«Еврейское право: история и современность»

Ряд постановлений высших судебных инстанций России продолжает привлекать внимание к истории осуждения военных журналистов Григория Пасько и Александра Никитина за разглашение сведений, составляющих государственную тайну. Последнее из них — вынесенное в конце марта постановление Президиума Верховного суда РФ — может сыграть неоднозначную роль в развитии истории с военными журналистами. Однако помимо этого, предложенное постановлением понимание института защиты государственной тайны предлагает новые аргументы по вопросу, выходящему за рамки этих конкретных дел, а именно — об уголовной ответственности работников организаций СМИ за разглашение гостайны.

Институт государственной тайны является существенным элементом правовой системы во всех странах, обеспечивая защиту интересов безопасности государства в сфере обмена информацией. Отнесение информации к категории ограниченного доступа задействует целый ряд норм законодательства, начиная от конституционных положений. Соотнесение законодательства о гостайне с гарантиями права человека на поиск и распространение информации требует соблюдения баланса этого права и интересов государственной безопасности. В реальном процессе нормотворчества этот баланс соблюдается с переменным успехом.

В России ограничение доступа к гостайне является изъятием из общего конституционного принципа, изложенного в ч.4 ст.29 Конституции, согласно которой “каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом”. Закон РФ “О государственной тайне” 1993 года (далее — Закон о гостайне) допускает ограничение этого права, что, согласно Конституции, должно быть обусловлено интересами защиты обороны страны и безопасности государства (ч.3 ст.55).

Такой закон недопустимо толковать расширительно. Разночтения в определении субъекта обязательств по соблюдению законодательства о гостайне влекут непоследовательность в правоприменительной практике и “вольное” ограничение конституционных прав граждан. При этом формулировка ст. 283 Уголовного кодекса (УК) РФ, карающая за разглашение государственной тайны, допускает, что к ответственности может быть привлечено любое лицо, обнародовавшее “закрытые” сведения.

Субъектом преступления по ст.283 УК (“Разглашение государственной тайны”) является лицо, которому государственная тайна “была доверена или стала известна по службе или работе”. Содержание описанного статуса лица в действующем законодательстве раскрыто фрагментарно.

Закон “О гостайне” регламентирует процедуру допуска лица к сведениям, составляющим государственную тайну (ст.21-25 Закона). При оформлении допуска лицо берет на себя обязательства по нераспространению секретных сведений и ответственности за нарушение этих обязательств (ст. 21 Закона). Очевидно, что подписка о неразглашении и иные формальные свидетельства допуска лица к таким сведениям (как правило, специальные положения трудового договора) будут служить основанием для привлечения к уголовной ответственности. Прохождение процедуры допуска является условием, на котором гостайна может быть доверена лицу.

Менее определен в законодательстве статус лиц, которым государственная тайна “стала известна по службе или работе”. Если в порядке служебного задания с такими сведениями, скорее всего, будет работать лицо, имеющее соответствующий допуск, то понятие “работы” представляется более широким. Профессиональная деятельность любого гражданина, в процессе которой ему стали известны сведения, составляющие гостайну, может подпадать под соответствующую статью УК и обусловливать наложение санкций.

Однако поскольку Уголовный кодекс только устанавливает санкции за нарушение соответствующего закона, целесообразно обратить внимание на содержащееся в статье 1 Закона о гостайне ограничение действия по кругу лиц. Согласно данному положению, требования закона “обязательны для исполнения... органами законодательной, исполнительной и судебной властей, местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, должностными лицами и гражданами РФ, взявшими на себя обязательства либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства РФ о государственной тайне”.

Это положение получило толкование в постановлении Конституционного суда РФ №8-П от 27 марта 1996 года. По мнению Суда, обязанность соблюдать законодательство о государственной тайне вытекает из общеправовой обязанности органов власти, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы (ч.2 ст.15 Конституции РФ). Принцип верховенства Конституции предполагает общеобязательность ее требований. Однако, поскольку закон “О гостайне” ограничивает конституционное право свободно искать, получать и распространять информацию, такое распространение “общеправовой” обязанности на всех граждан страны представляется недопустимо широким толкованием ст.1 Закона.

Данное положение следует трактовать именно как ограничение круга обязанных субъектов по критерию наличия формальных обязательств. Общие правила устанавливаются ст.21 Закона “О гостайне”. После принятия упомянутого Постановления Конституционного суда Закон был дополнен ст.21.1 (введена Федеральным законом №131-ФЗ от 6 октября 1997 года). Данная статья распространяет статус лиц, допущенных к гостайне, на членов палат парламента, судей, адвокатов и иных лиц, должностные обязанности которых могут потребовать работы с секретными сведениями, но если, в то же время, прохождение ими установленных процедур допуска (ведомственные проверки и т.д.), по указанию КС, “противоречит природе их конституционного статуса, особенностям занятия должности (избрание или особый порядок назначения) и выполняемых ими функций. Сохранность государственной тайны в таких случаях гарантируется путем использования соответствующих механизмов ответственности”.

