«Порядок заключения и расторжения брака в семейном праве»

Теоретические вопросы правового статуса представительных органов местного самоуправления

Коняхин В.Г.
Электронный ресурс, 2010.
Местное самоуправление - это неотъемлемая часть единой общероссийской системы народовластия. Конституция РФ (ст. 12) не только рассматривает его в качестве одной из основ конституционного строя, но и гарантирует обеспечение исполнения решений органов и должностных лиц местного самоуправления и непосредственно населения муниципальных образований, принятых в пределах их компетенции. Местное самоуправление как свободно реализуемое право граждан на решение вопросов местного значения может осуществляться в различных формах, основными из которых являются прямое волеизъявление граждан, деятельность органов и должностных лиц муниципальной власти, территориальные общественные формирования населения. При всей значимости прямых каналов демократии на муниципальном уровне совершенно очевидно, что основная нагрузка по решению вопросов местного значения приходится на систему органов местного самоуправления <1>, и прежде всего на представительные органы муниципальных образований, которыми принимаются наиболее значимые решения.
--------------------------------
<1> См.: Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права // Журнал российского права. 2008. N 6.
Несмотря на то что органы местного самоуправления являются объектом изучения многих ученых-правоведов, а содержание их правового статуса становится предметом целого ряда научных исследований, в российской юридической науке не сложилось единого толкования правового статуса представительных органов местного самоуправления и составляющих его элементов. Нельзя сказать, что данный вопрос стал предметом научных дискуссий на страницах современных научных изданий <2>.
--------------------------------
<2> См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. N 4. С. 5.
Между тем от того, что понимается под правовым статусом органа государственной власти вообще и его конституционно-правовым статусом в частности, какие, в каком порядке и в какой последовательности элементы включаются в его структуру, как они соотносятся между собой, в силу каких интегративных свойств эти элементы находятся во взаимно детерминированном состоянии и приводятся в реальное взаимодействие, зависит дальнейшее развитие фундаментальных категорий и понятий теории управления, имеющих важное теоретико-методологическое значение. Неоднозначность правового статуса муниципального образования и его органов существенно затрудняет реализацию на практике идей и целей современных реформ местного самоуправления <3>.
--------------------------------
<3> См.: Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Справочно-правовая система "Консультант+", 2007.
Представительными органами муниципальных образований являются выборные органы, образуемые в соответствии с федеральным законодательством, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования <4>.
--------------------------------
<4> См.: Переверзев Е.А. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юр. наук. М., 2001. С. 76.
Сугубо теоретические проблемы понимания категории правового статуса коллективного субъекта из плоскости теории все больше переходят в плоскость конкретных правоотношений, затрагивая при этом интересы всего общества, территориально-государственных образований, конкретных индивидов. Вместе с тем нельзя решать практические задачи, не опираясь на теорию вопроса <5>.
<5> См.: Макарова Т.Б. Категориальный анализ понятия "административно-правовой статус органов исполнительной власти" (методология вопроса). М., 2006. С. 11.
Правовой статус (лат. status) - установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей <6>. Правовой статус характеризует положение субъекта по отношению к государству, его органам, другим лицам <7>. Наиболее общим образом правовой статус можно определить как юридически закрепленное положение субъекта, поэтому иногда говорят также о юридическом статусе <8>.
--------------------------------
<6> См.: Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М.: Инфра-М, 2008. С. 717.
<7> Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984; Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1987. С. 356.
<8> См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 12.
Большой юридический словарь приводит следующее определение правового статуса: "...правовой статус - установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей" <9>.
--------------------------------
<9> Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1999. С. 655.
Однако, по мнению теоретиков права, права и обязанности, хотя и составляют ядро правового статуса, не являются его единственными элементами, и, следовательно, отождествление этих понятий было бы неверным.
Как представляется, в структуре правового статуса представительных органов местного самоуправления можно выделить следующие элементы.
Во-первых, это совокупность нормативных актов, регулирующих вопросы организации и деятельности представительного органа местного самоуправления. Вопросы организации и деятельности представительного органа местного самоуправления регламентируются в соответствии с Конституцией РФ (ст. 12 и гл. 8), федеральными, региональными и муниципальными нормативно-правовыми актами, в которых регулируются вопросы функций, полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления, - содержательная сторона статуса.
Во-вторых, наиболее полное значение правового статуса представительного органа раскрывается в его основных функциях, предметах ведения и полномочиях, исходя из целей, задач, стоящих перед органом власти, включая юридические гарантии деятельности, а также ответственности представительного органа - качественная сторона статуса.
Как представляется, под "функциями" следует понимать основные направления деятельности, воздействия, регулирования, под "предметами" ведения - те сферы жизни, в которых осуществляется деятельность, под "полномочиями" - права и обязанности, принадлежащие субъекту правоотношений, под "компетенцией" - совокупность функций и полномочий, которыми обладает субъект.
Вообще понятие компетенции является одним из ключевых в области местного самоуправления, в то же время законодатель не включил его в текст Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. Не содержит определения компетенции и одноименный Федеральный закон от 6 октября 2003 г. <10>. В этой связи следует ввести в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" понятие "компетенция местного самоуправления - предметы ведения и полномочия местного самоуправления, отнесенные к таковым Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации".
