«Семья в римском праве»

Административно-правовое регулирование взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества в сфере предупреждения правонарушений

Босхамджиева Н.А., Кашкина Е.В.
Административное и муниципальное право, 2010.
В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы предупреждения правонарушений органами внутренних дел во взаимодействии с институтами гражданского общества. Отмечается, что в таком взаимодействии имеется достаточно много проблем, которые могут быть решены посредством принятия соответствующего закона.
Ключевые слова: общественность, граждане, институты, правонарушение, взаимодействие, сотрудник, внештатный сотрудник, дружинник, пункт охраны общественного порядка, принуждение.
Administrative and legal regulation of interaction between internal affairs bodies and institutions of civil society in the sphere of prevention of violations of law
N.A. Boskhamdjieva, E.V. Kashkina
The article considers the legal and organizational issues of prevention of violations of law by internal affairs bodies in cooperation with civil society institutions. It is noted that such cooperation raises certain problems which can be solved by adopting a certain law.
Key words: general public, citizens, institutions, violation, interaction, employee, non-staff worker, member of people's guard, guard station of public peace, compulsion.
Согласно статистическим данным Главного информационно-аналитического центра МВД России <1>, в Российской Федерации за последние годы, начиная с 2006 г., когда было зафиксировано наибольшее количество зарегистрированных преступлений - 3855373, наметилась тенденция снижения количества зарегистрированных преступлений, совершенных на ее территории.
--------------------------------
<1> Преступность и правонарушения (2005 - 2009): Статистический сборник МВД России. Судебный департамент при Верховном Суде РФ, Департамент надзорной деятельности МЧС России. М., 2010.
Однако если анализировать статистические данные за последнее десятилетие, с учетом темпов прироста населения России, то с полной уверенностью говорить о снижении преступности не приходится - она остается на том же уровне.
О стабильности представленных показателей говорит и тот факт, что по-прежнему пятую часть от общего числа зарегистрированных преступлений на территории РФ составляют преступления, совершаемые в общественных местах. Наиболее неблагоприятная ситуация складывается в г. Москве (49,5%), Воронежской области (31,3%), Ханты-Мансийском АО - Югра (29,5%), Кемеровской области (29,4%) <2>.
--------------------------------
<2> Там же.
С учетом сложившейся в настоящее время криминогенной обстановки, которая создает реальные угрозы и преграды современному развитию Российской Федерации, ее интеграции в мировое сообщество и в стремлении наладить стабильные экономические и политические связи, по-нашему мнению, необходимо уделять особое внимание выявлению и пресечению правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность.
Именно поэтому, с целью предотвращения разрушения стабильности системы безопасности российского общества, а также поддержания здорового потенциала нации, необходим налаженный механизм взаимодействия граждан РФ с правоохранительными органами, в частности с органами внутренних дел, в сфере обеспечения правопорядка и общественной безопасности.
Сегодня политика Министерства внутренних дел РФ, МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ направлена на активное привлечение граждан РФ к охране общественного порядка на всей территории России, о чем свидетельствует ряд нормативных правовых актов федерального значения и ведомственного характера.
Согласно п. 2.4 Приказа МВД России от 17 января 2006 г. N 19 "О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений" к основным задачам органов внутренних дел по предупреждению преступлений относится привлечение к работе по предупреждению преступлений общественных объединений правоохранительной направленности и граждан. На основании данного нормативного акта, исходя из п. 5.4, МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ осуществляют взаимодействие с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами в деятельности по предупреждению преступлений.
Указанным Приказом МВД России утверждена Инструкция, которая среди основных задач органов внутренних дел по предупреждению преступлений перечисляет также "привлечение к работе по предупреждению преступлений общественных объединений правоохранительной направленности и граждан". В этой же Инструкции к организации деятельности по предупреждению преступлений к МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации, УВДТ, ОВДРО в установленном порядке отнесено:
а) осуществление взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями и гражданами в деятельности по предупреждению преступлений;
б) совместно с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями принятие мер по привлечению граждан к деятельности по предупреждению преступлений. Инструкция также определяет, что в процессе организации деятельности по предупреждению преступлений и предупреждению правонарушений горрайлинорганы внутренних дел осуществляют взаимодействие с:
- соответствующими государственными, муниципальными органами, ведомствами, учреждениями, организациями, общественными объединениями;
- общественными объединениями правоохранительной направленности и гражданами. Рассматривая эти и иные нормативные акты Министерства внутренних дел РФ, необходимо помнить об их исключительной направленности лишь на сотрудников органов внутренних дел - на иные субъекты правоохранительной направленности действие приказов МВД России не распространяется, являясь только рекомендацией к сотрудничеству.