В отношении таких лиц — судей, адвокатов по уголовным делам, связанным с секретной информацией, — механизмами могут быть проведение закрытых судебных заседаний, а также предупреждение участников процесса о неразглашении государственной тайны, что при занесении в протокол заседания может рассматриваться как один из способов оформления факта допуска лица “по статусу” к государственной тайне, обусловливающего последующее привлечение к ответственности.

Наличие такого “формального” элемента могло бы оправдать привлечение к ответственности лица, выполняющего журналистские функции. Возможны две ситуации, когда “гражданский” (то есть изначально не проходивший процедуру допуска к тайне) журналист получает доступ к секретной информации. Во-первых, при подготовке какого-либо материала может возникнуть необходимость посещения “режимного” объекта, нахождение на котором невозможно без особого разрешения. Однако внутренний распорядок таких объектов, даже предоставляя возможность для выполнения журналистом такой задачи, обычно предусматривает отобрание у него подписки о неразглашении определенных сведений и разъяснение возможной ответственности. Данная процедура может считаться “упрощенным”, но также строго формализованным допуском лица к секретным сведениям, распространяющим на него обязательства по неразглашению тайны.

Во-вторых, в беседе с лицом, имеющим допуск к гостайне, или при получении информации из компетентного ведомства журналисту может быть предоставлена информация, относящаяся к категории секретной. При этом документ может не иметь соответствующей отметки. Собеседник-военный во время интервью также может сообщить сведения, которые отнесены к государственной тайне.

В этом случае непосредственное применение статьи Уголовного кодекса и Закона о гостайне допускает возложение на журналиста ответственности в случае дальнейшего распространения данных сведений. Но такое применение закона предполагает, что обязанность по нераспространению тайны является всеобщей, что не может быть признано правомерным в контексте трактовки этой проблемы Конституционным судом РФ.

Если при получении данных сведений журналист не нарушает закон, то есть получает информацию “законным” способом у лица, которое может быть привлечено к ответственности за нарушение соответствующей подписки о неразглашении, возлагать на журналиста позитивную обязанность проверять статус предоставляемой информации представляется ограничением конституционного права. Закон “О гостайне” в ст.1 ограничивает круг лиц, на которых возложена обязанность, в том числе, обеспечивать сохранность сведений, составляющих государственную тайну. Ответственность за разглашение гостайны для допущенных к ней лиц предполагает предварительное добровольное согласие на такой допуск (абз.1 ст.21 закона “О гостайне”). В отсутствие такого согласия, надлежаще оформленного, гражданин (в том числе журналист, не являющийся военным) не может считаться обязанным хранить сведения в тайне.

Более “сомнительной” с точки зрения гарантий для журналиста выглядит возможность применения к его деятельности статей 275 и 276 УК, карающих за “собирание, похищение или хранение в целях передачи иностранному государству, иностранной организации или их представителям сведений, составляющих государственную тайну” (субъектами преступления выступают соответственно российские или иностранные граждане). Эти статьи могут быть применены к действиям по сбору информации российских журналистов, сотрудничающих с зарубежными организациями СМИ или аккредитованных в России зарубежных корреспондентов. С одной стороны, данные составы не содержат условий относительно метода получения лицом сведений, составляющих гостайну (законность способа, оформление доступа). Однако для обвинения необходимо доказать наличие умысла и то, что данные действия совершались с целью использования таких сведений в ущерб внешней безопасности, что вряд ли применимо к журналистской деятельности.

Последние судебные разбирательства, связанные с делами А. Никитина и Г. Пасько, предложили “альтернативный” путь освобождения журналиста от ответственности за разглашение сведений, отнесенных к государственной тайне. В своей аргументации перед Президиумом Верховного суда РФ представители Министерства обороны РФ фактически добровольно освободили “простых граждан” обязанности хранить в тайне сведения, относимые уполномоченными ведомствами к государственной тайне — и с этим согласился Суд.

