«Ответы на вопросы по философии права»

Международный аспект развития коррупции в России

 

К концу XX столетия Россия прочно обосновалась среди стран, наиболее неблагополучных с точки зрения коррумпированности государственного аппарата. К сожалению, это накладывает определенный отпечаток и на взаимоотношения России с другими странами, прежде всего, с высокоразвитыми. За последнее время интерес к ней с позиций инвестирования экономики, а также оказания помощи в решении социальных проблем, заметно снизился. Об этом, в частности, свидетельствуют результаты Всемирного экономического форума в Давосе в январе 2001 года. Из 313 публичных дискуссий на нем российская тематика обсуждалась только на трех, в то время как еще несколько лет назад она была одной из основных. Доминирующим настроением в отношении к России со стороны представителей официальных кругов ведущих стран мира и крупнейших корпораций является усталость и раздражение/ Не без оснований считается, что в последнее десятилетие в России лишь говорили о реформах, а на самом деле просто проедали полученные на Западе кредиты. Но более всего раздражает размах коррупции, с которой, по мнению ряда международных экспертов, власти России даже не пытаются бороться.

Несмотря на некоторый спад интереса к России, все же следует отметить, что ее проблемы продолжают волновать цивилизованный мир. Более того, создается впечатление, что за рубежом заинтересованы в решении проблемы коррупции в России больше, чем в ней самой. Объясняется это тем, что Россия в силу своего геополитического положения все еще остается одной из системообразующих стран в мировом сообществе. Естественно, что любые глобальные процессы, происходящие в ней, могут существенно повлиять на складывающуюся ситуацию в мире, так или иначе отразиться на положении многих связанных с нею государств. Коррупция, по мнению западных экспертов, является как раз таким глобальным процессом, что не может не вызывать обоснованного их беспокойства как по поводу ее дальнейшего распространения в мире, особенно таких странах, как Россия, Китай, Индия и ряде других. В этой связи понятна заинтересованность правительств, международных финансовых организаций и крупных корпораций в том, чтобы экономическая и социальная ситуация в России была бы более предсказуемой и стабильной, а выделяемые Зарубежные кредиты, инвестиции и прочие материальные вложения в российскую экономику доходили до адресата, а не оседали в карманах коррумпированных чиновников или «общаках» криминальных структур.

Как мы уже отмечали ранее, коррупция является общемировой проблемой. Вместе с тем, расширившиеся политические и экономические связи с другими государствами способствуют превращению коррупции не только во внутреннюю, российскую, но и в международную проблему. Нельзя не видеть того, что, будучи и без того весьма коррумпированным государством, Россия, все более открываясь мировому сообществу соответственно оказывается под влиянием интернациональной коррупции. Тем более, что условия для нее в последнее время складываются вполне благоприятными. Это проявляется, например, в том, что бюрократия в международных организациях находится под менее пристальным контролем по сравнению с национальными, контролируемыми в каждой стране соответствующими официальными государственными и общественными организациями. К тому же специфика работы международных организаций проявляется в том, что они находятся в зоне значительно меньшего риска для участников коррупционных сделок.' Естественно, что этой ситуацией не могут не воспользоваться (и уже пользуются) определенные круги из властных, предпринимательских и криминальных структур России для решения своих узкоэгоистических задач в ущерб национальным интересам. Одновременно и представители политического и экономического истеблишмента западных стран, как мы уже отмечали ранее, получили широкие возможности через коррумпированные отношения с властями предержащими в России решать свои стратегические задачи по отношению к России с тем, чтобы вывести ее из числа даже не реальных, а потенциальных конкурентов на мировом рынке. Это, в частности, уже наблюдается относительно высокотехнологичных предприятий оборонного и космического комплексов и ряда других отраслей, в которые проник иностранный капитал. Во всяком случае, опыт последнего десятилетия показывает, что западные инвесторы больше всего заинтересованы даже не в развитии, а в поддержании на более или менее приемлемом уровне исключительно добывающих и ресурсных отраслей российской экономики, а отнюдь не наукоемких и высокоинтеллектуальных. Непосредственно в этом же ключе следует рассматривать и развитие комплексов по утилизации на территории России отходов вредных промышленных производств западных стран. Иными словами, России в перспективе уготована судьба мировой свалки, что, как нам представляется, вполне отвечает стратегическим интересам ведущих западных держав.

Опыт последнего десятилетия показывает, что международное экономическое сотрудничество расширяет сферу использования коррупционных отношений. Чаще всего они возникают при создании предприятий с участием иностранного капитала, реализации инвестиционных проектов и приватизации государственной собственности, а также при решении проблем раздела продукции в других формах. Коррупция в значительной степени обеспечивает работоспособность механизмов по перекачке финансовых средств за рубеж, что для России, например, является весьма актуальным. От интернациональной коррупции в принципе не защищена ни одна страна. Однако в любой из них система противодействия коррупции может иметь равную степень эффективности. В России сегодня подобная система вообще отсутствует. Следствием подобного положения стала странная ситуация: с одной стороны, многие иностранные предприниматели оправданно сетуют на коррупцию чиновников, препятствующую нормальному экономическому сотрудничеству, с другой – эти же представители иностранных компаний не брезгуют взятками для получения преимуществ в конкуренции. Характерно, что среди бизнесменов, имеющих дело с Россией и другими странами СНГ, более двух третей убеждены в том, что коррупция входит в число главных препятствий для развития нормального предпринимательства в России. Президент Всемирного банка Д. Вольфенсон охарактеризовал ситуацию в России следующим образом: «После окончания холодной войны коррупция стала главным тормозом на пути демократического развития».

