­дательных, технических, медицинских и биологических мероприятий, направленных на поддержание равновесия между биосферой и антропоген­ными, а также естественными нагрузками;

г)         объекты экологической безопасности — жизненно важные интересы субъектов безопасности: права, материальные и духовные потребности личности, природные ресурсы и природная среда как материальная основа государственного и общественного развития;

д)        политика экологической безопасности — целенаправленная деятель­ность государства, общественных организаций, юридических и физических лиц по обеспечению экологической безопасности;

е)         экологический риск — соотношение величины возможного ущерба при воздействии экологического фактора (в заданной интенсивности) и вероятности реализации этого воздействия.

Кандидат юридических наук, доцент РУДН.

¹ Копылов М. Н. Международные организации и охрана окружающей среды // Между­народные организации. М., 1994. С. 267—268.

² Подробнее см.: Kopylov M. N. The Goals of Development and Environmental Security: Can They Go Together Well in Africa? // Changing Paradigms in Development — South, East and West. A Meeting of Minds in Africa. Uppsala: Nordiska Afrikainstitutet, 1993. P. 192.

³ Бринчук M. M. О предмете экологического права // Вестник Международного универ­ситета. Сер. «Право». Вып. III. M., 1998.

⁴ Колбасов О. С. Международное экологическое право на пороге XXI века: Доклад на Российской ассоциации международного права. M., 1997. С. 12.— «Обогащение любой ценой, прежде всего за счет неограниченной эксплуатации природы», — так оценивает данный автор историю взаимоотношений человека и природы до недавнего времени, акцентируя внимание на необходимости «остановить разбой и расхищение природы, установить какие-то пределы дозволенной эксплуатации природных богатств, особенно живых ресурсов, и строго контро­лировать соблюдение таких международных правил» (Там же. С. 16).

⁵ Это не изменяет того факта, что угроза указанной безопасности может иметь внутри­ государственный, региональный или универсальный (глобальный) характер.

⁶ Cordini G. La notion d'ingérence en matière d'environnement. L'apport d'une analyse comparative des legislations // Rev. intern, de droit compare. Paris, 1992. A. 44. № 3. P. 689-697.

⁷ МагроД. Б., Виноградов С. В. Международное право окружающей среды // Вне конфронтации. Международное право в период после холодной войны: Сб. статей / Отв. ред. Л. Дэмрош, Г. М. Даниленко. М., 1996. С. 221-224.

⁸ Тимошенко А. С. 1) Глобальная экологическая безопасность — международно-правовой аспект// Советское государство и право. 1989. № 1. С. 84-92; 2) Экологическая безопасность и международное право // XXXII ежегодное собрание Советской ассоциации международного права. 26, 27, 28 января 1989 г М., 1989. С. 9-12; 3) Экологическая безопасность и международное право // Советский ежегодник международного права. М., 1989. С. 23—38.

⁹ Нестеренко Е. А. Принципы международного права окружающей среды // Междуна­родное право / Под ред. Ю. М. Колосова, В. И. Кузнецова М., 1998. С. 581.

¹⁰ Шишко А. А. Взаимосвязь международного права и внутреннего права в области охраны окружающей среды // Реализация международно-правовых норм во внутреннем праве. Киев, 1992. С. 116-162.

¹¹ Кукушкина А. В. Взаимосвязь проблем экологической безопасности и разоружения (международно-правовой аспект): Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 1993. С. 4.

¹²  Там же. С. 4-5.

¹³ Экологическая безопасность России. М., 1994.

¹⁴ По мнению некоторых ученых (Дж. П. Холдрен, П. Р. Эрлих), гибель цивилизации майя была частично обусловлена слишком интенсивной обработкой нестойких почв тропического пояса.

¹⁵ Например, в результате выброса нефти из скважины вблизи дельты реки Нигер в 8 км от берега пострадало более 320 деревень, в которых проживало 230 тыс. человек. У многих были обнаружены заболевания, вызванные попаданием нефти в глаза, на кожу, в пищеварительный тракт. В воду было выброшено 420 тыс. баррелей нефти. Маслянистое пятно расползалось по поверхности воды на площади 1200 квадратных километров (См.: Катастрофа, дорого обошедшаяся нигерийцам // За рубежом. 1980. № 24. С. 19).

¹⁶ Смысл здесь в том, чтобы на основе концепции экологической безопасности выстраивать систему соответствующих законов и подзаконных актов, организации государственного управления, планирования и т. п. В России такой подход уже устоялся. В этом плане следует расценивать ст. 72 Конституции РФ, согласно которой природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к совместному ведению федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Понятия «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» устоялись в российском законодательстве (прежде всего в Федеральном законе «Об экологической безопасности», принятом Государственной Думой РФ 17 ноября 1995г.) и в, правоприме­нительной практике, создаются органы по обеспечению экологической безопасности (в составе Совета безопасности при Президенте РФ, Министерства РФ по охране окружающей среды и природных ресурсов).

¹⁷ Понятие «обеспечение экологической безопасности» может употребляться как синоним охраны окружающей среды; имеется в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение или восстановление благоприятного состояния окружающей среды, как это понимает, например, Т. В. Злотникова (См.: Злотникова Т. В. Экологическое лицо демократической России // Федерализм. 1997. № 3. С. 41-58.

¹⁸ Легасов В. А., Демин В. Ф., Шевелев Я. В. Нужно ли знать меру в обеспечении безопас­ности? // Энергия. 1984. Август.

Источник: http://www.law.edu.ru/article/article.asp?articleID=158471