«Перспективы развития семейного права в современной России»

Некоторые проблемы защиты жилищных прав и интересов ребенка

В 1990 г. Россия стала участницей Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г., в связи с чем приняла на себя обязательство привести свое законодательство в соответствие с требованиями Конвенции. Согласно ст. 3 Конвенции, «во всех действиях в отношении детей, независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание должно быть уделено наилучшему обеспечению интересов ребенка. Государства-участники обязуются обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимают все соответствующие законодательные и административные меры». Научно-практический интерес в связи с этим представляет исследование вопроса о праве ребенка на место жительства и о защите его жилищных прав с позиции имплементации требований Конвенции в российское законодательство.

Приходится констатировать, что признание и законодательное оформление права ребенка на место жительства не обеспечено в современной России правовым механизмом его реализации, что имеет место отраслевая несогласованность в регулировании данного вопроса и как следствие этого – рост детской безнадзорности и беспризорности, являющийся обратной стороной нерешенной проблемы реализации права ребенка на место жительства. Системный анализ гражданского, жилищного и семейного законодательства, правоприменительной практики свидетельствует о недостатках правовой регламентации вопроса о месте жительства ребенка, об отсутствии единого подхода к определению форм и способов реализации права на выбор места жительства.

Порядок и условия реализации права ребенка на жилое помещение определяются прежде всего правовым статусом ребенка, характеризующимся неполной дееспособностью, объемом его прав, формой собственности на жилое помещение и другими факторами, в зависимости от которых ребенок может быть собственником жилого помещения, членом семьи собственника, нанимателем, членом семьи нанимателя и т.д. Анализ действующего законодательства, регламентирующего формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, позволяет сделать вывод о том, что при определенных обстоятельствах наличие или отсутствие у ребенка права на жилое помещение не влияет на определение его места жительства. Местом жительства ребенка в возрасте до 14 лет признается место жительства его законных представителей – родителей, усыновителей или опекунов (п. 2 ст. 20 ГК РФ). Правила, определяющие место жительства детей, распространяются и на несовершеннолетних родителей в возрасте от 14 до 18 лет. По достижении возраста 14 лет ребенок вправе с согласия законных представителей самостоятельно определять свое место жительства.

В случае спора между родителями вопрос о месте жительства ребенка разрешается судом, который исходит из интересов детей, учитывает их мнение и принимает во внимание отношения между ребенком и каждым из его родителей, а также личные качества матери и отца несовершеннолетнего, материальное и семейное положение родителей и иные заслуживающие внимания обстоятельства (п. 3 ст. 65 СК РФ).

Место жительства является одним из обстоятельств, характеризующих правовое положение ребенка. В силу ст. 18 ГК РФ право избирать место жительства является элементом содержания гражданской правоспособности. Под правом ребенка на место жительства следует понимать юридическую возможность ребенка в возрасте до 14 лет через законных представителей, а в возрасте от 14 до 18 лет самостоятельно, но с их согласия определять место своего жительства в пределах Российской Федерации.

Содержание этого права раскрывается через правомочия на определение места жительства, на регистрацию по месту жительства, на изменение места жительства, на защиту данного права.

Право на место жительства подвергается комплексному правовому регулированию, и в его содержании выделяют такие элементы, как жилище (квартира, дом, комната и др.), населенный пункт, местность, адресно-географическое положение. Реализация права ребенка на место жительства зависит от законных представителей, органов опеки и попечительства и иных лиц, на которых законом возложена обязанность по защите прав детей. В правоприменительной практике возникают сложности в понимании места жительства ребенка при защите жилищных прав несовершеннолетних.

Одной из наиболее распространенных категорий судебных дел, в которых оказываются незащищенными права и законные интересы детей, являются дела о признании недействительными сделок с жилыми помещениями. При совершении сделок с жилыми помещениями (купли-продажи, дарения, мены) встречаются нарушения жилищных прав несовершеннолетних, являющихся собственниками (сособственниками) жилого помещения. Нарушаются права несовершеннолетних и в процессе приватизации жилых помещений. Бывают случаи, когда органы опеки и попечительства дают согласие на совершение сделок с квартирами, в которых проживают несовершеннолетние дети, не удостоверившись в установлении соответствия совершаемой сделки интересам несовершеннолетних. Зачастую разрешение на отчуждение жилого помещения дается под условием приобретения для детей другого жилого помещения, но при этом орган опеки и попечительства не выясняет ни мнения детей, достигших 10-летнего возраста, ни мотивов совершения сделки, ни стоимости продаваемой и приобретаемой квартиры.