Права и обязанности граждан РФ в сфере охраны общественного порядка устанавливаются в первую очередь конституционными нормами. Как определено п. 2 ст. 45 Конституции РФ, "каждый в праве защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом", что является правовым (конституционным) основанием участия граждан в обеспечении охраны общественного порядка в Российской Федерации. Также в п. 1 ст. 30 определено, что "каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов". Участие граждан в обеспечении охраны общественного порядка является их важнейшим правом, которое закреплено в ст. 32 Конституции РФ: "Граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей". Данное право распространяется на участие граждан в управлении делами государства в области охраны общественного порядка.
Конституция РФ является также основанием для дальнейшего законодательного закрепления права граждан РФ на участие в обеспечении правопорядка. Например, в ст. 2 Закона РФ от 5 марта 1992 г. "О безопасности" говорится: "Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности". А в Законе РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции" в п. 32 ст. 11 указано, что милиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляется право:
- привлекать граждан с их согласия к сотрудничеству;
- объявлять о назначении вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его гражданам и организациям;
- поощрять граждан, оказавших помощь милиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей.
Иными словами, взаимодействие органов внутренних дел с гражданами, а также с общественными объединениями в области обеспечения охраны общественного порядка возможно и через такие формы, как непосредственное участие в охране общественного порядка граждан, являющихся членами негосударственных субъектов правоохранительной направленности.
В 2007 г. на парламентских слушаниях депутатом Государственной Думы РФ Г.В. Гудковым был внесен проект Федерального закона "Об участии граждан РФ в обеспечении правопорядка" <3>. Необходимо отметить, что вопрос по урегулированию механизма обеспечения правопорядка гражданами РФ нормативным правовым актом федерального значения назрел давно. Это объясняется тем, что по состоянию на 2009 г. на территории РФ функционирует свыше 36 тыс. общественных объединений правоохранительной направленности, а именно:
--------------------------------
<3> Проект Федерального закона "Об участии граждан РФ в обеспечении правопорядка" // Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка: Материалы парламентских слушаний. 22 марта 2007 г. М., 2008. С. 73.
- добровольные народные дружины <4>;
--------------------------------
<4> Ранее подобные вопросы регламентировались Примерным положением о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка, утвержденным Постановлением ЦК КПСС и Советом Министров СССР от 20 мая 1974 г. N 379, Положением о добровольных народных дружинах РСФСР по охране общественного порядка, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 19 июля 1974 г. N 423. К сожалению, на сегодняшний день единый нормативный акт федерального значения, регламентирующий деятельность ДНД, отсутствует. Каждый субъект РФ, на территории которого действуют ДНД, разрабатывает свои региональные нормативные правовые акты, регламентирующие данный вид деятельности граждан с учетом криминогенной обстановки и специфики экономического развития. Например, Закон города Москвы "О Московской городской народной дружине", глава IV Закона Республики Татарстан от 01.11.2005 N 107-ЗРТ "Об участии граждан в обеспечении общественного порядка в Республике Татарстан".
- казачьи народные дружины <5>;
--------------------------------
<5> Любое содействие казачьих обществ государственным органам, в том числе и правоохранительной направленности, осуществляется на основе с заключенными договорами (соглашениями), как указано в Федеральном законе РФ от 5 декабря 2005 г. "О государственной службе российского казачества". Так, с 1 января 2008 г. в Тимашевском районе Краснодарского края функционирует КНД, на основе заключенного договора о взаимодействии Тимашевского ОВД и районного казачьего общества, а также договора о несении государственной и иной службы с администрацией МО Тимашевского района, правовую основу договоров составили ФЗ РФ от 5 декабря 2005 г., Закон Краснодарского края от 28 июня 2007 г. N 1297-КЗ, Приказ атамана от 25 декабря 2007 г. N 230.