Если учесть, что налоговое законодательство многих стран, за исключением, пожалуй, США, поощряет бизнесменов на использование взяток на территории других стран, можно утверждать, что иностранный бизнес вносит свой весомый вклад в рост коррупции в России.¹

Особую проблему для России представляет увод незаконных доходов за границу. Этот процесс принял угрожающий характер. Только в 2000 году на счетах российских предпринимателей и чиновников в зарубежных банках осело около 25 млрд. долларов США, а всего, по оценкам российских и зарубежных специалистов, за последние десять лет за рубеж незаконно перекачено от 250 до 500 млрд. долларов США. Вместе с тем, учитывая огромный объем теневой экономики в России, можно предположить, что эти суммы далеко не окончательные и реально они могут существенно превышать расчетные. В частности, практически не поддаются учету суммы средств, вывозимых из России наличными деньгами, а именно так преимущественно осуществляют свои операции по перекачке денег азербайджанские, грузинские, армянские, таджикские, вьетнамские, китайские и некоторые другие диаспоры, осуществляющие широкомасштабный бизнес в сфере оптовой и розничной торговли на Российской территории.

В России увод капиталов из страны давно стал не только проблемой экономической, но и в значительной степени политической. Появились достаточно удобные и легально создаваемые структуры, позволяющие беспрепятственно конвертировать рублевые средства и переводить не только миллионы, но и миллиарды долларов за рубеж. Далеко не всегда это происходит в рамках, определяемых законодательством, о чем свидетельствует рост удельного веса преступлений в сфере экономики, результатом многих из которых и является незаконный вывоз капитала из страны. Общеизвестно, что основную часть этого потока составляют незаконно полученные доходы, в том числе – от коррупционных сделок. Зарубежные финансовые системы в этом процессе представляют собой своего рода «прачечные», через которые соответствующие средства отмываются и легализуются. Естественно, что далеко не все государства мира согласны с такой ролью, для большинства из них она просто неприемлема, следствием чего является обоснованное недоверие и настороженность к России как субъекту мировой системы хозяйствования в целом.

Наиболее лояльными к потоку «грязных» денег являются оффшорные банковские центры, в которых, по оценкам специалистов, размещено активов на сумму свыше 5 трлн. долларов США, в том числе 1 трлн. на банковских депозитах и 4 трлн. в виде акций, облигаций, недвижимости и товаров.

Существенную долю в них составляют доходы, получаемые в результате различных видов финансового мошенничества и уклонения от уплаты налогов. Таким образом, объем «грязных» денег, проникающих в оффшорные финансовые центры и правовые системы, является гигантским. На этом фоне сумма конфискованных или возвращенных владельцам активов – в случае успешной деятельности правоохранительных органов – является незначительной. Например, в сфере международной торговли наркотиками ежегодно отмывается как минимум 200 млрд. долларов, а усилиями правоохранительных органов удается изъять от 100 до 500 млн. долларов США. По-видимому, эти же соотношения применимы и к возврату средств, полученных в результате финансовых махинаций и иной противоправной деятельности.

Общим знаменателем для отмывания денег и различных финансовых преступлений является соответствующий механизм для проведения операций, который создан в финансовых убежищах. По оценкам экспертов и иных специалистов, под эту категорию сегодня подпадают государства: Карибского бассейна (Ангилья, Антигуа, Аруба, Багамские острова, Барбадос, Белиз, Бермудские острова, Британские Виргинские острова, Голландские Антильские острова, Каймано-вы острова, Коста-Рика, Острова Терке и Кайкос, Панама, Сент-Кит и Невис, Сент-Люсия, Сент-Винсент и Гренадины); Европы (Андор, Гибралтар, Гренси, Джерси, Ирландия (Дублин), Кампионе, Кипр, Лихтенштейн, Люксембург, Мадейра, Мальта, Монако, остров Мэн, Сарк, Швейцария); Азии и района Тихого океана (Вануату, Гонконг, особый административный район, Западное Самоа, Лабуан, Макао, Марианские острова, Науру, Ниуэ, острова Кука, Сингапур); Ближнего Востока (Бахрейн, Дубай, Ливан); Африки (Либерия, Маврикий, Сейшельские острова). Имеющиеся данные свидетельствуют о весьма активном проникновении в эти зоны вывезенных российских капиталов.

Кроме того, значительное число стран не имеют законов, обязывающих банки сотрудничать с национальными правоохранительными органами в расследовании по вопросам отмывания денег или в случаях отказа от разглашения банковской тайны. Среди них: Афганистан, Беларусь, Белиз, Боливия, Вануату, Гаити, Гайана, Гватемала, Куба, Лаос, Литва, _г Марокко, Мозамбик, Науру, Сальвадор, Таиланд и Южная Африка.

Некоторые страны не обладают законодательством, разрешающим или предписывающим банкам сотрудничать с правительствами третьих стран в проведении расследований путем предоставления документов и финансовых данных. Это Азербайджан, Албания, Армения, Болгария, Гибралтар,

Казахстан, Кот-д-Нвуар, Кувейт, Кыргызстан, Молдова, Никарагуа, Пакистан, Румыния, Словакия, Сент-Винсент и Гренадины, Шри-Ланка, Узбекистан, Украина, Эстония.