На органы опеки и попечительства в соответствии с требованиями законодательства (п. 2 ст. 37 и п. 4 ст. 292 ГК, п. 3 ст. 60 СК и др.) и рекомендациями, изложенными в Письме Министерства образования РФ от 20 февраля 1995 г. №09-М «О защите жилищных прав несовершеннолетних», возложена обязанность обеспечения и защиты имущественных прав и интересов детей. Так, в соответствии с рекомендациями Министерства образования вопрос о выдаче разрешения на совершение сделки следует рассматривать коллегиально, с учетом мнения законных представителей, самих несовершеннолетних на заседаниях комиссий (комитетов) по охране прав детей, а также других органов, на которые органами местного самоуправления возложены функции по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних. Предварительное разрешение на совершение сделки с жилым помещением, когда несовершеннолетние являются собственниками, сособственниками, членами семьи собственника такого помещения, должно даваться в форме постановления (распоряжения) органа местного самоуправления по месту жительства несовершеннолетнего.

Следует с сожалением отметить, что письма Министерства образования РФ не устанавливают унифицированных требований к деятельности органов опеки и попечительства и носят рекомендательный характер. На практике это проявляется в том, что данные органы, в частности в г. Перми и Пермской области, предъявляют различные требования как к перечням представляемых документов, так и к их содержанию.

Выдачу предварительного разрешения на совершение сделки по продаже жилого помещения, в котором проживают или на которое имеют право собственности несовершеннолетние дети, органы опеки и попечительства ставят в зависимость от какого-либо условия, например об обязательном приобретении продавцом другого жилого помещения (жилой площади) на имя несовершеннолетнего (в случае, если он теряет право собственности).

Однако отсутствие согласия органа опеки и попечительства на совершение сделки не является основанием для признания сделки недействительной, если она на момент ее совершения не нарушала прав детей. Критерием оценки действительности сделки является реальное соблюдение имущественных прав ребенка.

В связи с этим особый интерес представляет Постановление Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 г. №6-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 167 ГК РФ». Конституционный Суд признал п. 1 и 2 ст. 167 ГК соответствующими Конституции РФ, но указал на необходимость учета добросовестности приобретателя при разрешении спора о признании сделки купли-продажи недействительной и о применении последствий ее недействительности в' форме возврата переданного покупателю имущества. Так, если судом будет установлено, что покупатель является добросовестным приобретателем, в удовлетворении исковых требований в порядке ст. 167 ГК РФ должно быть отказано. Это положение несомненно гарантирует стабильность гражданского оборота и интересы добросовестных приобретателей, но вместе с тем оно сводит на нет возможность защиты прав несовершеннолетних путем предъявления иска о признании сделки недействительной и порождающей неблагоприятные правовые последствия в случае, когда несовершеннолетний являлся собственником или сособственником жилого помещения и оно было отчуждено без согласия органов опеки и попечительства.

Возникает вопрос о возможности защиты прав несовершеннолетних путем предъявления в таких случаях виндикационного иска. Собственник имущества обладает правом на защиту путем предъявления виндикационного иска, если имущество утеряно им или лицом, которому оно было передано собственником во владение, либо было похищено у того или другого, либо выбыло из их владения иным путем помимо их воли. Думается, что законные представители ребенка, совершая сделку от имени и в интересах несовершеннолетнего, изъявляют собственную волю, а не волю несовершеннолетнего, что связано с особенностями состояния ребенка в возрасте до 14 лет. Таким образом, безосновательно утверждать, что сделка, совершенная родителями с жилым помещением, находящимся в собственности несовершеннолетнего, не достигшего 14 лет, совершена помимо его воли. Соответственно права детей этой группы не могут быть защищены с помощью виндикационного иска.

Как уже говорилось, органы опеки и попечительства зачастую дают разрешение на продажу жилого помещения с условием последующей покупки другого жилого помещения. Во-первых, вызывает сомнение сама возможность выдачи разрешения в форме административного акта под условием, во-вторых, неизвестно, какие последствия наступают в случае несоблюдения этого условия.

