«Политико-правовая мысль Древней Индии»

К вопросу о соотношении публичных и частных начал в российском судебном нормоконтроле

Шилоносова В.А.
Электронный ресурс, 2010.
В статье рассматриваются вопросы реализации принципов диспозитивности и состязательности в гражданском и арбитражном процессах при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов.
В ходе исследования автор приходит к выводу об общей несогласованности норм данной категории дел.
Высказаны предложения о необходимости переориентации российского судебного нормоконтроля с защиты публичных интересов государства на восстановление нарушенных прав и законных интересов непосредственных субъектов регламентируемых правоотношений.
Споры о законности нормативных правовых актов рассматриваются в рамках производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. К данной категории дел применяются общие правила искового производства с особенностями, установленными в специально посвященных нормоконтролю разделах и главах процессуальных кодексов (ч. 1 ст. 246 ГПК РФ, ч. 1 ст. 189 АПК РФ).
Специфика процедуры судебного нормоконтроля большей частью обусловлена публичным характером предмета спора, что связано с распространением действия оспариваемого акта на неограниченный круг лиц, а также с общей заинтересованностью государства и общества в законности и непротиворечивости принимаемых законодателем правовых норм. Между тем стремление во что бы то ни стало защитить публичные права не всегда успешно соотносится с традиционным пониманием основ диспозитивного и состязательного процесса. Для иллюстрации этого тезиса рассмотрим некоторые особенности российского судебного нормоконтроля через призму их соответствия базовым принципам современного гражданского судопроизводства.
Процесс без заявителя - специфика судебного нормоконтроля
По общему правилу суд не принимает отказ истца от иска, признание иска ответчиком и не утверждает мировое соглашение сторон, если это противоречит закону или нарушает права и законные интересы других лиц (ч. 2 ст. 39 ГПК РФ <1>). В арбитражном процессе к перечню контролируемых судом распорядительных действий истца относится также уменьшение размера исковых требований (ч. 5 ст. 49 АПК РФ <2>).
--------------------------------
<1> См.: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.
<2> См.: Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.
Процессуальное право истца отказаться от иска обусловлено принадлежащим ему материальным правом, которое он может, но не обязан защищать в суде <3>. Представляется, что случаи, когда отказ от материально-правового притязания истца может вступить в противоречие с законом или нарушить права и законные интересы других лиц, могут быть обусловлены только тем, что лицо, выступающее в процессе в качестве истца, не столько защищает личные права, сколько отстаивает интересы какого-либо сообщества или публичные интересы государства. Например, могут возникнуть сомнения в соответствии закону необоснованного отказа муниципального образования от иска об истребовании муниципального имущества из чужого незаконного владения или отказа арбитражного управляющего от иска о взыскании кредиторской задолженности. Неоправданное принятие судом отказа в таких случаях полностью исключало бы возможность защиты интересов лиц, стоящих за истцом, ввиду невозможности повторного обращения с тождественным иском и отсутствием у таких лиц самостоятельной процессуальной правоспособности. В этой связи допускаемое процессуальным законодательством ограничение принципа диспозитивности видится вполне справедливым и обоснованным.
--------------------------------
<3> См.: Мельников А.А. Правовое положение личности в советском гражданском процессе. М., 1969.
Между тем в производстве по оспариванию нормативных правовых актов диспозитивное право заявителя на отказ от иска полностью нивелировано, заявление отказа от требования никак не препятствует рассмотрению дела по существу (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ, ч. 8 ст. 194 АПК РФ). Если исходить из смысла ч. 2 ст. 39 ГПК РФ, ч. 5 ст. 49 АПК РФ, напрашивается вывод о том, что в производстве об оспаривании нормативных правовых актов отказ от заявления всегда отождествляется с нарушением закона или прав и законных интересов других лиц.
В юридической среде преобладает мнение, что суд обязан разрешить вопрос о законности оспариваемого акта независимо от заявленного отказа, поскольку нормативный акт затрагивает интересы не только заявителя, но и других лиц. М.А. Клепикова, в частности, отмечает, что "безусловное принятие отказа от заявленных требований может нарушить не только частные права отдельного субъекта, но и публичные права. Принятие отказа от заявленных требований не снимет остроты проблемы. Вероятнее всего, спустя какое-либо время другие заинтересованные субъекты с тождественными требованиями будут вынуждены прибегнуть к помощи правосудия" <4>.