К сожалению, в значительной степени примат банковской тайны не позволяет успешно противодействовать отмыванию «грязных» денег и осуществлять расследование по данным фактам в России. Одновременно это затрудняет ее взаимодействие с другими государствами, участвующими в этих процессах.

Эффективность оффшорных финансовых центров в плане обеспечения возможностей для частных лиц и компаний скрывать свои активы не является результатом использования какого-либо одного средства. Поэтому данную проблему невозможно решить только за счет изменения законодательства о банковской тайне. В таких центрах существует целый инструментарий, состоящий из новых корпоративных форм, фондов, трестов, компаний на условиях доверительной собственности, банков и банковских счетов. Такие инструменты являются неотъемлемыми элементами тех правовых систем, которые намеренно воздерживаются от сотрудничества с остальным международным сообществом в проведении уголовных и налоговых расследований. То, что возникло в качестве коммерческих предприятий для обслуживания потребностей привилегированного меньшинства, превратилось в огромный пробел в международной правовой и фискальной системе. Вопросы, возникающие в связи с таким пробелом в существующей системе, неизбежно придется рассмотреть, для того чтобы международное сообщество смогло разработать правовой режим, отвечающий потребностям глобализации торговли и передвижения людей в глобальных масштабах. Мировому сообществу неизбежно придется также рассмотреть вопрос об использовании некоторыми странами своего суверенитета для предоставления гражданам других стран возможностей обходить законы своего государства.

Пока же эти проблемы находятся в стадии проработки и разрешения, России грозит опасность превратиться в криминально-синдикалистское государство (т.е. систему, состоящую из откровенных преступников, коррумпированных правительственных бюрократов и определенного рода нечестных и иногда достаточно известных бизнесменов, продолжающих накапливать огромное богатство, поощряя и используя коррупцию и уязвимые места, характерные для общества на переходном этапе развития).

Коррупция и организованная преступность, рост которой происходит головокружительными темпами, являются основными факторами, определяющими сегодня политическое, экономическое и социальное развитие России. Трудно найти хотя бы один из секторов российского общества, который был бы прочно защищен от их воздействия. В свою очередь, очевидная неспособность российского правительства вывести страну из долгосрочного кризиса, а также эффективно бороться с организованной преступностью и коррупцией ведет к кризису доверия к российским государственным институтам, управляющим в настоящее время страной, не только внутри нес, но и за рубежом. К этому необходимо добавить, что коррумпированные государственные руководители сами нередко являются составными компонентами российской организованной преступности, о чем неплохо осведомлены зарубежные спецслужбы и правительства.

Коррупция в международных хозяйственных связях отрицательно сказывается на общем положении России. Так, несмотря на то, что огромные объемы природных и сырьевых ресурсов России продаются за границу, выгода для российского общества от этих операций остается незначительной. Объясняется это тем, что определенная часть прибыли от их экспорта идет на обслуживание внешних долгов, полученных в виде кредитов от государств и международных организаций. Неэффективность использования этих кредитов это тема особого и длительного повествования. Другая же часть прибыли фактически распределяется между узкой группой, состоящей из представителей бизнеса и федеральной и региональной власти. Таким образом, до основной части населения полученные в результате экспорта ресурсов средства ни в каком виде фактически не доходят. Не перераспределяются они и в пользу реального сектора экономики, который во всем мире является основной налогооблагаемой базой. К тому же российские организованные преступные группы и коррупционеры различного уровня способствуют сокращению столь необходимого государству дохода в виде налогов путем уклонения от них. В этом же ряду и предоставление различного рода налоговых и таможенных льгот «своим» корпорациям со стороны тех же коррумпированных чиновников.

Существует и еще одна сторона проблемы. Коррупция и организованная преступность являются важнейшими факторами, препятствующим столь необходимым сейчас иностранным инвестициям. Например, в большой мере из-за проблемы российской организованной преступности и коррупции Китай по иностранным капиталовложениям (176 миллиардов долларов США) обогнал Россию с соотношением 20:1.

Эффективность реформ в России существенно снижается в связи с постоянной коррупцией в финансовых кругах. К тому же значительная часть российских банков является одним из компонентов деятельности российской организованной преступности, в том числе как основное средство крупномасштабного отмывания денег. Этот вид деятельности инициируется на транснациональном уровне, о чем свидетельствуют проявления российской финансовой активности на Кипре, островах Карибского моря и других ранее перечисленных оффшорных центрах банковского дела по всему миру.

Таким образом, при отсутствии конкретных и реальных реформ Россия мало-помалу превращается в криминальное государство. По многим признакам, оно уже существует в настоящее время. Это проявляется в том, что установились прочные связи между коррумпированными чиновниками всех уровней в бюрократической системе – от министра до сборщика налогов и разовых служащих – и образовались активные, «профессиональные» преступные формирования, тесно связанные с бизнесом и всеми ветвями власти и оказывающие влияние на них.

Коррумпированная бюрократия, криминальный мир и «коммерция без правил» в России перетекают друг в друга. Даже на низшем уровне социальной пирамиды эта опасная связь криминалитета, государственных органов и бизнеса вместе с сильным совместным желанием самообогащения, выживания и завоевания власти превышает уровень легальных контактов вне таких сообществ. В тоже время существующие ныне межгосударственные отношения сводят на нет привычные приемы воздействия администрации и спецслужб других стран, направленные на нейтрализацию российского криминального государства.

