«Правовое регулирование частной собственности в римском праве»

Подъем с переворотом. Взносы во внебюджетные фонды 10 лет спустя

Цыганков Э.
Эж-Юрист, 2009.
С 1 января 2010 года вступает в силу Федеральный закон от 24.07.2009 N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования". Вполне возможно, что в скором времени этот Закон, представляющий собой худшую копию Налогового кодекса, будет обжалован в Конституционном Суде РФ.
Трудно начать обсуждение данного Закона, поскольку, с какого края к нему ни зайди, тут же высвечивается проблема диссертационного масштаба.
Иррациональность Закона и факт его появления служат достойным примером одной нашей национальной особенности. Мы уже отказались от практики повсеместного посева кукурузы и не поворачиваем реки вспять, но традиция подобных решений живет и поныне. Сегодня мы можем построить мощнейшую электростанцию, на тысячи километров удаленную от ближайших потребителей энергии, или современный больничный комплекс с новейшим оборудованием, который будет находиться чрезвычайно далеко не только от густонаселенных районов, но и от образовательных центров, способных подготовить специалистов для работы на этом новом оборудовании.
Решения такого рода возникают несмотря на экономический кризис, который весьма убедительно настаивает на экономном расходовании не только своих, но и бюджетных средств.
Нетрудно догадаться, что послужило главным толчком для принятия вышеупомянутого Закона - отмена регрессивной шкалы взимания ЕСН, то есть введение твердой ставки налога и соответствующее увеличение налоговых поступлений. Эту процедуру можно было бы осуществить легкими поправками Налогового кодекса без дополнительных бюджетных расходов. Однако, следуя отечественным революционным традициям, было принято решение о полной перестройке существовавшего порядка, которое повлечет за собой миллионные расходы. Между тем для таких революционных преобразований пенсионное законодательство не предоставило ни предпосылок, ни веских оснований.
Дежавю
Десять лет назад при рассмотрении вопроса о введении ЕСН основным аргументом в пользу налоговой формы пополнения внебюджетных фондов, в частности Пенсионного фонда, выдвигался тезис, что пенсионная система продолжает работать на принципах пенсионного обеспечения, а перспективы перехода на принципы пенсионного страхования весьма далеки.
Попробуем популярно и кратко изложить суть проблемы. В государствах, которые обычно называются развитыми, пенсионные выплаты производятся на основе сочетания двух принципов (способов, порядков) - пенсионного обеспечения и пенсионного страхования. В первом случае выплачивается гарантированный государством минимум, во втором пенсионные выплаты находятся в прямой зависимости от заработной платы и стажа трудовой деятельности (по правилам накопительного страхования).
В большинстве стран взносы в пенсионный фонд уплачиваются работодателем и работником в различных пропорциях, что повышает заинтересованность работника в легализации его заработной платы, а также снижает риск уклонения работодателя от уплаты взносов.
За прошедшие 10 лет, несмотря на значительное количество средств, вложенных в проведение пенсионной реформы, правила начисления и выплаты пенсии практически не изменились. У нас продолжает действовать система пенсионного обеспечения, предполагающая максимальное значение начисляемой пенсии, превышение которого не допускается, даже если были сделаны огромные отчисления от огромной заработной платы. То есть, условно говоря, человек, годами зарабатывавший миллион в месяц, будет получать такую же пенсию, как и человек, отработавший последний перед пенсией год с заработной платой 20 тыс. рублей.
Развитие накопительного страхования в нашей стране остается в стадии зародыша. В настоящее время оно убыточно и почти полностью компенсируется бюджетными средствами.
Обычно в уже упомянутых развитых странах пенсии "обеспечиваются" за счет подоходного налога.
Государственный бюджет гарантирует минимум, а Пенсионный фонд действует как большая страховая компания. Возможно, многие наши граждане с подозрением отнесутся к мысли, что такой серьезный вопрос, как выплата пенсии, можно решать на основе страховых принципов. К сожалению, учитывая наши национальные особенности и традиции, эти опасения не безосновательны.
Однако есть пример, когда страхование является обязательным, страховые взносы регулярно уплачиваются гражданами и эти граждане при наступлении страхового случая получают возмещение в полном объеме. Об этом виде страхования прекрасно знает каждый владелец авто. При этом уровень желания и возможности автовладельца уклониться от уплаты страхового взноса находится на самых низких показателях, чего нельзя сказать о порядке уплаты взносов во внебюджетные фонды.
Ни новый Закон, ни существующее пенсионное законодательство не предусматривают положений, реально продвигающих систему выплат пенсий к страховым принципам или обеспечивающих заинтересованность граждан в легализации заработной платы.
