«Философско-правовые проблемы искусственного прерывания беременности (аборты)»

Обеспечение законности в правовом регулировании местного самоуправления

Кеня И.А.
Электронный ресурс, 2009.

Проблема обеспечения законности, будучи актуальной всегда, сегодня приобретает особое значение. Это прежде всего связано с тем, что на поток поставлено издание законов как на федеральном, так и на региональном уровне. Имеется большое число формально действующих, но фактически утративших силу законодательных и иных нормативных актов, многие из которых не приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Многократные изменения и дополнения законов зачастую не только не устраняют пробелы, но и усиливают противоречия <1>. Нуждается в завершении разграничение правотворческих полномочий Федерации и ее субъектов. Решение этих задач связано с первую очередь с завершением процесса структурирования институтов власти, реформированием федеральных отношений, утверждением начал профессионализма в законотворчестве и подзаконном правотворчестве. Немаловажное значение здесь имеет юридически выверенная правоприменительная практика, что требует определенных условий и средств, гарантирующих от произвольных действий и неправомерного поведения должностных лиц и граждан.
--------------------------------
<1> См.: доклад Генеральной прокуратуры Российской Федерации "О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению за 2006 год" // URL: //http://genproc.gov.ru/management/appearences/document-4/.
Практика применения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" показала, что не все содержащиеся в нем положения являются предельно ясными и однозначными, что безусловно сказывается на его регулятивном потенциале. Причем проблемы в осмыслении и правильном применении Закона возникли не только у представителей муниципальной и государственной власти, но и в системе правоохранительных и судебных органов <2>.
--------------------------------
<2> См.: Князев С.Д., Костюков А.Н., Охотников Р.А. Законодательные основы местного самоуправления в фокусе научно-практической интерпретации: взгляд из региона - размышления в связи с книгой "Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 10. С. 37 - 38.
Анализ судебной практики позволяет выявить и обобщить ставшие причиной судебных разбирательств пробелы и коллизии правовых норм, а также определить пути устранения правовых дефектов, а результатом такого анализа является комплекс правотворческих инициатив, предложений в адрес органов публичной власти по совершенствованию законодательства <3>.
--------------------------------
<3> См.: Щепачев В.А. Институт судебной защиты местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 24. С. 20.
Институт конституционного правосудия занимает особое место в системе гарантий конституционного права на осуществление местного самоуправления. Одним из направлений в обеспечении законности правовых актов органов местного самоуправления является деятельность Конституционного Суда Российской Федерации. Фактически именно Конституционным Судом сформировано понимание местного самоуправления, объема его прав и гарантий в конституционном смысле.
В юридической литературе до настоящего времени продолжаются дискуссии о юридической природе решений Конституционного Суда Российской Федерации. Весьма широким является спектр существующих точек зрения по данному вопросу, включающий как отрицание за решениями Конституционного Суда РФ значения источников права в силу того, что они, по мнению сторонников такого подхода, не создают и не могут создавать новых норм права (А.Д. Бойков, В.С. Нерсесянц), так и обоснование за ними особой юридической силы, позволяющей сделать вывод о том, что решения Конституционного Суда являются источниками права (Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.Л. Лазарев, О.В. Лучин, В.С. Эбзеев); одновременно отмечается порой общность решений Конституционного Суда с судебным прецедентом как особым источником права (В.А. Кряжков, В.Л. Лазарев) либо предлагается рассматривать их обязательность и другие юридические свойства решений Конституционного Суда как особых источников права в рамках преюдициального значения (Т.Г. Морщакова). По мнению Н.С. Бондаря, сегодня вряд ли есть основания для сомнений в возможности и необходимости отнесения решений Конституционного Суда к источникам права, включая муниципальное <4>.
--------------------------------
<4> См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 231.
Правовые позиции Конституционного Суда воспроизводятся в текстах федеральных законов, по ним равняются законы субъектов Федерации, на их основе принимаются решения другими судами, иными правоприменительными органами. Прокуратура при осуществлении надзора за законностью ссылается на указанные позиции и требует от правотворческих органов их соблюдения. Юридическая практика неразрывно связывает конституционную норму и ее судебную интерпретацию.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, конституций республик, уставов субъектов и дает толкование Конституции <5>.
--------------------------------
<5> См.: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации", с послед. изм. // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; 2001. N 7. Ст. 607, N 51. Ст. 4824; 2004. N 24. Ст. 2334; 2005. N 15. Ст. 1273; 2007. N 7. Ст. 829.
