Депутатская неприкосновенность как одна из гарантий осуществления депутатской деятельности.
Кишкембаев, А. Б.
В чрезвычайно сложном и многоплановом процессе реформирования современного Казахстана ключевое место занимает становление такого демократического института как депутатская неприкосновенность, являющаяся одной из элементов правового статуса депутата, который постепенно приобретает цивилизованный характер, возрастает и наполняется новым содержанием его социальная роль.
Формирование демократического гражданского общества и правового государства обуславливает необходимость модернизации традиционных и создания новых государственно-правовых институтов. Серьезным шагом на пути совершенствования суверенной национальной государственности Республики Казахстан явилось закрепление на конституционном уровне правового статуса депутата парламента Республики Казахстан как должностного лица высшего представительного органа Республики Казахстан, осуществляющего законодательные функции.
Совершенно очевидно, что исследование историко-теоретических проблем депутатской неприкосновенности способствует повышению эффективности работы депутатов, укреплению законности и, следовательно, усилению роли права как регулятора общественных отношений на сегодняшний день.
В настоящее время возникает необходимость уделять больше внимания гарантиям депутатской деятельности. В юридической литературе нет единства взглядов как по вопросу понятия гарантий депутатской деятельности, так и по вопросу их классификации, имеются разночтения при определении объекта депутатских гарантий.
Институт гарантий вводится не только и даже не столько ради обеспечения прав и обязанностей депутатов, сколько ради того, чтобы депутатская деятельность в целом осуществлялась действительно эффективно и беспрепятственно, приносила оптимальные результаты.
Гарантии деятельности депутатов не следует рассматривать как привилегии и льготы депутатов. Они призваны создавать депутатам нормальные условия для работы, с целью достижения оптимальных результатов. В то же время не должны страдать интересы депутата как гражданина.
Эффективная деятельность депутатов парламента способствует движению к правовому государству, поэтому одной из важнейших гарантий успешного и беспрепятственного осуществления депутатами своих полномочий является становление такого демократического института как депутатская неприкосновенность, закрепленная в Конституции Республики Казахстан 1995 года и статьей 32 указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу конституционного закона "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов" от 16 октября 1995 года (с внесенными дополнениями от 11 апреля 1997 года).
Основу депутатской неприкосновенности составляет неприкосновенность личности гражданина. Гражданам Республики Казахстан гарантируется неприкосновенность личности. Никто не может быть подвергнут аресту иначе как на основании судебного решения или с санкции прокурора. Право неприкосновенности личности распространяется, естественно, и на депутатов. В то же время их положение как полномочных представителей народа в органах власти охраняется еще и дополнительными мерами.
Депутатская неприкосновенность не является личной привилегией депутата. Она устанавливается в интересах эффективного осуществления государственной власти, носит государственно-правовой характер. Возможность отказа от нее со стороны какого-либо депутата, если Парламент с этим не согласен, исключается.
Эта гарантия депутатской деятельности направлена на то, чтобы предотвратить необоснованное наказание гражданина, являющегося депутатом, в уголовном или административном порядке. Конечно, депутатскую неприкосновенность ни в коем случае нельзя понимать как способ вообще увести депутата от уголовного или административного наказания. Имеется в виду совсем другое: если и по отношению к рядовому гражданину следует всесторонне проверять основания привлечения к ответственности, то по отношению к депутату надо делать еще более глубоко и основательно. Своей принципиальная позиция депутат может оказаться препятствием на пути недобросовестных людей, или должностных лиц, злоупотребляющих служебным положением и даже совершающих преступления. Такие лица могут воспользоваться своими возможностями и сделать депутата жертвой произвола.
Привлечение депутата к ответственности касается не только авторитета депутата, но и бросает тень на как органа Парламента репутации власти. Поэтому привлечение к ответственны депутата требует полной ответственности.
Часть первая ст.32 указа Президента, имеющего силу конституционного закона Республики Казахстан "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов" гласит "Депутат Парламента в течение срока своих полномочий не может быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия соответствующей Палаты, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений".
Есть депутаты, искренне убежденные в том, что любой случай как они выражаются, "привлечения к суду" возможен лишь с согласия Парламента - например, по искам о взыскании материального ущерба, признании отцовства, разделе имущества, расторжении брака. Во всех вышеперечисленных и иных случаях, когда человек, являющийся депутатом, выступает ответчиком в суде по гражданскому делу, согласия Палаты Парламента не требуется.
Для получения согласия на привлечение депутата к уголовной ответственности, арест или применение мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, Генеральный прокурор вносит представление в Сенат или Мажилис, которое направляется Палатами в Центральную избирательную комиссию для подготовки его рассмотрения на заседании соответствующей Палаты. Представление вносится перед предъявлением депутату обвинения, дачей санкции на арест или направлением дела об административном правонарушении в суд. Представление Генерального прокурора и заключение Центральной избирательной комиссии рассматриваются не позднее, чем в двухнедельный срок со дня их поступления, и Палата вправе потребовать от соответствующих должностных лиц представления дополнительной информации. Палата принимает мотивированное решение и в трехдневный срок направляет его Генеральному прокурору и руководителю государственного органа Республики, осуществляющего дознание и предварительное расследование. Депутат вправе участвовать в рассмотрении Палатой вопроса о неприкосновенности.
Уголовное дело в отношении депутата может быть возбуждено только руководителем государственного органа Республики, осуществляющего дознание и предварительное расследование, и по окончании производства по делу подлежит передаче Генеральному прокурору для осуществления надзора.
Центральная избирательная комиссия запрашивает в соответствующем судебном порядке, принявшим решение по делу, информацию о результатах рассмотрения дела и в случае вынесения обвинительного приговора, вносит представление в соответствующую Палату о лишении депутатского мандата.