По мнению западных экспертов, коррупция среди российских чиновников во многих отношениях серьезно угрожает интересам других стран. Понятие «официальная коррупция», сложившееся в коммунистическую эпоху, прочно укоренилось в российской жизни. Советское государство, подавляя политические свободы граждан, позволяло тем не менее процветать черному рынку и теневой экономике, поскольку они удовлетворяли запросам населения, превышающим возможности государства. Официальная коррупция в России вполне может стать самой серьезной проблемой в области международных отношений. Российские средства массовой информации полны сообщений об армейских генералах, продающих государственное имущество, министрах, совершающих различные махинации в процессе приватизации, и руководителях спецслужб, ведущих незаконное наблюдение за должностными и частными лицами. Во всех этих случаях служебное положение используется для личного обогащения и усиления своей власти.

В то же время обсуждать с должностными лицами проблему коррупции, в которую они сами вовлечены, – трудная, если не невозможная задача. Это явление так глубоко укоренилось в сегодняшней России, что многие западные руководители лишь пожимают плечами и говорят: «Мы лишь выбираем преступников, с которыми будем иметь дело для проведения внешней политики».

Необходим системный подход к проблеме коррупции. Преобладающая терпимость к коррупции в российском обществе и российской экономике делает крайне сложным соблюдение законов. Если кто-либо будет вести дело или добиваться руководящей должности, не имея «крыши» или другой формы протекции, он столкнется с угрозами со стороны политических или коммерческих соперников, которые поставят под угрозу его дело, предвыборную кампанию. И даже саму жизнь. Если не будет принято мер против коррупции, не смогут утвердиться правовые структуры, а если они не утвердятся, западные инвестиции и программы помощи окажутся неэффективными, что серьезно подорвет процесс преобразования России в демократическое государство со свободной экономикой.

 

Можно ли победить коррупцию и что для этого необходимо делать

 

Итак, все очевиднее, что размах и масштабы коррупции в России приобрели угрожающий характер. В этой связи закономерен вопрос: насколько искренни российские власти в стремлении вести борьбу с нею и что следует делать в этом направлении.

То, что коррупция явление сложное, но, тем не менее, поддающееся позитивному воздействию доказывает международный опыт борьбы с нею. При этом развитие демократических институтов, усиление влияния независимых средств массовой информации, растущая глобализация международной торговли в сочетании с динамичным развитием стран с рыночной экономикой являются, с одной стороны, примером того, чего можно достигнуть, организовав эффективное противодействие коррупции, а, с другой, – являются предпосылкой сведения ее к минимальному социально терпимому уровню. Не случайно родилась расхожая формула: «чем больше реформ, тем меньше коррупции».

Во всем мире борьба с коррупцией становится исключительно актуальной. При этом меняются и сами подходы к этой проблемы. Если в начале века коррупцию рассматривали, в основном, в политическом и культурном аспекте, то сегодня дебаты о коррупции ведутся, прежде всего, в экономическом и социальном плане. В центре внимания находится рассмотрение условий и мотивов, ее порождающих, а современная антикоррупционная политика большинства государств, по сути, нацелена не просто на силовое воздействие на ее проявления, а на ограничение спроса и предложения на коррупционные «услуги». При этом уже никто не приписывает коррупции сколько-нибудь конструктивную роль.

Россия, безусловно, не может стоять в стороне от этого магистрального направления. Однако пока оно лишь обозначается во внешней и внутренней политике и еще весьма далеко от того, чтобы можно было бы утверждать, что Россия прочно и бесповоротно стала на путь бескомпромиссной борьбы с этим явлением. Здесь проявляется определенная двойственность политического истеблишмента российского государства. Как мы уже отмечали ранее, некоторая и весьма значительная часть власти жизненно заинтересована в сохранении сложившегося положения, поскольку оно позволяет ей получать колоссальные коррупционные доходы и сохранять властные полномочия. Вместе с тем, эта же ситуация и вытекающая из нее необходимость борьбы с коррупцией являются весьма подходящей основой для нападок на осуществляемую политику со стороны оппозиционных сил, т.е. для существования и поддержания высокого общественного имиджа последних со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Как показывает мировой опыт, сегодня основной движущей силой современной глобальной антикоррупционной кампании являются транснациональные компании – иностранные инвесторы и международные финансовые институты. В этой связи и индекс коррупции, например, «Трансперенси Интернэшнл» регистрирует по оценкам сотрудников транснациональных корпораций. Если исходить из традиционного восприятия взяточничества, «конверсия» транснациональных компаний из источников коррупции в борцов против нее само по себе серьезное достижение. Тем более, что в новом мире глобальной финансовой системы и свободной торговли протекционизм (а именно он являлся основной формой коррупции) стал непозволительной роскошью для большинства правительств.

Данные, приводимые «Трансперенси Интернэшнл», свидетельствуют, что государства с наименее конкурентоспособной экономикой являются наиболее коррумпированными. Естественно, что правительства таких стран, а к ним, к сожалению, относится и Россия, разрываются между своей приверженностью открытости и свободной торговле и желанием создать режим наибольшего благоприятствования собственному неконкурентоспособному производству.

Протекционистский характер сегодняшней коррупции отягощает и без того не очень внятную и последовательную позицию российского правительства в отношении собственной официальной антикоррупционной политики. Не отмечается даже решительности в борьбе с теми формами коррупции, которые приводят к снижению конкурентоспособности местного производства, например, в борьбе с нелегальным ввозом иностранных товаров на внутренний рынок страны.