В практике реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации проявляется реализация форм права <6>, таких, как: исполнение (совершенствование действий предписанных нормой); использование (нормы реализуются путем самостоятельных действий управомоченного субъекта); соблюдение (воздержание от действий, предусмотренных в данных нормах); применение, опосредующее реализацию норм их непосредственными адресатами и связанное с конкретизацией прав и обязанностей <7>.
--------------------------------
<6> См.: Кальяк А.М. О практике реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 1. С. 14.
<7> См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1997. С. 416.
С момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. Конституционным Судом был сформулирован широкий ряд правовых позиций, касающихся практически всех сторон организации и осуществления местного самоуправления.
Правовая позиция о том, что публичная власть может быть и муниципальной, сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в п. 4 и 7 мотивировочной части Постановления от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", а также в п. 2 мотивировочной части Постановления от 15 января 1998 г. N 3-П о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". Данные решения Конституционного Суда Российской Федерации, по мнению Н.В. Витрука, приобретают характер конституционно-правовых норм <8>.
--------------------------------
<8> Цит. по: Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. N 3. С. 96.
При проверке конституционности отдельных положений Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Конституционным Судом было высказано немало правовых позиций общего характера, обеспечивающих конкретизацию конституционного статуса органов местного самоуправления и содержания права граждан на осуществление местного самоуправления.
В заочном споре между муниципалитетами, стремящимися к самостоятельности, и субъектами Федерации, настаивающими на своем праве регламентировать организацию местного самоуправления, Конституционный Суд чаще занимал позицию муниципалитетов (пример - Определение Конституционного Суда от 7 декабря 2006 г. N 542-О по проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором Конституционный Суд определил, что положения части 11 статьи 154 данного Федерального закона, устанавливающие порядок безвозмездной передачи имущества в связи с разграничением полномочий органов публичной власти, предполагают необходимость волеизъявления принимаемого имущества органа местного самоуправления на такую передачу и наличие согласованных действий между органами местного самоуправления и органами государственной власти <9>. Тем самым Конституционный Суд РФ закрепил самостоятельность муниципальных образований по вопросу управления и распоряжения муниципальной собственностью).
--------------------------------
<9> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. N 542-О // ВКС РФ. 2007. N 2.
Правовые позиции, сформулированные в ходе проверки региональных законов, не только определяли пределы прав субъектов Федерации, но и раскрывали содержательную характеристику конституционных основ российского местного самоуправления. Вместе с тем эти позиции, как правило, имели тесную связь с действующим федеральным законодательством о местном самоуправлении, на которое ссылался Конституционный Суд, оценивая правомерность регионального регулирования. К тому же признание неконституционной нормы закона о местном самоуправлении одного субъекта РФ распространяется на аналогичные нормы регионального законодательства о местном самоуправлении других субъектов <10>. Зачастую трансформация законодательных основ местного самоуправления на федеральном уровне приводит к тому, что многие ранее сформулированные Судом позиции утрачивают свою актуальность или нуждаются в пересмотре, уточнении <11>.
--------------------------------
<10> См.: Определение Конституционного Суда от 14 января 2003 г. N 21-О // ВКС РФ. 2003. N 3.
<11> См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, 2006. С. 265.
По тематике спектра проблем организации и осуществления местного самоуправления можно выделить следующие правовые позиции Конституционного Суда, связанные с:
- вопросами территориальной организации местного самоуправления;
- компетенцией местного самоуправления, в том числе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
- институциональной организацией местного самоуправления, в том числе статусом органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальной службой;
- имущественными правами муниципальных образований;
- реализацией права граждан на осуществление местного самоуправления.
Одновременно следует обратить внимание на такое свойство правовых позиций, как их юридическая обязательность. Правовые позиции Конституционного Суда, как и его решения в целом, обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных и исполнительных органов власти, органов местного самоуправления. Следует отметить, что основой методологического подхода Конституционного Суда к вопросам организации и функционирования государственной власти является принцип баланса централизации и децентрализации, требующий для правового регулирования местного самоуправления разумной меры публично-властного воздействия и саморегулирования.
Правовые позиции Конституционного Суда можно классифицировать по выполняемым им функциям:
1) интерпретация положения Конституции - толкование конституционных норм;
2) выявление конституционного смысла нормы закона (фактическое толкование закона);
3) установление нового самостоятельного правила (судебное правотворчество).
Следует согласиться с мнением С.А. Авакьяна о том, что из положения Конституции можно вывести несколько способов его реализации. И тогда толкование становится не столько разъяснением, сколько созданием новых норм права <12>.
--------------------------------
<12> См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 207.