- общественные пункты охраны порядка <6>;
--------------------------------
<6> Например, Закон г. Москвы от 10 декабря 2003 г. N 77 "Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве".
- студенческие отряды <7>;
--------------------------------
<7> Так, в Нижегородской государственной медицинской академии действует студенческий отряд ДНД численностью 32 человека, которым выдаются удостоверения профсоюзного комитета и нарукавные повязки. Члены отряда активно участвуют в проводимых сотрудниками милиции мероприятиях, по вечерам патрулируют территорию студенческого городка и прилегающие улицы.
- общественные инспекции по предупреждению правонарушений несовершеннолетних;
- различные добровольные объединения по охране общественного порядка;
- советы старост при сельских администрациях;
- другие негосударственные субъекты правоохранительной направленности, созданные в целях охраны общественного порядка, деятельность которых не противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству.
Оговоримся, что помимо коллективного участия граждан все большее распространение получают такие формы индивидуального участия граждан в охране общественного порядка, как внештатное сотрудничество <8> и доверенные лица <9>.
--------------------------------
<8> Взаимодействие органов внутренних дел с внештатными сотрудниками милиции регламентируется Временной инструкцией по организации работы с внештатными сотрудниками, утвержденной Приказом МВД России от 20 ноября 1992 г. N 420.
<9> Доверительные отношения сотрудников органов внутренних дел с гражданами регламентируются ведомственными актами Министерства внутренних дел РФ.
Следует отметить, что различные формы участия граждан в обеспечении профилактической деятельности совместно с органами внутренних дел наиболее распространены в субъектах РФ с более высокой плотностью населения и развитой промышленной отраслью. Помимо этого, исходя из анализа статистических данных и аналитических обзоров, можно с уверенностью сказать, что в тех регионах, в которых законодательно регламентирован механизм взаимодействия органов внутренних дел с гражданами РФ и общественными объединениями правоохранительной направленности наметился спад уличной преступности <10>.
--------------------------------
<10> См.: Совершенствование форм и методов профилактики уличной преступности: Аналитические материалы и предложения. М., 2009.
Тем не менее многие ученые выступают против общественных объединений правоохранительной направленности, возлагая функцию по охране общественного порядка исключительно на государственные органы <11>, высказываясь в пользу возрождения муниципальной милиции <12>.
--------------------------------
<11> См.: Демин А.А. Несколько оснований того, почему проект закона об участии физических лиц в охране общественного порядка // Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка: Материалы парламентских слушаний. 22 марта 2007 г. М., 2008. С. 140.
<12> Участие населения в охране общественного порядка и организация взаимодействия милиции и населения в современных условиях // Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка: Материалы парламентских слушаний. 22 марта 2007 г. М., 2008. С. 126.
Принимая во внимание, что, с одной стороны, происходит реорганизация органов внутренних дел, а с другой стороны - наметилась тенденция возрождения организаций правоохранительной направленности, по нашему мнению, назрела необходимость направить серьезные усилия на поддержание стремления граждан РФ оказывать помощь правоохранительным органам в сфере профилактики правонарушений и преступлений.
Возрождение организаций правоохранительной направленности происходит благодаря осознанию граждан РФ, в большинстве случаев молодежи, что совместная с органами внутренних дел практика обеспечения общественной безопасности - это один из основных атрибутов современного гражданского общества. Процесс вовлечения молодых людей в обеспечение правопорядка совместно с сотрудниками органов внутренних дел происходит благодаря агитационной, пропагандистской работе (проведению разъяснительной работы с молодежью, акций, конкурсов и т.п.). Например, управлением общественных связей Административного департамента МВД России разработана и одобрена министром внутренних дел РФ Программа "Информационно-пропагандистские инициативы МВД России по привлечению общественных объединений правоохранительной направленности и граждан к обеспечению правопорядка" <13>.
--------------------------------
<13> См.: Грибакин В.В. Проблемы информационно-пропагандистского обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности // Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: Материалы круглого стола 27 января 2006 г. в Академии управления МВД России. М., 2006. С. 23.