В целях обеспечения прав несовершеннолетних законодательно закреплено правило, согласно которому опекун, попечитель, их супруги и близкие родственники не вправе совершать сделки с подопечным, за исключением передачи имущества подопечному в качестве дара или в безвозмездное пользование, а также представлять подопечного при заключении сделок или ведении судебных дел между подопечным и супругом опекуна или попечителя и их близкими родственниками (п. 3 ст. 37 ГК РФ). Данное правило в соответствии с п. 3 ст. 60 СК РФ распространяется на родителей при осуществлении ими своих правомочий по управлению имуществом ребенка. Однако, на наш взгляд, содержание п. 3 ст. 60 СК РФ не продумано, основано на ошибочном предположении о разнонаправленности интересов родителей и детей, хотя противоречия в интересах родителей и детей не исключаются. Такие противоречия возможны скорее всего как исключение из общего правила. Более того, автоматический перенос ограничений, сформулированных в п. 3 ст. 37 ГК РФ, на родителей несовершеннолетнего представляется неоправданным еще и потому, что в отличие от единственного опекуна (попечителя) родителей у ребенка, как правило, двое и каждый из них, будучи законным представителем ребенка, обладает равным правом на защиту его прав и интересов.

Кроме того, существуют проблемы обеспечения жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. По данным Пермской области, число детей указанной категории, обладающих правом на внеочередное предоставление жилого помещения, но не получивших жилье, составляет 4442. При этом в 2002 г. только 120 детей получили жилье.

Рассмотрение проблем реализации прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на жилище имеет важное значение, и в первую очередь в связи с тем, что эта категория детей нуждается в повышенном внимании и защите со стороны государства.

В Письме Министерства образования РФ от 9 июня 1999 г. «О дополнительных мерах по защите прав несовершеннолетних» указывается, что продажа жилых помещений, принадлежащих несовершеннолетним, находящимся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выпускникам детских учреждений в возрасте до 18 лет либо проживающим в семьях опекунов (попечителей), не рекомендуется. Более того, в п. 4 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» указывается, что требование законодательства о необходимости получения предварительного разрешения органа опеки и попечительства на совершение сделок в отношении приватизированных жилых помещений, собственниками которых являются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, распространяется также на жилые помещения, в которых несовершеннолетние временно отсутствуют, однако на момент приватизации имеют на это жилое помещение равные с собственником либо нанимателем права.

Детьми-сиротами в соответствии со ст. 1 данного Закона являются лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель. Дети, оставшиеся без попечения родителей, – это в соответствии со ст. 1 Закона и п. 1 ст. 121 СК РФ лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного их отсутствия, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из воспитательных учреждений, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений, а также в других случаях отсутствия родительского попечения. Защита прав и интересов таких детей возлагается на органы опеки и попечительства.

При рассмотрении вопроса о защите жилищных прав несовершеннолетних нужно выделить две ситуации:

1) когда у несовершеннолетнего есть право собственности на жилое помещение или право пользования жилым помещением;

2) когда у несовершеннолетнего таких прав нет (например, при отказе взять ребенка из родильного дома и помещении его в детский дом).

Рассмотрим первый вариант. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», а также с п. 5 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях ...» в целях более эффективной защиты жилищных прав несовершеннолетних в случае, когда несовершеннолетние, оставшиеся без родительского попечения, остались проживать в жилом помещении одни, вне зависимости от формы их устройства, их законные представители (опекуны, попечители, администрация соответствующего учреждения) обязаны в трехмесячный срок с момента устройства ребенка оформить договор передачи жилого помещения в собственность ребенка (приватизировать) и в случае длительного отсутствия там несовершеннолетнего принять меры для использования жилого помещения в интересах ребенка. Речь идет о ситуации, когда право пользования данным жилым помещением имеется только у ребенка, другие же лица это право утратили (например, родители ребенка умерли). Если же иные лица временно отсутствуют в жилом помещении, но сохраняют право на него (например, родители осуждены к лишению свободы), то приватизировать данное помещение в пользу несовершеннолетнего не представляется возможным.

Договоры передачи жилых помещений в собственность несовершеннолетним, не достигшим возраста 14 лет, оформляются по заявлениям их законных представителей с предварительного разрешения органов опеки и попечительства или при необходимости по инициативе таких органов. Указанные договоры несовершеннолетними, достигшими 14 лет, оформляются самостоятельно с согласия их законных представителей и органов опеки и попечительства, с финансированием расходов за счет местного бюджета.