Еще раз и с большим сожалением приходится констатировать, что современная кампания по борьбе с коррупцией в России в значительной степени основана не на реальных мерах, а преимущественно на антикоррупционной риторике. На всех уровнях приходится слышать многочисленные разглагольствования о вреде коррупции и необходимости активно ей противодействовать. И одновременно наблюдать весьма скромные достижения в этой области. При этом и о необходимости принципиально нового подхода к борьбе с ней сказано также немало. Еще в начале 1998 г. в «Российской газете» был опубликован даже проект общегосударственной программы борьбы с коррупцией. Сейчас идет 2001 год, а «воз и ныне там». Все знают, что обоснованная государственная стратегия и всем понятная политика нужны, однако их нет и в помине. Более того, любые попытки ввести те или иные программные элементы в официальную политику государства натыкаются на стену если не откровенного равнодушия, то, во всяком случае, непонимания.

Отсутствие государственной стратегии борьбы с коррупцией объясняется, разумеется, в первую очередь тем, что высшие эшелоны власти в стране не обнаруживают должной политической воли, то есть готовности и желания противодействовать этому опаснейшему явлению. Возникает закономерный вопрос: а почему же нет ее, политической воли?

Основная причина уже давно ни для кого не является секретом. Даже за рубежом. Сегодняшняя российская власть воспринимается преимущественно как коррумпированный клан, озабоченный проблемами собственного выживания и обогащения. В среде правящей элиты, отмечает С. Глазьев, созданы такие «правила игры», что для удержания хорошего положения влиятельным бизнесменам необходимо подкупить чиновников, уклониться от налогов, вывозить капиталы за рубеж, вступать в сговор с власть имущими для захвата ценных объектов государственной собственности. В пользу этого предположения говорит и неизменное блокирование антикоррупционного законодательства со стороны президентской Администрации за последние пять лет. Подтверждают это крупнейшие скандалы, связанные с обнародованием мировой и отечественной прессой подробностей отмывания денег через крупнейший «Bank of New York»; публикацией пресловутого «Женевского списка» из 23 россиян, подозреваемых в незаконных финансовых операциях; наконец, арестом американскими властями по выписанному Женевской прокуратурой ордеру Госсекретаря Российско-Белорусского Союза П. Бородина и др.

Бывший Государственный секретарь США Мадлен Олбрайт, выступая в сентябре 1999 г. в Фонде Карнеги с докладом об американской политике в отношении России, выразила крайнюю озабоченность уровнем коррупции в нашей стране и призвала российское правительство поставить борьбу с ней на первый план.

В известном смысле сдерживающим фактором более активного противодействию коррупции является и боязнь властей установить жесткий социально-правовой контроль над криминальной экономической деятельностью, коррупцией и организованной преступностью и прослыть «авторитарными». В документах Всемирной конференции по организованной преступности (Неаполь, 1994) отмечалось, что «в странах, в которых ранее существовали тоталитарные системы, отмечается большое нежелание принимать какие-либо нормы, которые... связаны с новым введением контроля над обществом».

Между тем, в связи с пораженностью высших эшелонов власти России коррупцией, за рубежом не без оснований расценивают как полностью бесполезными и безнадежными какие-либо дискуссии на тему поисков путей выхода из острейшего политического и морального кризиса в России.

К сожалению, и у вновь избранных Президента и Государственной Думы Российской Федерации пока не прослеживается четкого видения путей выхода из этого положения, свидетельством чему является то, что антикоррупционная политика так и не включена в разряд первоочередных задач. И это происходит тогда, когда по всем признакам в России уже перешли предельные пороговые значения, чреватые реальной угрозой распада государственности.

О серьезности и опасности ситуации опосредованно свидетельствуют многочисленные обнародованные факты коррупции на всех уровнях власти. При этом сравнительно небольшое число уголовных дел, возбуждаемых в связи с этими фактами и направляемых в суды, говорит не столько против масштабов этого явления, сколько косвенно подтверждает коррумпированность правоохранительных органов. В контексте этого находится и выход за пределы допустимых пороговых значений общих социально-экономических показателей страны, что создало реальную угрозу экономической и национальной безопасности государства в целом.

Определяя параметры стратегии борьбы с коррупцией, следует учитывать качества, которые делают последнюю весьма выгодной для всех, кто прибегает к ее услугам. Ранее уже отмечалось, какие «выгоды» коррупция дает политикам, государственным чиновникам, предпринимателям, наконец, рядовым гражданам. Так, для государственных служащих она является источником дополнительного дохода. Для рядового гражданина взятка или иное подношение чиновнику – нередко единственное средство решить ту или иную проблему, в том числе основанную на вполне законном интересе. Довольно часто подобные действия служат единственным и предельно эффективным средством защиты от произвола либо неповоротливости государственной машины. Для бизнесмена коррупция – это способ экспорта рыночных отношений в те сферы, где им нет места, и одновременно – средство подавить конкуренцию там, где она нужна обществу, но очень не нужна этому бизнесмену. Для политика коррупция – не только удобная среда, дающая ему постоянный заработок как медиатору между сферой принятия решений и сферой, в которой эти решения прорастают обильной зеленой порослью. И, конечно, это не только тема для упражнений в красноречии. Коррупция для него – это важнейший инструмент политической борьбы, это кувалда, которой можно сокрушить любого соперника. Наконец, это трамплин, который может забросить его на вершину властной пирамиды.

