«Институт государственной гражданской службы в зарубежных странах»

А ведь поначалу идея и в самом деле казалась просто блестящей. И, приступая к быстрой и массовой приватизации, реформаторы российской экономики рассчитывали, как говорится, разом убить двух зайцев – достичь одновременно двух основных целей. Главной задачей было обеспечить лучшую управляемость предприятий путем передачи механизма принятия корпоративных решений от бюрократизированного директората в руки частных собственников. Но у реформаторов были при этом и политические задачи: если бы граждане в ходе приватизации стали частными собственниками, то и реформы бы оказались необратимыми.

Когда первые попытки финансовой стабилизации потерпели неудачу, программа приватизации стала все более казаться единственным реальным успехом «системных изменений». Однако по прошествии десяти лет даже у самых рьяных тогдашних оптимистов закрались сомнения и на этот счет. Сейчас мы наблюдаем серьезные перемены в общественных настроениях, и они ставят перед нами весьма важный вопрос: почему же, в самом деле, все пошло не так?

В какой-то момент казалось, что достаточно просто отказаться от государственного планирования. Поверхностное знакомство с трудами Адама Смита и Рональда Коуза подсказывало, что «невидимая рука» рынка в любом случае поведет экономику в правильном направлении, а исходное распределение собственности не столь важно. Выйдя из-под опеки государства, экономическая система перераспределит имущество, и – через многочисленные имущественные сделки – ей будет обеспечена оптимальная конфигурация, а общая польза – максимизирована.

Ежели идею о способности рынка к саморегулированию считать в принципе верной, то тогда последующие неудачи можно было бы объяснить лишь извращенной ее реализацией. Поэтому все хором принялись поносить коррумпированных чиновников и алчных олигархов за то, что те сбили процесс с пути истинного и не дали приватизации принести ожидаемые щедрые плоды.

Но дело, видимо, обстояло не так просто. Не стремясь ни в коей мере обелить тех, кто погрел руки на бесчисленных темных сделках и аферах, сопровождавших приватизацию, я в этой статье намерен показать, что сам проект, как он и был задуман, был объективно обречен на многие негативные последствия, к которым в итоге развитие событий и привело.

Если приведенные соображения кажутся очевидными сегодня, то столь же очевидными они должны были выглядеть и прежде, и остается только гадать, почему их не приняли во внимание. Ответ на последний вопрос потребовал бы, впрочем, написания еще одной статьи. Поэтому сначала давайте рассмотрим, что такое частная собственность и какова ее правовая природа.

Нет собственности без государства

Первым делом нам необходимо ввести в поле нашего зрения государство. В идеальном мире всеобщей конкуренции с совершенным механизмом передачи информации, где затраты на ее передачу сведены к нулю, нет нужды в государственном управлении. Рынок сам себе прокладывает дорогу. Но реальная жизнь редко сходится с идеальными моделями теории общего равновесия. Чтобы показать, почему в нашей картине государство действительно необходимо, следует обратиться к опыту древних римлян.

Вряд ли какой-либо иной фактор эволюции западного общества имел столь важное значение, как римское право. Сразу надо добавить, что важны не сами по себе своды законов. Те движущие силы, которые позволили превратить нормы права в правовое государство, можно вывести лишь из правовой культуры в самом широком ее смысле, которая развивалась одновременно с процессом развития законодательства. Только через постоянное осмысление назначения права и вовлечение всех граждан в этот процесс общество смогло найти благотворный путь для своего развития.

Такой взгляд важен для понимания роли государства. По убеждению Цицерона, поскольку государство создано для защиты частной собственности своих граждан, оно само никоим образом не должно нарушать права собственности. Рассуждая в том же духе, философ Сенека, ведущий представитель стоицизма в Древнем Риме, проводил важную разделительную линию между властью, принадлежащей правителям (imperium или potestas), и собственностью, принадлежащей индивидам (dominium или proprietas).

Эти утверждения хорошо согласуются с либеральными идеями Адама Смита и его последователей. Государство следует удерживать от прямого вмешательства в рыночный оборот. Но основоположения римского права отличаются еще большей глубиной и тонкостью. Как и во всех случаях сдерживания стремления к максимизации влияния, результатом будет равновесие сил. И если просто вывести государство за пределы игрового поля, то можно достичь ближайшей цели, но отдаленные последствия нанесут значительно больший урон, чем прямые выгоды.

Реальные результаты российской приватизации являют собой достаточно драматическую иллюстрацию к только что сказанному. Мало кому удалось подытожить сделанное лучше, чем Джорджу Соросу, который в 1998 году, выступая на одной конференции, заметил, что «сначала разворовали государственное имущество, а потом, когда само государство оказалось ценным источником легитимности, украли и его».