--------------------------------
<4> Клепикова М.А. Судебный контроль за распорядительными действиями сторон в гражданском и арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. N 9 // СПС "КонсультантПлюс".
Однако сам факт того, что этот акт распространяется на других лиц, еще не свидетельствует о том, что он нарушает их интересы. Более того, интересы заявителя, оспорившего нормативный акт, и иных лиц, на которых он также распространяется, могут быть диаметрально противоположными. Достаточно распространенный в арбитражной практике пример - оспаривание энергоснабжающими организациями нормативных правовых актов, которыми утверждены тарифы на теплоснабжение или применяемые в расчетах за коммунальные услуги нормативы потребления для населения. Такой заявитель, как правило, заинтересован в пересмотре утвержденных тарифов (нормативов) в большую сторону, тогда как подавляющее большинство лиц, на которых распространяется этот акт, являются потребителями поставляемой энергии или коммунальных услуг и соответственно претендуют на сохранение существующего правового регулирования.
С другой стороны, что мешает лицам, на которых распространяется оспариваемый акт, если они действительно полагают, что он является незаконным и нарушает их права, оспорить его самостоятельно после несостоявшегося (прекращенного) судебного разбирательства? Очевидно, что никаких препятствий для этого нет. Особые правила тождественности заявлений по рассматриваемой категории дел предполагают невозможность рассмотрения заявления об оспаривании нормативного правового акта, только если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившему по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (ч. 8 ст. 251 ГПК РФ, ч. 7 ст. 194 АПК РФ).
Получается, что единственной целью продолжения процесса, приобретающего при отказе заявителя от дальнейшего поддержания требований явно следственный характер (поскольку о состязании здесь речь идти уже не может), является внесение ясности в вопрос о законности оспоренного акта и возможности его дальнейшего применения.
Преимущественная направленность российского судебного нормоконтроля на защиту публичных интересов находит и дальнейшее подтверждение.
Юридическое значение факта нарушения прав заявителя
Анализ судебной и арбитражной практики показывает, что обстоятельства нарушения прав или законных интересов заявителя включаются судами в предмет доказывания.
Однако существуют сомнения в действительном значении для разрешения по существу дела об оспаривании нормативного правового акта факта нарушения прав заявителя.
Часть 1 ст. 251 ГПК РФ, ч. 1 ст. 192 АПК РФ предусматривают возможность обращения в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону для лиц, которые полагают, что оспариваемый акт не соответствует вышестоящему нормативному правовому акту и нарушает их права, свободы и законные интересы. Нормы ч. 5 ст. 251 ГПК РФ, п. 3 ч. 1 ст. 193 АПК РФ устанавливают в качестве обязательного требования к заявлению об оспаривании нормативного правового акта необходимость указания на права, свободы и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом.
Между тем дальнейшее упоминание о факте нарушения прав как о необходимом условии удовлетворения заявленного требования в гл. 24 ГПК РФ и гл. 23 АПК РФ, посвященных рассматриваемой категории дел, отсутствует, в отличие, например, от конструкций глав процессуальных кодексов, регулирующих производства по оспариванию ненормативных правовых актов, решений и действий государственных органов и должностных лиц.
Продолжение производства по делу об оспаривании нормативного правового акта после отказа заявителя от заявленного требования предполагает оценку его законности вне какой-либо взаимосвязи с инициатором процесса и его правами. Если процессуальные нормы допускают возможность рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта по существу в отсутствие обусловленных нарушением прав и законных интересов притязаний заявителя, значит, установление наличия либо отсутствия факта нарушения оспариваемым актом прав заявителя для признания акта недействительным (недействующим) не имеет юридического значения.
Как отметила И.Г. Моисеева, "указание в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим на нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в отличие от положений главы 24 АПК РФ служит лишь поводом для возбуждения производства по делу" <5>.
--------------------------------
<5> Моисеева И.Г. Проблемы применения АПК РФ при оспаривании нормативных правовых актов // Закон. 2007. N 11 // СПС "КонсультантПлюс".