Передоверие власти
Анализ сложившейся ситуации приводит к выводу, что этот "обратный переворот" совершался с единственной целью - передача контрольных полномочий по взиманию взносов от налоговых органов к органам внебюджетных фондов. Однако и в этом случае не были учтены существенные обстоятельства.
Дело в том, что деятельность Пенсионного фонда РФ (ПФР) до настоящего времени осуществляется на основе правового акта почти 20-летней давности, принятого за два года до вступления в силу Конституции РФ.
В соответствии с Положением "О Пенсионном фонде Российской Федерации (России)", утвержденным Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91 N 2122-1, ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением. И все! То есть к органам государственной власти ПФР не имеет никакого отношения. Вместе с тем новый Закон возлагает на внебюджетные фонды полный пакет полномочий, которым сегодня располагают налоговые органы. Не мудрствуя, составители Закона просто переписали Налоговый кодекс (со всеми его недостатками) в части, касающейся контрольных полномочий фондов, а также ответственности плательщиков взносов.
Теперь, если следовать логике многочисленных научных работ, доказывающих самостоятельность налоговой ответственности, возник новый вид юридической ответственности - ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о страховых взносах (глава 6 Закона). Механическое переписывание законодательства всегда приводит к юридическим парадоксам, обсуждение которых займет немало времени и бумаги. В период экономического кризиса надо беречь и то и другое, поэтому вернемся к обсуждению статуса ПФР.
Достаточно самого поверхностного взгляда на Конституцию РФ, чтобы усомниться в конституционной легитимности правотворческой и правоприменительной деятельности такого государственного образования, как ПФР. Пункт 2 ст. 3 Конституции РФ гласит: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную" (ст. 10 Конституции РФ).
Полномочия федерального органа исполнительной власти могут делегироваться только органу государственной власти субъекта Российской Федерации на основе соответствующего соглашения при условии, что это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2 ст. 78 Конституции РФ).
У органов исполнительной и судебной власти систематически возникает желание устанавливать общеобязательные правила поведения (нормы права). Есть множество примеров, когда учеными-юристами обосновывается правомерность делегирования полномочий законодателя высшим органам судебной власти. Между тем еще в XVII веке Джон Локк в своих трактатах о правлении настоятельно утверждал недопустимость взаимного делегирования полномочий между различными ветвями государственной власти. Народ наделяет властью государственные органы без права передоверия этой власти. Как уже было сказано выше, это правило прямо вытекает из положений ст. 3 Конституции РФ.
ПФР не могут быть переданы полномочия органа государственной власти, поскольку он до сей поры является исключительно самостоятельным финансово-кредитным учреждением. Уже одного этого аргумента хватит для рассмотрения нового Закона на предмет соответствия Конституции России. Даже в "доконституционную эпоху", когда нормотворец имел еще смутное представление о системных правовых принципах, ПФР не предоставлялся полный объем полномочий по контролю за уплатой страховых взносов. На основании вышеуказанного Положения о ПФР контроль за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов осуществляется с участием налоговых органов.
В то время (до введения ЕСН) совместная работа налоговых органов и отделений Пенсионного фонда оставляла желать лучшего. Напомним лишь один аспект пересечения интересов этих органов - исчисление фонда оплаты труда. Для проверяющих из внебюджетных фондов размер фонда оплаты труда служил конечной базой для исчисления взносов, поэтому они были крайне заинтересованы в его увеличении. В свою очередь, налоговым органам было выгодно уменьшение данного фонда, поскольку на его величину сокращалась база по налогу на прибыль. Один только налогоплательщик не имел четкого представления о порядке формирования фонда оплаты труда, поскольку в своих разъяснениях каждый уполномоченный орган толковал этот порядок по-своему.
Кризис закончился?
С экономической точки зрения пока трудно точно оценить потери от введения нового Закона. Вместе с тем, учитывая объем передаваемых внебюджетным фондам контрольных полномочий, по всей видимости, организационные потери по его применению и расходы на увеличение численности фондов будут соотносимы с той выгодой, которую внебюджетные фонды должны получить от отмены регрессивной шкалы взимания ЕСН.
В результате налогоплательщик в очередной раз оплатит эксперимент по подъему доходной части внебюджетных фондов с переворотом сложившихся отношений и получит дополнительно к существующим еще три полномочных контролирующих органа.
Существует мнение, что в период экономического кризиса такие эксперименты не проводятся. Следовательно, правомерно предположить, что с кризисом уже давно покончено и можно смело смотреть в светлое будущее экономического роста.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_5601.html