Есть важное различие между обычной кражей (или даже кражей у государства) и использованием государственных механизмов для частной наживы и в иных хищнических целях. Захватив реальную власть над государством, российские олигархи не только насмеялись над верой Адама Смита в «невидимую руку рынка». Они, в сущности, сумели узурпировать и определенное Гоббсом право суверена извлекать доход через государство по собственному произволу.

Размышляя над тем, как могла программа экономической реформы в России окончиться такой неудачей, Манкур Олсон постарался рассеять наивную веру в дерегуляцию как панацею: «Некоторые энтузиасты рынка полагают, что единственная проблема в том, что государство встает на пути рынка, а сама по себе частная собственность возникает естественно и спонтанно». Такой взгляд он относит к разряду «совершенно и безоговорочно ложных».

Выдвинутое им обоснование затрагивает сам корень вопроса, а именно древнеримское различение possessio и dominium: «Хотя индивиды и могут чем-то обладать даже в отсутствие государства, как, например, собака владеет костью, частная собственность не существует без государства. Собственность – это социально обеспеченное утверждение о владении каким-либо имуществом: комплекс прав, защищаемых судом и подкрепленных властной силой государства».

Сказанное показывает, где скрыт подлинный исток российских неудач, а именно в двух подкрепляющих друг друга обстоятельствах. Одно заключается в обусловленном российской традицией отсутствии такого государства, которое стремилось бы, было бы готово и способно выполнить функцию законного гаранта основных правил игры. Другое – в столь же обусловленной прошлым эволюции организационных и идейных установок, которые толкают субъектов экономической деятельности к эксплуатированию тех прибыльных возможностей, которые дает слабость государства.

Выражаясь точнее, можно сказать, что Российское государство на протяжении веков постоянно и систематически уклонялось от того, чтобы отчетливо признать принцип верховенства права. Учитывая сказанное, следует кратко обратиться к историческим факторам формирования правовой системы (включая правовую культуру или правовое сознание).

Нет законов без истории

Российская традиция служит предметом бесконечных эмоциональных споров. Сколько ночей было в свое время проведено на кухнях в поисках подлинной природы русской души и ее роли в развитии российского общества. Здесь не место углубляться во все эти – порой очень болезненные – духовные искания. Достаточно отметить в российской традиции устойчивую склонность к резкому шараханию от одной крайности к другой.

Как бы мы ни трактовали причины того, что Юрий Лотман назвал «бинарными оппозициями», очевидным фактом является тот, что с ходом времени российское общество развило в себе фатальное тяготение к черно-белому мышлению и к радикальным переменам.

Со времен Петра Первого до Ленина, и далее вплоть до эры Ельцина, российские реформаторы, питавшие склонность к различным грандиозным планам, пытались переплавить собственное общество и вновь отлить его в формах, изготовленных по заимствованным иностранным образцам. Они либо высматривали казавшиеся подходящими примеры и пытались подражать существующим обществам (так Петр, например, восхищался шведской бюрократией), либо увлекались книжными утопическими фантазиями и пытались их реализовать (как пытался Ленин применить учение Маркса).

В любом случае намерение состояло не в том, чтобы постепенно реформировать то, что уже есть, а в том, чтобы начать все с нуля, создать совершенно новую систему. Разрыв с прошлым должен был быть резким и полным. Как заметил Тим Макдэниел в своей книге «Агония русской идеи», такие реформаторы оставляли за собой далеко не благоприятный след: «Реформы в России: на протяжении веков они неизменно проваливались, в одних случаях на смену им приходил реакционный режим (откат «великих реформ», начатых в 1860–1870 годы Александром II, при Александре III в 1880-е), в других – они завершались крахом всей системы (как это было в 1917 и 1991 годах)».

За долгие столетия вера в tabula rasa, чистую дощечку, на которой можно написать правила нового порядка, причинила российскому обществу неизмеримый вред. Проблема не только в том, что безуспешные попытки резких и масштабных изменений дорогостоящи с точки зрения растраченной впустую энергии (в широком смысле слова). Хуже то, что провалы обычно оставляют за собой крупные социальные проблемы и настроения разочарования или даже глубокого нигилизма, которые негативно сказываются на последующих попытках преобразований, даже если они уже не столь радикальны и более продуманы.