Получается, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта может быть инициировано любым лицом, сославшимся в заявлении на нарушение данным актом своих прав. Проверка соответствия такого утверждения заявителя действительности на стадии возбуждения дела нормами АПК РФ не предусмотрена. В гражданском процессе ситуация, когда суд отказывал в возбуждении производства по заявлению, в котором оспаривались акты, не затрагивающие права, свободы или законные интересы заявителя, изменилась с принятием Конституционным Судом Российской Федерации Определений от 8 июля 2004 г. N 238-О, от 20 октября 2005 г. N 513-О и от 24 января 2006 г. N 3-О <6>. В указанных судебных актах Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что положения ГПК РФ не предполагают возможность суда отказать в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта, если заявитель считает, что этим актом нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами.
--------------------------------
<6> См.: Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июля 2004 г. N 238-О, от 20 октября 2005 г. N 513-О, от 24 января 2006 г. N 3-О // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, исходя из существующих процессуальных норм дело об оспаривании нормативного правового акта может быть инициировано и рассмотрено по существу на основании заявления лица, права которого в действительности оспариваемым актом не нарушаются.
Между тем отсутствие фактических ограничений в отношении круга субъектов, имеющих возможность возбудить дело об оспаривании нормативного правового акта, не только не отвечает классическому пониманию принципа диспозитивности, но и влечет неоправданное задействование дорогостоящего судебного механизма.
Кроме того, отсутствие определенности в оценке юридического значения факта нарушения прав заявителя, оспаривающего нормативный правовой акт, создает практические сложности в определении предмета доказывания по рассматриваемой категории дел. По этой причине требуется официальное разъяснение вопроса о необходимости включения в предмет доказывания по делу об оспаривании нормативного правового акта факта нарушения прав и законных интересов заявителя и влиянии установления такой незаинтересованности на исход дела. Автор придерживается той точки зрения, что судебный нормоконтроль должен быть в первую очередь ориентирован на способствование восстановлению нарушенных прав, в связи с чем установление в ходе судебного разбирательства незаинтересованности заявителя должно, как и в делах об оспаривании ненормативных правовых актов, влечь отказ в удовлетворении заявленного требования без оценки законности оспариваемого акта по существу.
Заключение
Оценивая общий характер российского судебного нормоконтроля, следует констатировать абсолютное превалирование в нем публичных начал, что не всегда согласуется с принципами диспозитивности и состязательности процесса. Невозможность гармоничного сочетания свободы субъектов в осуществлении принадлежащих им прав с широкими распорядительными полномочиями суда проявляется в общей несогласованности норм об оспаривании нормативных правовых актов. О наличии проблемы как нельзя красноречивее свидетельствует сравнительно большое количество определений и постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, посвященных оценке и раскрытию конституционно-правового смысла положений, регулирующих производство по оспариванию нормативных правовых актов и направленных на усиление в нем диспозитивного начала.
Кроме того, закрепление за судебной властью несвойственной ему функции проведения ревизии законодательства, по большей мере не обусловленной волеизъявлением субъектов, на которых распространяется проверяемый нормативный акт, выходит за пределы традиционного понимания системы "сдержек и противовесов".
Дальнейшее совершенствование института нормоконтроля видится в его переориентации с защиты публичных интересов государства на восстановление нарушенных прав и законных интересов непосредственных субъектов регламентируемых правоотношений и предотвращение нарушения их прав в будущем.
Достижение поставленной задачи должно осуществляться за счет сокращения в производстве по оспариванию нормативных правовых актов распорядительных полномочий суда (в том числе безоговорочного продолжения процесса после отказа заявителя от иска) и усиления диспозитивных начал. В этой связи абсолютно справедливо высказывание Д.А. Фурсова: "При любых условиях арбитражные суды и суды общей юрисдикции могут только направлять и дополнять деятельность тяжущихся сторон, но не подменять их деятельность и не проводить следственный принцип в строгом соответствии с его назначением" <7>.
--------------------------------
<7> Фурсов Д.А. Предмет, система и основные принципы арбитражного процессуального права (проблемы теории и практики). М., 1999.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_4825.html