Однако нормативное регулирование такого взаимодействия не обеспечено на достаточном уровне. Вследствие того что региональные законодательства в рассматриваемой области различны, можно отметить хаотичность подходов к организации процесса взаимодействия граждан РФ с органами внутренних дел в сфере профилактики правонарушений и преступлений. В то же время, несмотря на целый ряд предложений и проектов, поступающих в органы законодательной власти РФ, единый нормативный акт федерального значения, регулирующий взаимодействие граждан РФ и общественных объединений с органами внутренних дел в сфере профилактики правонарушений и преступлений, до сих пор отсутствует. При этом, как представляется, основной акцент в названии Федерального закона должен стоять именно на словосочетании "граждан и органов внутренних дел".
Таким образом, говорить сегодня о перспективах взаимодействия однозначно нельзя. Один лишь энтузиазм со стороны общественных объединений и граждан, без соответствующего регулирования и стимулирования со стороны государства, степень правового сознания граждан РФ, уровень авторитета сотрудников органов внутренних дел не позволяют говорить о возможности сколько-нибудь длительного взаимодействия граждан с органами внутренних дел.
Первый шаг на пути к взаимодействию органов внутренних дел с гражданами и общественными объединениями - это возрождение и поддержание авторитета сотрудников милиции среди населения и увеличение доверия к органам внутренних дел. Помимо этого, необходима скорейшая и качественная доработка проекта Федерального закона "О милиции", определяющего основные цели и направления деятельности милиции.
После чего можно говорить о разработке на основании имеющегося опыта регионов РФ, а также различного рода поступающих предложений из практических органов внутренних дел федерального закона, в котором были бы четко определены формы индивидуального и коллективного участия граждан в охране общественного порядка.
Полагаем, что разрабатываемый проект федерального закона, регламентирующий взаимодействие органов внутренних дел с гражданами и общественными объединениями в рассматриваемой сфере, должен содержать:
Понятийный аппарат.
Административно-правовой статус общественных объединений правоохранительной направленности.
Основные задачи, принципы, функции общественных объединений правоохранительной направленности с разграничением предметов ведения и практической направленности каждого из них.
Права и обязанности членов общественных объединений правоохранительной направленности.
Права и обязанности должностных лиц (сотрудников органов внутренних дел) в отношении членов общественных объединений правоохранительной направленности.
Источники и формы стимулирования участия граждан и общественных объединений.
Меры ответственности, налагаемые на граждан РФ и общественные объединения, в случае нарушения действующего законодательства.
Меры ответственности лиц, не подчиняющихся законным требованиям субъектов обеспечения безопасности и оказывающих им сопротивление.
Главное же, как представляется, при разработке указанного нормативного документа необходимо учесть экономические и политические особенности субъектов РФ, а также национальные особенности того или иного региона.
Для разработки федерального закона, который бы закреплял основы, механизм и направления привлечения граждан РФ и общественных объединений в сферу профилактики правонарушений и преступлений, необходимо взаимодействие и координация усилий заинтересованных департаментов МВД России, представителей различных общественных организаций, федеральных органов законодательной и исполнительной власти РФ и ее субъектов.
В дальнейшем, на основании принятых Федеральных законов "О милиции" и "Об основах участия граждан РФ в обеспечении правопорядка", следует внести соответствующие дополнения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях", а также в ряд других нормативных правовых актов.
Исходя из вышеизложенного, можно с уверенностью заявить, что лишь при наличии законодательного регламентирования механизма взаимодействия граждан РФ и общественных объединений с органами внутренних дел можно говорить об эффективности и результативности этого взаимодействия в долгосрочной перспективе.
Библиографический список
1. Бородин С. Участие общественности в предупреждении правонарушений // Советская юстиция. 1978. N 10.
2. Багдасарян Г.Х. Осуществление органами прокуратуры надзора за законностью в деятельности общественности по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних // Участие общественности в борьбе с правонарушениями в СССР. М., 1978.
3. Верещагин Л. Формы участия общественности в предупреждении правонарушений // Социалистическая законность. 1960. N 7.
4. Грибакин В.В. Проблемы информационно-пропагандистского обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности // Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности. М., 2006.
5. Демин А.А. Несколько оснований того, почему проект Закона об участии физических лиц в охране общественного порядка // Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка. М., 2008.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_7286.html