--------------------------------
<10> Российская газета. 2003. 8 окт.
Таким образом, под компетенцией представительных органов местного самоуправления следует понимать установленную нормами Конституции Российской Федерации, законодательства и иных нормативных правовых актов совокупность функций и полномочий по предметам ведения, необходимых для достижения целей и решения задач местного самоуправления.
Помимо компетенции в структуре правового статуса, как следствие наделения органов местного самоуправления властными полномочиями, значительное место занимает такой элемент, как ответственность.
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечают, что местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством, предполагает ответственность органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности <11>.
--------------------------------
<11> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 540.
К сожалению, рассмотренные выше позиции теоретиков права позволяют утверждать, что категория ответственности, за редким исключением, не находит отражения в положениях, посвященных содержанию правового статуса. Однако такой недостаток восполняется в ряде исследований специалистов административного, конституционного и муниципального права.
Так, А.Н. Костюков выделяет ответственность в качестве одного из факторов, характеризующих правовое положение должностного лица <12>. С.Е. Чаннов также называет ответственность должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления составным элементом его правового статуса <13>.
--------------------------------
<12> См.: Костюков А.Н. Должностное лицо: административно-правовой статус // Правоведение. 1987. N 2. С. 21.
<13> См.: Чаннов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления: Дис. ... канд. юр. наук. Саратов, 2000. С. 51.
Рассматривая основные элементы правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления, И.В. Захаров подчеркивает, что неотъемлемыми элементами правового статуса являются не только права и обязанности, но также и ответственность <14>.
--------------------------------
<14> См.: Захаров И.В. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления (проблемы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юр. наук. Екатеринбург, 2001. С. 15, 24.
Ответственность как социальное явление представляет собой категорию этики и права, отражающую особое социальное и морально-правовое отношение личности к обществу, которое характеризуется исполнением своего нравственного долга и правовых норм <15>. Общее понятие ответственности имеет философский, методологический характер и конкретизируется и детализируется в отдельных ее видах.
--------------------------------
<15> См.: Философский словарь / Под ред. М.М. Розенталя. 3-е изд. М., 1972. С. 299.
Несмотря на разнообразие подходов к содержанию данного термина, можно выделить основные признаки, отличающие юридическую ответственность от иных видов социальной ответственности. В первую очередь юридической ответственности присуще специфическое основание наступления - правонарушение. Во-вторых, она опирается на государственное принуждение, связана с практическим применением установленных законом санкций к правонарушителю и сопровождается наступлением отрицательных последствий для правонарушителя в виде ограничений личного или имущественного порядка <16>.
--------------------------------
<16> См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2000. С. 410; Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2002. С. 448 - 449; Общая теория государства и права. Академический курс в 3 томах. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. проф. М.Н. Марченко. Т. 3. М., 2002. С. 468 - 469.
Обобщая вышесказанное, следует признать наиболее верным определение юридической ответственности как обязанность нарушителя претерпевать неблагоприятные последствия государственно-властного характера, выраженные в лишении или ограничении его прав и законных интересов.
В российской юридической науке сравнительно недавно стал выделяться особый вид ответственности - конституционная ответственность. Будучи одним из видов юридической ответственности, конституционная ответственность имеет общие черты с уголовной, гражданско-правовой и др. ее видами. Главное, что их объединяет, - это возможность наступления неблагоприятных последствий, в данном случае для субъектов конституционно-правовых отношений в случае совершения конституционного правонарушения (конституционного деликта).
Конституция Российской Федерации и федеральные законы, принимаемые в рамках предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, содержат важнейшие нормы, регламентирующие статус самоуправления, и тем самым обозначают "потолок" правового регулирования местного самоуправления, выше которого не могут подниматься нормативные акты других государственных органов <17>.
--------------------------------
<17> См.: Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994 - 2003). Издание Госдумы РФ. М., 2003.
Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, отмену незаконного акта органа местного самоуправления и др. меры, вытекающие из действующего законодательства. То есть в данном случае речь именно о конституционной ответственности органов местного самоуправления.
Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления <18>.
--------------------------------
<18> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев // Справочно-правовая система "ГАРАНТ-Максимум", 2007.
Соответственно можно говорить о том, что представительный орган муниципального образования в случае нарушения законодательства в связи с реализацией функций и полномочий по предметам ведения может быть привлечен к конституционной ответственности, связанной с лишением или ограничением его возможностей как органа представительной власти в системе местного самоуправления.
Таким образом, конституционную ответственность представительного органа, а именно основания и порядок привлечения к ней, следует рассматривать в качестве элемента его правового статуса, так как правовые последствия ее реализации могут привести к ограничению его компетенции (возможностей) либо вообще к прекращению полномочий.
На основе этого и вышесказанного можно предложить следующее определение правового статуса представительных органов муниципальных образований, под которым понимается юридическая категория, включающая закрепленные нормами федерального законодательства, правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований за представительным органом совокупности их компетенции (функций и полномочий по предметам ведения) и ответственности.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_8989.html