Не найти лучшей иллюстрации такого положения вещей, чем в сфере российского права. Как подчеркивали многие исследователи российской правовой традиции, в России на протяжении веков было принято рассматривать законы как инструмент изменений. Российская автократия – как впоследствии и руководство коммунистической партии, и ельцинская администрация – использовала законодательство как подручное средство решения тех или иных проблем, применяемое ad hoc, в нужный момент и по мере необходимости.

Если царю нужно увеличить сбор налогов, он издает закон, гласящий, что крестьянин должен платить больше налога, и последний смиряется с таким нововведением. Но в его понимании принудительная мера распространяется только на сегодня, на ближайший отрезок времени. Завтра будет новый день, он может принести новые поборы, но это все же будет новый день.

Если исходить из такого понимания сути права, не будет удивительным, что до 60-х годов XIX века в российской юриспруденции не делалось особого различения между законами, указами и административными распоряжениями. Все они рассматривались как выражение царской воли. Граф Бенкендорф, шеф корпуса жандармов и начальник Третьего отделения канцелярии при Николае I, однажды сказал: «Законы пишутся для подчиненных, а не для властей». Поэтому для введения закона в действие не требовалось его обнародования. Нарушители закона в любом случае о нем узнают.

Излишне говорить, что упорное непонимание или нежелание видеть право как собрание регулирующих норм, применимых в равной степени ко всем, служили серьезной помехой в построении правового государства. В этом смысле можно сказать, что в России конституционный эксперимент отнюдь не провалился, поскольку к нему серьезно просто даже и не приступали.

Гарольд Берман в изданной в 1950 году книге, где попытался объяснить природу советского права, счел необходимым затронуть и вопрос о природе права вообще. «Право, – писал он, – есть памятник истории, возводимый на протяжении многих столетий, и не просто из слов и бумаг, а из поступков и жизней людей».

Далее он еще более детально раскрывает, почему право есть не просто свод норм. Это еще и профессиональные кадры, налаженные процедуры и правовое сознание, что в целом говорит о социальной обусловленности права: «Насколько глубоко эти нормы укоренены в институтах общества, может зависеть отчасти от того, как долго они существуют, а еще более – от исторических обстоятельств, сопутствующих их возникновению и развитию».

Но его наиболее важное суждение касается веры в возможность радикальных преобразований: «Ту правовую систему, которая претендует на совершенную новизну и которая ищет своего высшего обоснования не в прошлом, а в идеологии революции, особенно важно рассматривать с исторической точки зрения. Ведь прошлое воздействует на нас, когда мы этого и не замечаем, и, отказываясь от прошлого, мы, в сущности, можем еще теснее привязывать себя к нему».

Все это говорит о том, что законодатель-реформатор неизбежно упирается в определенные границы, когда пытается одним махом заменить одни писаные правила поведения на другие. Данный аргумент затрагивает саму суть экономической теории институтов.

Главная движущая сила, стоящая за институциональными изменениями, согласно Дугласу Норту, заключается во взаимодействии между формальными правилами, которые можно переписать за одну ночь, и неформальными нормами, которые меняются лишь постепенно, если вообще подвержены изменениям. Если такое взаимодействие нарушено, что имеет место в случае радикального изменения правил, результат будет неизбежно плачевным: «Поскольку именно нормы обеспечивают легитимность правил, революционные изменения никогда не являются столь революционными, как желают их сторонники, и их результаты отличаются от того, что ожидалось».

В XX веке России пришлось испытать на себе два драматических подтверждения этой важной истины. Ленинская «социалистическая законность» передала всю власть в руки партии-государства, а ельцинский «рыночный романтизм» передал государственную монополию на применение силы в руки частных предпринимателей. Ни один из этих весьма печально закончившихся экспериментов не приблизил общество к удовлетворению тех запросов, которые обычно предъявляют правовому государству (Rechtsstaat).

Вопрос на будущее: следует ли ожидать столь же широкого возврата маятника назад к неприкрытому авторитаризму или все же настало время для продуманного и постепенного конституционного строительства. Возможно, перспективы на самом деле не так плохи, как кажутся.

Вне практики нет обучения

Если допустить, что успешные институциональные изменения потребуют трансформации и социальных, и моральных норм, а также изменений формальных правил, принятых в данной институциональной матрице, мы вступаем в область, чреватую методологическими трудностями. Насколько возможно перестроить систему норм того или иного общества? И можно ли осуществить эту перестройку политическими средствами?

Этот круг проблем служит прямой иллюстрацией к тому, что Ян Элстер назвал «состояниями сознания, являющимися побочными продуктами» деятельности («states of mind as byproducts»). Внешними командами можно заставить человека демонстрировать религиозность, но не веру, браваду, но не смелость, напускную кротость, но не подлинное смирение. Трудность в том, что более высокие «духовные состояния» предполагают качества, которые не пробудить одним лишь «волением».