Таким образом, для лиц, втянутых в коррупционные связи, последние являются взаимовыгодными. Вот почему сегодня следует осторожно относиться к высказываниям о борьбе с коррупцией даже весьма известных лиц, тем более когда за этим следуют сообщения о их причастности к коррупционным действиям. Тем более, когда они обещают победить ее минимальными усилиями. Подобное фарисейство весьма присуще современному российскому чиновничеству, особенно тем его представителям, кто выбрал политическую стезю.

Самый важный урок, который необходимо извлечь из мировой и отечественной практики борьбы с коррупцией – действительно искреннее желание политического руководства государства максимально ограничить это явление в своей стране. Соответственно эффективно противодействовать коррупции можно только при наличии политической воли.

К сожалению, предпринимавшиеся в России ранее попытки противодействия коррупции не могли иметь большого успеха, поскольку изначально были непоследовательными и не доводились до логического конца. В частности, они не были направлены на устранение ее экономических предпосылок, не предполагали жесткого и, следовательно, более действенного механизма воздействия на субъектов коррупционных отношений, особенно в высших властных структурах. Опыт показывает, что к основным причинам неудач в борьбе с коррупцией в России следует отнести:

q       недостаток власти «наверху» (новый Президент хочет решительно взяться за дело, но получает в наследство коррумпированную правительственную машину, сопротивляющуюся любым переменам);

q       отсутствие решимости «наверху» (политики и чиновники среднего и низшего звеньев могут желать перемен, но им мешает отсутствие решительных действий руководства);

q       слишком громкие обещания, ставящие нереальные и недостижимые цели (те, кто обещает невыполнимое, быстро теряет доверие со стороны как своего окружения, так и тех, кто заинтересован в практических результатах их деятельности);

q       предпринимаемые реформы половинчаты и совершаются без должной координации, так что, в конечном счете, невозможно определить «хозяина» реформ – того, кто лично заинтересован в их эффективном осуществлении и несет ответственность за результат;

q       реформаторы чересчур полагаются на то, что законы будут действовать сами по себе, а это крайне ненадежный способ изменить поведение людей; или, наоборот, ставка делается на принуждение, что ведет к репрессиям, явным злоупотреблениям властью и становлению нового коррумпированного режима;

q       реформы не имеют четко определенной и достижимой цели, поэтому они не ведут к реальным позитивным изменениям в жизни людей. После этого реформаторы быстро теряют доверие общества, без чего успех реформ невозможен;

q       при осуществлении реформ, даже там, где реальное реформирование вполне достижимо, не создаются необходимые для этого институты, способные продолжить процесс реформирования после ухода со сцены его инициаторов;

q       частный сектор, общество и государство не имеют опыта некоррупционных технологий взаимодействия или «забыли» его;

q       нарушение баланса репрессивных и предупредительных мер борьбы с коррупцией в пользу первых.¹

В этой связи, определяя стратегические и тактические аспекты противодействия коррупции, необходимо учитывать, что коррупция может быть сведена к социально терпимому минимуму только комплексом мер, далеко выходящих за пределы полномочий правоохранительных органов. Вот почему важнейшим этапом наступления на коррупцию должен стать быстрейший переход к формированию комплексного механизма противодействия ей, включающего широкий спектр экономических, политических, социальных, нравственно-этических мер, направленных на устранение стимулов к коррупции. Как нам представляется, он мог бы быть закреплен в Государственной стратегии противодействия коррупции; этой Стратегии должен быть придан статус федерального закона.

Конкретное наполнение антикоррупционной Стратегии зависит, помимо прочего, от тщательного всестороннего изучения и учета зарубежного и международного опыта, соответствующих конструктивных рекомендаций. Стратегия должна предусматривать переориентацию государства (экономическую, социальную, идеологическую) с интересов элиты на интересы большинства граждан России. Она также должна закреплять законное перераспределение властных полномочий. На сегодня реальные рычаги власти в стране оказались в руках крупнейших финансово-промышленных групп (кланов), «олигархов», теневых хозяйственных и криминальных лидеров. Власть должна быть наконец-то реально передана самому народу в лице избранных лидеров и коллегиальных органов, которым действительно доверяют граждане. Наконец, Стратегия должна предусматривать всемерное укрепление государства и его институтов, поскольку ключ к возрождению и подъему страны находится сегодня именно в государственно-политической сфере.

В основе контроля над рынком коррупционных услуг должно лежать рассогласование спроса и предложения, делающее коррупционный обмен невыгодным. Оно может быть достигнуто путем повышения продажной цены предмета коррупционного обмена и одновременного уменьшения его потребительской стоимости. Пути достижения рассогласования спроса и предложения различаются для рынка законных и незаконных услуг. Основными средствами являются: организация внешнего контроля в сочетании с управленческой реформой. В этой связи в Стратегии должны быть определены основные параметры административной реформы. Исходным положением управленческой реформы должно быть представление о том, какие виды коррупционных услуг – законные или незаконные – являются первоочередным объектом воздействия. Соответственно должны быть разработаны комплексные меры, направленные на то, чтобы: а) максимально затруднить для заинтересованных в коррупционных услугах лиц поиск нечестного чиновника; б) повысить вероятность пересмотра незаконных решений. С этой целью необходимо:

q       усилить систему внутреннего контроля в процессе проведения административной реформы;

q       принять меры к повышению эффективности правоохранительной и правоприменительной деятельности;

q       на законодательном уровне принять меры к тому, чтобы максимально увеличить ущерб, который может понести виновный в коррупционных действиях чиновник в случае разоблачения;

q       обеспечить широкие возможности для обжалования решений;

q       создать условия для обязательного разделения процессов принятия решений и их исполнения.