Уголовно-процессуальное законодательство различает арест и задержание. Такая мера, как задержание, применяется органами следствия, в отношении лица, подозреваемого в совершении преступления, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы. Задержание возможно при наличии одного из следующих оснований: лицо застигнутое при совершении преступления или непосредственно после его совершения; очевидцы прямо указывают на данное лицо как на совершившее преступление; на подозреваемом или на его одежде, при нем или в его жилище обнаружены явные следы преступления. При наличии данных, дающих основания подозревать человека в совершении преступления, он может быть задержан: если покушался на побег; если не имеет постоянного места жительства; если не установлена (то есть надо установить) личность подозреваемого.
По каждому случаю задержания составляется протокол с указанием оснований, мотивов, дня и часа, года и месяца, места задержания, объяснений задержанного, времени составления протокола. В течение 24 часов орган дознания обязан сделать письменное сообщение прокурору. В течение 48 часов с момента получения извещения прокурор обязан дать санкцию на заключение под стражу либо освободить задержанного.
Итак, 72 часа - это время задержания. Арест же начинается с момента дачи прокурором санкции на заключение под стражу. Из чего же исходят новые законы о статусе депутата, запрещая задержание депутата? Видимо, из того, что личность его выяснять не надо, а если есть данные об участии в преступлении, то надо обратиться в Парламент и получить согласие на арест. Правда, пока оговорены меры, которые должны быть приняты в отношении не задержанного депутата, который оставаясь на свободе может уничтожить документы, нейтрализовать свидетелей и т.п.
Закон решает вопрос и о территории, на которой депутату Парламента Республики Казахстан обеспечивается депутатская неприкосновенность. Она обеспечивается на всей территории Республики Казахстан. Хотелось бы дать краткую историческую справку, что в СССР Советское право распространило депутатскую неприкосновенность и на депутатов местных Советов. При этом в структуру депутатской неприкосновенности вошло понятие территории, что связано как раз с распространением неприкосновенности не только на депутатов Верховного Совета CCСР, Верховных Советов союзных республик, осуществляющих свои полномочия на всей территории государства, но и на депутатов сельских, поселковых Советов, так как компетенция этих Советов ограничивалась периферийной единицей административно-территориального деления - сельским населенным пунктом.
Депутатская неприкосновенность депутатов Парламента Республики Казахстан действует на протяжении всего срока полномочий депутата в отличие от парламентской неприкосновенности депутатов, провозглашенной в конституционных законах многих демократических государств. В некоторых случаях свобода членов парламента от ареста и преследования ограничивается лишь временем парламентской сессии (Бельгия) и некоторым временем после ее закрытия (четыре недели в Греции).
Наряду с этим есть страны, где принцип парламентской неприкосновенности или иммунитета, законодательно не закреплен. Так, в Великобритании нет никакой специальной правовой защиты члена парламента от уголовного преследования. Английские юристы утверждают, что права члена парламента в достаточной мере охраняются высоким авторитетом спикера, мнение и согласие которого запрашивается судебными органами, если они намереваются привлечь к уголовной ответственности парламентария.
Лишены специальной правовой защиты от уголовного преследования и ареста члены парламентов Австрии, Индии и некоторых других стран.
Парламентарии Республики Казахстан, помимо депутатской неприкосновенности как одной из гарантий успешного осуществления своей деятельности, обладают и другими гарантиями, которые закреплены в указе Президента Республики Казахстан, имеющего силу конституционного закона "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов". В части первой статьи 31 упомянутого указа говорится: "Воздействие в какой бы то ни было форме на депутата или его близких родственников с целью воспрепятствовать исполнению депутатских обязанностей влечет ответственность в соответствии с законодательством Республики Казахстан". Часть вторая этой же статьи гласит: "Должностные лица государственных органов и общественных объединений, органов местного самоуправления, организаций, не выполняющих своих обязанностей перед депутатом, представляющие ему заведомо ложную информацию, нарушающие гарантии депутатской деятельности, подлежат ответственности в соответствии с законодательством Республики Казахстан".
На сегодняшний день бытуют различные мнения о необходимости депутатской неприкосновенности при наличии других гарантий. Этот вопрос не так очевиден, как кажется. Вспомним, что депутатская неприкосновенность когда-то возникла для того, чтобы защитить представителей народа от возможного произвола власти - тогда еще королевской. Если представителя народа можно бросить за решетку, а то и казнить, трудно говорить о его независимости и принципиальности, что у депутата, помимо принятия законов, две главные задачи: контроль над исполнительной властью и защита граждан. Занимаясь этими, депутат очень часто "наступает на мозоль вопросами", различных должностных лиц, ведомству которых подчиняются правоохранительные органы. Как может депутат контролировать или защитить кого-то, если его в любой момент могут задержать, обыскать, изъять нежелательные для чиновника документы, а то и подвергнуть аресту?
В условиях строительства демократического правового государства роль народных избранников - депутатов возрастает в виду принятия ими множества законодательных актов, в процессе чего некоторые политические блоки лоббируют свои интересы, что нередко приводит к конфликтным ситуациям. Если депутат не согласен с навязываемой ему позицией, то эти блоки идут на различные уловки, компрометирующие депутата. В целях защиты депутата от подобного произвола необходим такой правовой институт, гарантирующий депутатскую неприкосновенность.
А.Я. Ярматов "Гарантии депутатской деятельности", М., 1978, с.34.
С.А. Авакьян "Депутат: статус и деятельность", М.,1991, с.246.
Указ Президента, имеющий силу конституционного закона "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов" от 15.10. 1995г.
Б.С. Крылов "Парламент буржуазного государства", М., 1963 г.
Источник: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1126538