В своем постановлении от 27 марта 2002 года Президиум ВС РФ, отменив ранее вынесенные решения, признал ненормативным, но действительным приказ Министерства обороны РФ № 055 от 10 августа 1996 года, содержащий перечень сведений, подлежащих засекречиванию в Вооруженных силах РФ. Данное решение не исключало действительность акта, по общему мнению, ограничившего право граждан на доступ к определенным категориям сведений. В результате постановление Президиума ВС было воспринято как поражение в борьбе за отмену злополучного приказа Министерства обороны. Однако на деле позиция Президиума ВС, основанная, что немаловажно, на аргументации представителей самого Министерства обороны, выводит журналистов (и иных “гражданских” лиц) из круга субъектов, обязанных соблюдать ограничения по соблюдению “военной” части гостайны.

Согласно теории права, нормативному правовому акту присущи несколько признаков. Это должен быть изданный в установленном порядке акт уполномоченного органа власти или должностного лица, устанавливающий правовые нормы, которые, во-первых, обязательны для неопределенного круга лиц, во-вторых, рассчитаны на неоднократное применение, в-третьих, действуют независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, регулируемые ими. В сентябре 2001 года Кассационная коллегия ВС РФ признала, что обжалуемый Перечень является нормативным правовым актом, поскольку “он является праворегулирующим, затрагивает права человека и гражданина, рассчитан на неоднократное применение и носит межведомственный характер”.

Действующее законодательство России предусматривает особые требования к порядку вступления в силу нормативных правовых актов, в том числе актов федеральных органов исполнительной власти. Согласно конституционному принципу, никакие акты, устанавливающие правовой статус или затрагивающие права и свободы человека, не могут применяться в случае, если не были официально опубликованы для всеобщего сведения. Это, в свою очередь, обеспечивает исполнение принципа “незнание закона не освобождает от ответственности”.

Порядок вступления в силу таких актов установлен, в частности, Указом Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти”, постановлением Правительства от 13 августа 1997 г. № 1009 “Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации”. В них предусмотрена обязательная государственная регистрация в органах Министерства юстиции, а для актов, затрагивающих права и свободы граждан, — их обязательное опубликование.

Несмотря на исключения, сделанные в указе и постановлении для “актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера”, применение их в этом случае противоречило бы ст.15 Конституции РФ, часть 3 которой гласит, что “любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения”. В свою очередь закон “Об информации, информатизации и защите информации” запрещает относить к информации с ограниченным доступом “законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие... права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации”.

Очевидно, что если упомянутый перечень секретных сведений относить к данной категории, он не мог бы применяться, не будучи официально опубликованным. Чтобы избежать абсурдности такой позиции, Министерство обороны указало на то, что Перечень сведений, подлежащих засекречиванию в Вооруженных силах РФ, утвержденный приказом Министра обороны РФ от 10 августа 1996 года № 055, предназначен для определения степеней секретности сведений и относится к тем представителям Министерства, которые по роду деятельности причастны к этой процедуре. В названии документа указано, что перечень действует “в Вооруженных силах”, что не позволяет считать его общеобязательным и придавать “межведомственный” характер. Сам по себе он не устанавливает прав и обязанностей граждан, а служит рабочим механизмом для оценки массивов информации, с которой работают сотрудники Министерства обороны. С такой аргументацией согласился Президиум Верховного суда РФ, признав указанный приказ и перечень не носящими нормативного характера. Следовательно, для них публикация или регистрация в Министерстве юстиции не является условием вступления в силу – как правило, они действуют с момента их подписания.

Однако данное решение имеет значение и для всего того “гражданского большинства”, которое не связано трудовыми или служебными правоотношениями с Вооруженными силами РФ. Признание того, что данный акт носит внутриведомственный характер и его действие по кругу лиц строго ограничено, исключает обязанность хранить эти сведения в тайне для тех, кто не связан соответствующим обязательством с военным ведомством. Данный приказ принимается в соответствии с полномочиями Министерства обороны утверждать такие перечни в определенных областях. Согласно Указу Президента “О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне” № 61 от 24 января 1998 года, распределяющему полномочия по засекречиванию определенных категорий сведений, почти все федеральные органы исполнительной власти вправе утверждать подобные перечни в отношении своих “сфер ведения”. Так, подобные документы “для служебного пользования”, есть в Министерстве по связи и информатизации, Министерстве экономического развития и торговли и многих других.

В то же время возможности издания общеобязательного перечня, ознакомившись с которым, все граждане России были бы обязаны не распространять “третьим лицам” соответствующие данные под угрозой привлечения к дисциплинарной или уголовной ответственности, ни действующее законодательство, ни логика не предусматривают. Если в журналистском материале разглашены сведения, содержащиеся в одном из таких ведомственных перечней, ответственность за разглашение государственной тайны должно нести лицо, на которое трудовым договором или служебным долгом возложена обязанность по ее защите.

Источник: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1114889