При выполнении одной и той же функции двумя и более служащими (или органами), вероятность того, что все они готовы вступить в коррупционный обмен, всегда ниже, чем в случае, когда такую функцию выполняет всего один служащий (или орган). Наличие среди конкурентов хотя бы одного сотрудника, работающего четко, добросовестно и оперативно и не требующего за это дополнительного вознаграждения от клиента, существенно ограничивает спрос на услуги его нечестных коллег.

Как нам представляется, не следует пытаться добиваться невозможного. Попытки разом и полностью очиститься от грехов прошлого часто приводят лишь к созданию дополнительных препятствий. В этой связи в Стратегии важно определиться, в каких сферах реформы дадут наилучший результат, и сконцентрировать на них основное внимание. Несколько «быстрых побед» будут означать больше, чем просто изменение к лучшему: они наглядно продемонстрируют всему обществу, что изменения реально происходят.

Необходимо постоянно подчеркивать, что все реформы осуществляются в интересах потребителя. Это позволит уменьшить страх общества перед реформами. Поняв, что правила изменились, люди пойдут за реформами, и это приведет к предотвращению коррупции в будущем.

Следует также создать атмосферу поощрения честности в обществе. Что общество вправе ожидать от своих лидеров? Если сами реформаторы нечестны, то усилия, направленные на борьбу с коррупцией, могут потерпеть крах, а общество разочаруется в реформах. Однако честность – это еще не конечная цель. Скорее, это – средство добиться от правителей, чтобы они оказывали обществу те услуги, каких общество вправе ожидать от них.

На основе Стратегии должна быть разработана государственная Программа, в которой обязательно должны найти отражение:

q       обоснованная оценка состояния (в том числе латентно-сти) и прогноз тенденций коррупции как социального и противоправного явления, ее общественная опасность с точки зрения причиняемого вреда (политического, экономического, нравственного и т.д.);

q       корректное определение целей и задач борьбы с коррупцией в настоящее время и на ближайшую перспективу (2 -3 года);

q       определение видов деятельности (функций), вытекающих из поставленных целей и задач;

q       проектирование и создание структур, осуществляющих эти виды деятельности;

q       разработка необходимой правовой базы и механизмов реализации норм права;

q       ресурсное обеспечение выполнения программы.

Как нам представляется, по мере реализации Программы она должна регулярно корректироваться с учетом складывающейся ситуации и эффективности принимаемых мер.

Чтобы реально ограничить коррупцию, в Стратегии и Программе необходимо предусмотреть меры по реформированию всей системы государственной службы, превращения ее в службу гражданскую. В ней чиновник, получающий достойное вознаграждение и социальную защиту от государства, должен работать для граждан, для общества, опираясь на Конституцию и законы. Основными принципами их деятельности должны стать:

Бескорыстие. Должностные лица должны принимать решения только с учетом общественных интересов. Они не должны руководствоваться целями достижения финансовой или иной материальной выгоды для себя, своей семьи или друзей.

Неподкупность. Должностные лица не должны ставить себя в финансовую или иную зависимость от отдельных лиц или организаций, которые могут повлиять на исполнение должностными лицами своих профессиональных обязанностей.

Объективность. Должностные лица обязаны руководствоваться только объективными достоинствами кандидатов; при принятии решений, например, о назначении на ответственные посты, о предоставление контрактов, о представлении к наградам и т.п.

Подотчетность. Должностные лица подотчетны обществу за принимаемые решения и совершаемые действия; их деятельность должна быть открыта для самых тщательных проверок.

Открытость. Решения и действия должностных лиц должны быть в высшей степени открытыми для общества. Должностные лица обязаны обосновывать свои решения, а сокрытие информации допускается только в тех случаях, когда этого требуют высшие интересы государства и общества.

Честность. Должностные лица обязаны открыто заявить о любых личных интересах, имеющих отношение к их должностным обязанностям, и безусловно обеспечивать решение в пользу общества возникающих вследствие этого конфликтов интересов.

Утверждению принципов честности и неподкупности в жизни общества и на государственной службе может способствовать целый ряд факторов, в том числе: законодательные меры; правила и кодексы поведения; религиозные, политические и социальные нормы и ценности общества, требующие, чтобы политики и чиновники были честны; профессионализм должностных лиц; осознание высшими должностными лицами того, что они составляют элиту общества; серьезное отношение политического руководства к вопросам морали – как личной, так и общегосударственной. Все вместе эти элементы формируют и утверждают этические нормы общественной жизни и создают такую атмосферу, которая будет способствовать тому, чтобы политики и чиновники были в большинстве своем честными.

В структуре механизма контроля и противодействия коррупции особое место, на наш взгляд, мог бы занять специальный орган при Президенте или в составе Совета Безопасности Российской Федерации (комиссия, комитет и т.п.), задачей которого должно стать обеспечение рассмотрения и принятия мер по фактам коррупционных действий высших должностных лиц федерального уровня и руководителей субъектов Федерации, которые сегодня в значительной степени оказались вне юрисдикции судебной и правоохранительной систем. Тем более, что указанные системы и сами подвержены серьезному коррупционному воздействию.