Как ни стараться, страдающему бессонницей не заставить себя заснуть. Человек, лишенный веры в Бога, вряд ли уговорит себя поверить. Основная мысль Элстера в том, что многие из тех «духовных состояний», «состояний ума», которые обычно считаются полезными для общества, могут возникнуть лишь как побочные продукты иного вида деятельности.

В своих очерках о знаменитой «Демократии в Америке» Токвиля Элстер обращает внимание на то значение, которое французский аристократ придавал социальным последствиям принятия конституций. Он явно поражался тому, что набор конкретных процедур, предусмотренных демократической конституцией, таких как всеобщее избирательное право, система избрания чиновников, суд присяжных, свобода слова и собраний, оказывает «разнообразное влияние на различные социальные ценности, такие как процветание, счастье и религиозная вера».

Намерение Токвиля состояло в том, чтобы «оценить демократию» как альтернативу деспотизму, монархии и аристократии. Для этого ему был нужен метод, который помог бы учесть все социальные последствия функционирования демократических институтов, и такой метод он нашел в выявлении побочных эффектов, или побочных продуктов, конституции.

Участвуя в повседневной деятельности демократического правительства, индивиды будут вдохновляться определенными ценностями, которые способствуют не только демократии, но и процветанию. Если говорить конкретнее, участие в деятельности суда присяжных будет способствовать развитию правосознания, которое в свою очередь внесет вклад в создание правового государства.

Здесь мы подходим к самому корню проблемы беззакония в России. В предисловии к своему классическому труду «Россия при старом режиме» Ричард Пайпс ставит действительно коренной вопрос: «Почему в России – в отличие от остальной части Европы… – общество показало свою неспособность эффективно сдерживать политическую власть».

Наверное, ответ надо искать в том, что в России никогда не было сделано попытки вовлечь население в конституционный процесс, который в качестве своего побочного продукта породил бы такое «духовное состояние», которое называют правовой культурой, или правосознанием. Просто требовать от людей, чтобы они подчинялись власти закона, не только бесполезно – отсюда может возникнуть и обратный эффект, а именно неуважение к закону (и к законодателю).

Если вернуться к примеру российской приватизации, реальная трудность для реформаторов заключалась не в том, чтобы определить технически правильную последовательность ее этапов, и даже не в том, чтобы преодолеть политическое сопротивление лиц и групп, находящихся внутри системы власти и пользующихся ее благами, то есть «эффект торможения или отката». Реальная задача состояла не в приватизации как таковой, а в создании предпосылок, которые необходимы для введения частной собственности в качестве основополагающего параметра институциональной матрицы российского общества. Проще говоря, требовался переход от possessio к dominium,то есть от простого обладания имуществом, подкрепленного собственной силой, к уверенности, что владение собственностью есть право, которое будет беспристрастно защищаться государством.

То, как в действительности осуществлялась программа приватизации, отнюдь не способствовало достижению указанной цели. Включив российское население в процесс приватизации, который омрачался бесконечными скандалами и злоупотреблениями, реформаторы оказали собственному обществу дурную услугу. Процесс обучения, который должен был быть нацелен на усвоение гражданами основных принципов правового государства, выродился в свою полную противоположность и, наоборот, породил неверие в правительство и в действенность законов.

Чтобы восполнить урон, нанесенный организаторами приватизации, потребуется время, возможно, даже большее, чем ход самой приватизации, и все же это отнюдь не безнадежная задача. Давайте вернемся, в порядке подведения итога, к вопросу, вынесенному в заголовок статьи. Могут ли в данном случае права собственности быть защищены законом? Ясно, что ответ будет положительным, но столь же ясно, что в ответ надо внести существенную поправку.

Права собственности могут быть защищены законом, но не только им одним. Лишь когда нормы закона укоренятся в массовом правовом сознании, в сознании самых широких масс населения, можно будет говорить о создании правового государства.

Углубленный процесс освоения принципов правовой культуры в России только начался. Но это отнюдь не разочаровывающий, а скорее обнадеживающий признак и даже шаг вперед. Десять лет назад не было речи даже и об этом.

Стефан Хедлунд – профессор политологии, специализирующийся на восточноевропейских исследованиях в Университете г. Упсала, Швеция. В настоящее время находится в творческом отпуске в Гарвардском университете. Автор выражает свою признательность за содействие и гостеприимство Центру российских исследований Дэвиса при Гарвардском университете, где и была написана настоящая статья.

Источник: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1138588