В настоящее время законодательно не урегулированным является вопрос об обращении органов местного самоуправления в Конституционный Суд Российской Федерации. Следует отметить, что ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный конституционный закон N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", ни Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не называют муниципальные образования, органы местного самоуправления, их должностных лиц в качестве надлежащих субъектов обращения в Конституционный Суд. В результате определенного пробела в законодательстве органы местного самоуправления могут обращаться в Конституционный Суд РФ дважды - путем непосредственного обращения и через судебный запрос, т.е. с помощью опосредованной конституционной жалобы <13>.
--------------------------------
<13> См.: Шугрина Е.С. Гарантии права на осуществление местного самоуправления: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008. С. 45.
Конституционный Суд в силу возложенных на него конституционных полномочий призван осуществлять проверку конституционности нормативных правовых актов, регламентирующих местное самоуправление в Российской Федерации, и тем самым обеспечивать соответствие законодательных решений в данной области конституционным принципам и нормам. Одновременно Конституционный Суд реализует и правозащитную функцию в сфере местного самоуправления, выступая в качестве одного из важнейших институтов судебной защиты местного самоуправления и права граждан на его осуществление. Муниципальная практика Конституционного Суда Российской Федерации, составляющая десятую часть всех рассмотренных судом дел, в своей динамике отражает все основные проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации, высвечивая их глубинное содержание, законодательные коллизии и противоречия.
Практика Конституционного Суда дает возможность избежать неправильное толкование статей Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и способствует обеспечению конституционной законности в сфере местного самоуправления. В Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П Конституционный Суд сформулировал общее методологическое правило: конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления не может быть ограничен законодателем субъекта Федерации.
По мнению Н.С. Бондаря, самостоятельность местного самоуправления включает в себя три ключевых аспекта:
- недопустимость нарушения самостоятельности местного самоуправления федеральным законом;
- недопустимость нарушения самостоятельности местного самоуправления региональными законами;
- самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий <14>.
--------------------------------
<14> См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 62.
Однако самостоятельность местного самоуправления не предполагает и его ответственности по отношению к государству, которое обязано проявлять должную заботу о развитии законодательной, финансовой, имущественной и организационной базы муниципалитетов, а также следить за соответствием их деятельности через прокурорский надзор и судебное правоприменение <15>.
--------------------------------
<15> См.: Астафичев П.А. Муниципальное право: Учебник. Орел, 2008. С. 13.
В этом плане Конституционный Суд РФ не только призван обеспечивать достижение баланса власти и свободы, создавать условия для конституционно-правовой оптимизации муниципальной власти, с одной стороны, и для эффективной защиты муниципально-правового статуса личности - с другой, но Суд играет и активную роль в формировании новых доктринальных подходов к институтам публичной власти и основных прав и свобод человека и гражданина на уровне муниципальных правоотношений, а в конечном счете и в утверждении приоритетов конституционных ценностей местного самоуправления. При этом в практике Конституционного Суда РФ получили отражение и обоснование все важнейшие конституционные принципы и институты местного самоуправления, среди которых принципы самостоятельности местного самоуправления, законности, его подконтрольности государству; институты правовой, территориальной, организационной и финансово-экономической основы местного самоуправления.
В данном контексте является интересной практика Верховного Суда Российской Федерации, которым рассматривалось дело о соответствии Закона Липецкой области от 18 апреля 2006 г. "О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов" Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Суд указал, что в силу ст. 70 данного Закона органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. В соответствии со ст. 73 того же Федерального закона в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вносит в течение одного месяца в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования <16>. Елецкий городской Совет народных депутатов не рассмотрел вопросы, отнесенные к его исключительной компетенции, не привел в соответствие с Федеральным законом N 131-ФЗ Устав г. Ельца, не утвердил бюджет г. Ельца на 2006 г. <17>, что привело к массовому нарушению прав и законных интересов всего муниципального образования.
--------------------------------
<16> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 9 августа 2006 г. N 77-Г06-3 // КонсультантПлюс.
<17> См.: Тимофеев К.Б. Практика применения статьи 73 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Адвокат. 2008. N 5. С. 11.
Одним из направлений обеспечения конституционной законности является деятельность уставных судов. На сегодняшний день уставные суды успешно действуют в Москве и Санкт-Петербурге, в Калининградской, Свердловской и Самарской областях. Деятельность уставного суда направлена на защиту устава и укрепление законности в применении права.
К полномочиям уставного суда относятся: рассмотрение дел о соответствии законов и иных нормативно-правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления уставу и его официальное толкование.