Речь, отнюдь, не идет о воссоздании некоего органа внесудебной расправы с неугодными. Напротив, полномочия предлагаемой структуры должны ограничиваться исключительно координацией деятельности компетентных органов по проверке информации о фактах совершения коррупционных действий конкретными должностными лицами соответствующего уровня и выработкой предложений Президенту Российской Федерации о мерах воздействия на них. В частности, если речь идет о совершении уголовно наказуемых деяний, то материалы должны безусловно направляться для проведения предварительного расследования и судебного разбирательства.

Опыт функционирования подобных структур в ряде зарубежных стран показывает, что их деятельность способствует усилению контрольных функций главы государства, дисциплинирует высших чиновников, заставляет их действовать более осмотрительно в выборе исполнителей и партнеров государственных проектов и программ. Одновременно в глазах национальной и мировой общественности это повышает авторитет власти, вселяет убежденность в том, что ей по силам самой бороться и побеждать возникающие негативные явления.

Следует иметь в виду, что мировой опыт свидетельствует о невозможности создания универсального средства ограничения коррупции. Любая принимаемая в этом направлении мера может обернуться издержками или даже своей противоположностью. Например, усиление иерархического и внешнего контроля может принести свои плоды в деле сокращения коррупции, но одновременно может резко снизить качество работы служащих, которые из-за перестраховки потеряют способность разумно, гибко и эффективно распоряжаться своими полномочиями.

Материальные побудительные мотивы к коррупции могут быть ограничены в среде государственных служащих путем постоянного улучшения условий их работы и повышения зарплаты. Желательно, чтобы зарплата служащих была хотя бы сопоставима с доходами в частном секторе. При невозможности установления госслужащим высоких окладов необходимо продумать действенную систему морального стимулирования. И материальное, и моральное стимулирование должны быть таковы, чтобы могли выполнять двуединую задачу:

а) сделать государственную службу достаточно привлекательной, чтобы удержать добросовестных и квалифицированных работников от перехода в частный сектор;

б) сделать государственную службу достаточно ценной, чтобы служащий понимал, что в случае привлечения к ответственности за коррупцию он потеряет больше, чем приобретает от коррупционной практики. Особенно эффективны в этом плане различные виды стимулирования, напрямую зависящие от стажа работы на государственной службе, а также высокие пенсии.

Для пресечения формирования устойчивых коррупцион-ных связей между гражданами и государственными служащими, а также между самими служащими следует добиваться постоянной ротации сотрудников внутри одного органа или системы органов. Понятно, что периодическая смена выполняемых функций потребует, в свою очередь, расширения системы переподготовки и повышения квалификации кадров.

Комплекс мер по борьбе с коррупцией должен включать адекватную правовую основу. С точки зрения права, только комплексное использование административной, дисциплинарной, гражданской и уголовной ответственности способно принести ощутимые результаты в сдерживании коррупции. Иначе преодолеть высокий уровень латентности этого явления будет невозможно. Правовое регулирование должно затрагивать два уровня:

q       меры предупреждения коррупции и контроля над ней как за явлением, имеющим экономический, политический, управленческий, правовой, этический аспект;

q       меры предупреждения, выявления, разоблачения и наказания виновных и их соучастников по конкретным фактам коррупции, а также меры по устранению и возмещению вреда.

Международной практикой борьбы с коррупцией накоплен определенный опыт использования не только уголовно-правовых, но и процессуальных, административных, гражданско-правовых и организационных мер ограничения коррупции. Представляется, что это актуально и для России, где отсутствуют необходимые законодательные нормы, а должностные лица, имея широкие дискреционные полномочия, действуют в абсолютно неправовом пространстве.

Прежде всего, требуется принятие Закона о борьбе с коррупцией, имеющего прямое действие. При разработке этого Закона необходимо использовать основные положения, нашедшие свое отражение в проекте Закона «О борьбе с коррупцией», прошедшего международную экспертизу и принятого Государственной Думой 17 ноября 1997 года, но получившего вето Президента.

Представляется, что в разделе Закона относительно ответственности должностных лиц, совершивших коррупционные правонарушения, центр тяжести воздействия должен быть перенесен на «невыгодные» для правонарушителя материальные и служебные последствия. Для этого необходимо предусмотреть основания и порядок быстрого и гласного лишения незаконно полученных благ и изъятия имущества, нажитого в результате коррупционного поведения; штрафные санкции, кратные не доходу нарушителя, а не минимальной зарплате; лишение права работы в определенной сфере или на определенной должности.

Поскольку многие коррупционные действия не могут рассматриваться как уголовно наказуемые, в Законе должны быть предусмотрены меры административного, дисциплинарного и гражданско-правового характера.

Отечественная коррупция интенсивно срастается с экономическими преступлениями и организованной преступностью. Поэтому в Законе требуется закрепить положение об ответственности физических и юридических лиц за незаконную выплату вознаграждений государственным служащим.

            Поскольку коррупция – социальный феномен и ее формы и отдельные элементы, а также влияющие на нее факторы весьма подвижны, необходимо обеспечивать известную гибкость в деле ограничения коррупции. В частности, следует пересматривать пакет антикоррупционных мер не реже одного раза в два-три года, чтобы вовремя вносить изменения с целью их усовершенствования в соответствии с развитием ситуации. В условиях проведения реформ и быстрых социальных изменений подобный пересмотр нужно проводить ежегодно.