На практике зачастую возникают проблемы, обусловленные возможностью предоставления закрепленного за несовершеннолетними жилого помещения другим лицам.

Представляется, что в такой ситуации законные представители несовершеннолетнего могут подать в суд иск о признании ордера на жилое помещение, выданного другим лицам, недействительным в связи с нарушением права ребенка на это помещение (ст. 48 ЖК РСФСР). В случае признания ордера недействительным граждане, указанные в ордере, на основании ч. 2 ст. 100 ЖК РСФСР подлежат выселению. Жилое помещение впоследствии может быть приватизировано на имя ребенка.

Необходимо отметить, что возможность предоставления закрепленного за несовершеннолетним жилого помещения другим лицам не предусматривается федеральным законодательством, а регулируется на уровне нормативных актов субъектов РФ и муниципальных образований. Представляется, что в целях обеспечения жилищных прав несовершеннолетних следует запретить предоставление жилых помещений, закрепленных за детьми, другим лицам, кроме их предоставления на основании договора коммерческого найма.

Если жилое помещение принадлежит несовершеннолетним на праве общей собственности, их законные представители, органы опеки и попечительства могут принять меры к выделению в натуре доли жилого помещения путем добровольного обмена. При этом необходимо учитывать, что обмен переданного в порядке приватизации в общую собственность граждан жилого помещения возможен только с согласия всех участников общей собственности.

Если жилое помещение не приватизировано, законные представители ребенка, органы опеки и попечительства могут также принять меры к обмену жилого помещения с письменного согласия всех членов семьи нанимателя. В случае отказа лиц, проживающих в вышеуказанном жилом помещении, от его обмена законные представители несовершеннолетних должны предъявить в суд иск о принудительном обмене жилого помещения в интересах детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В качестве дополнительной гарантии защиты права на жилое помещение п. 1 ст. 8 Закона «О дополнительных гарантиях ...» предусматривает, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, после окончания ими образовательного учреждения или учреждения социального обслуживания, а также учреждения профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после их возвращения из учреждений, где они отбывали наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства в течение трех месяцев равноценной ранее занимаемому ими (или их родителями) жилому помещению жилой площадью не ниже установленных социальных норм. В п. 3 этой же статьи закреплено право выпускников образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся на территории Российской Федерации, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, на однократное внеочередное предоставление жилого помещения органами исполнительной власти по месту выявления и первичного устройства ребенка в семью или на воспитание в соответствующее учреждение, или по месту регистрации их рождения, или по месту последнего проживания на территориях соответствующих районов и городов субъектов Российской Федерации, если место их рождения находится за пределами территории Российской Федерации.

На основе анализа указанных норм можно сделать вывод, что речь идет о двух категориях несовершеннолетних: к одной из них законодатель относит несовершеннолетних, за которыми было закреплено жилое помещение, но возвращение которых в это помещение по какой-либо причине невозможно; к другой отнесены несовершеннолетние, вообще не обладающие правом на жилое помещение. Таким образом, обе категории несовершеннолетних детей имеют право на внеочередное предоставление жилого помещения независимо от того, имели ли они ранее право на жилое помещение или нет. Вместе с тем существуют различия в порядке реализации этого права (например, связанные с объемом обязанностей органа исполнительной власти).

Следует отметить, что ст. 2 Закона «О дополнительных гарантиях ...» и ст. 37 ЖК РСФСР предоставляют право на внеочередное получение жилого помещения и гражданам в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они были несовершеннолетними, умерли оба или единственный родитель, а также тем, кто остался в то время без попечения единственного или обоих родителей. На практике возникает вопрос: если лицо не реализовало право на внеочередное получение жилого помещения до достижения им возраста 23 лет, сохраняет ли оно это право?

Ответом может служить пример из судебной практики. В суде г. Лысьва было рассмотрено дело о предоставлении жилого помещения А.Г. Кашапову, 1970 года рождения. Кашапов стоял в очереди на получение жилья с 18 лет. В 1996 г., когда ему было 26 лет, администрация г. Лысьва отказала ему в просьбе о предоставлении жилого помещения на основании того, что его возраст превышал 23 года. Суд признал за Кашаповым право на жилое помещение. Таким образом, очевидно, что, если лицо было поставлено на учет по предоставлению жилья до достижения им 23 лет, за ним сохраняется право на получение жилого помещения.

           Защита прав ребенка в современной России. М., 2005