Такие полномочия прописаны в Законе Санкт-Петербурга от 5 июня 2000 г. N 241-21 "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" <18>. Подобный Закон в Москве дает Уставному суду право реализации законодательной инициативы <19>.
--------------------------------
<18> См.: Закон Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", с послед. изм. // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2000. N 9; 2001. N 9; 2002. N 2; 2009. N 4; 2005. N 7 - 8.
<19> См.: Закон г. Москвы "Об Уставном суде г. Москвы", с послед. изм. // Ведомости Московской городской Думы. 2002. N 3. Ст. 10; 2007. N 9. Ст. 144.
В Калининградской области Законом от 2 октября 2000 г. N 247 "Об Уставном суде Калининградской области" Уставному суду расширены полномочия. Так, сказано, что Уставной суд разрешает споры о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, в случае если оспариваемая компетенция определена Уставом области, также дает заключение о соответствии вопроса, выносимого на областной референдум, Уставу <20>. В Законе Калининградской области указано, что деятельность Уставного суда направлена на защиту конституционного строя Российской Федерации, обеспечение единства государственной власти, принципа разделения властей, на упрочение законности в правотворчестве и применении права. В Самарской и Свердловской областях главной задачей Уставного суда является соответствие областных законов Уставу и его толкование. В Самарской области Уставному суду даны самые большие полномочия, такие, как рассмотрение споров о компетенции; по запросам судов Уставной суд проверяет соответствие законов и иных нормативно-правовых актов Уставу области; Уставной суд вправе обратиться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции закона, в том числе Устава Самарской области; также обладает правом законодательной инициативы <21>.
--------------------------------
<20> См.: Закон Калининградской области "Об Уставном суде Калининградской области", с послед. изм. // Дмитрия Донского, 1. 14.10.2000. N 83; 21.10.2000. N 86; 28.10.2000. N 89; Калининградская правда. 14.07.2001. N 140; Российская газета (Запад России). N 158. 23.08.2002; N 80. 25.04.2003; Калининградская вечерка. 20.06.2003. N 21; Российская газета (Запад России). N 86. 23.04.2004; N 153. 20.07.2004; N 149. 12.07.2005; N 280. 13.12.2005.
<21> См.: Закон Самарской области "Об Уставном суде Самарской области", с послед. изм. // Волжская коммуна. 09.12.2006. N 230; 07.11.2007. N 207.
По мнению П.А. Астафичева, особенно актуальным является учреждение конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации. Становление и развитие конституционной юстиции в субъектах Федерации осуществляются сложно и противоречиво, что обусловлено парламентским способом принятия некоторых конституций и уставов субъектов Федерации, узкими полномочиями конституционных (уставных) судов, конкуренцией с другими ветвями власти, потребностью в специалистах, а также изменчивостью конституций (уставов) субъектов России. В современной России требуется определенная унификация правового регулирования общественных отношений, связанных с организацией и деятельностью конституционных (уставных) судов субъектов Федерации <22>. Деятельность уставного суда очень важна в деле обеспечения законности, наличие уставного суда в каждом субъекте способствовало бы лучшему правовому регулированию правоотношений, в том числе вопросов местного самоуправления, так как решения уставных судов субъектов являются важным институционным средством охраны конституционной модели местного самоуправления и соответственно развития муниципальной демократии, смысл которой заключается в обеспечении гармоничного взаимодействия норм конституционного и муниципального права.
--------------------------------
<22> См.: Астафичев П.А. Народное представительство: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2006. С. 420.
Одним из значимых нововведений представляется расширение возможностей арбитражных судов в обеспечении законности нормативных правовых актов местного самоуправления. Теперь арбитражным судам предоставлено право рассматривать заявления граждан, организаций, иных лиц, а также прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если они полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности <23>.
--------------------------------
<23> См.: Кашо В.С. Повышение роли арбитражных судов в применении мер ответственности к местному самоуправлению // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. N 1. С. 15.
Новой для арбитражного суда мерой ответственности в отношении муниципального образования должно стать введение временной финансовой администрации в случае его "банкротства", неплатежеспособности, предусмотренных ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ и главой 19.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Особенностям участия в деле органов местного самоуправления посвящена ст. 40 главы 5 и главы 23, 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, содержание которых сводится к указанию на право органов местного самоуправления обратиться с иском в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов, под которыми следует понимать интересы жителей муниципального образования.
Следует отметить, что проникновение конституционных начал в разветвленный массив муниципальной нормативной правовой базы способствует обеспечению соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении правовым актам более высокой юридической силы и в целом оптимизации всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_6504.html