«Взаимоотношения органов власти и религиозных организаций в РФ»

Ю.А. ДМИТРИЕВ,

доктор юридических наук, профессор,

член-корреспондент Российской академии образования,

Заслуженный деятель науки РФ

 

 

ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ СРЕДНИХ И СРЕДНИХ СПЕЦИАЛЬНЫХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ

В СФЕРЕ ЮРИДИЧЕСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ

 

Первоочередными государственными задачами в сфере реформирования образования являются меры административно-учетного плана: определение статуса научно-педагогических работников и форм их социальной защиты, общая координация аттестации работников этого профиля, создание полноценного банка данных о кадрах высшей школы. 

 

Ключевые слова: система образования, будущее российской высшей школы, требования рынка труда, научно-педагогические кадры в сфере юриспруденции.

 

JU.A. DMITRIYEV,

the doctor of jurisprudence, the professor,

the corresponding member of Russian Academy of Education,

the honored worker of a science of the Russian Federation

 

THE PURPOSES AND PROBLEMS OF AVERAGES AND AVERAGE SPECIAL EDUCATIONAL INSTITUTIONS

IN JURIDICAL EDUCATION SPHERE

 

Prime state problems in sphere of reforming of formation are measures of the is administrative-registration plan: definition of the status of scientific and pedagogical workers and forms of their social protection, the general coordination of personnel certification of this profile, creation of a high-grade databank about higher school shots.

 

Key words: an education system, the future of the Russian higher school, the labor market requirement, scientific and pedagogical shots in jurisprudence sphere.

 

Национальная доктрина образования в Российской Федерации, Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года, Федеральная целевая программа развития образования ориентируют на придание отечественной системе образования новых качественных характеристик. В указанных программных документах будущее российской высшей школы связано с ее становлением и развитием в качестве наиболее открытой и гибкой системы, оперативно реагирующей на требования рынка труда, активно участвующей в формировании социального заказа на подготовку квалифицированных кадров и оказывающей опережающее, действенное влияние на положение дел в экономике и социальной сфере. Этому препятствует ряд пережитков, унаследованных отечественной высшей школой от прошлого и составляющих основу инерционного «механизма торможения» модернизационных процессов в сфере образования.

В целях обеспечения конкурентоспособности средние и средние специальные учебные заведения нуждаются в решении задач управления на качественно новом, системном уровне. Необходимость оперативного реагирования на быстро меняющуюся экономическую ситуацию требует перестройки микроэкономики средних и средних специальных учебных заведений, постановки управленческого учета, оптимизации процессов управления.

Целями создания подсистемы являлось предоставление руководящим органам средних и средних специальных учебных заведений возможности проведения анализа различного рода ресурсов для ведения образовательной деятельности; ресурсов организации (финансовых, материальных, трудовых, временных и т.д.), используемых для решения регулярных задач; критериев, характеризующих образовательную деятельность, финансовых и экономических показателей, необходимых для оперативного, тактического и стратегического управления средними и средними специальными учебными заведениями; состояния организации, необходимого для прогнозирования и планирования путей развития средних и средних специальных учебных заведений.

Цели и задачи среднего и среднего специального образования в сфере юриспруденции для их более структурированного восприятия следует условно разбить на три блока: (1) в сфере кадровой политики, (2) в сфере роли (авторитета) и вопросов качества преподавания (преподавателя), (3) в сфере проблемы воспроизводства кадрового потенциала. Рассмотрим каждый из этих блоков.

Основными целями и задачами юридического образования в средних и средних специальных учебных заведений в сфере разрешения проблем кадровой политики являются:

- увеличение абсолютного числа занятых в результате сохранения высоких темпов оттока, превышающего наполнение кадров;

- устранение дисбаланса между спросом и предложением на рынке труда, связанном с юридической деятельностью (юридической профессией);

- увеличение притока молодежи в юридическую науку;

- уменьшение оттока кадров из сферы юридической науки и среднего юридического образования в другие (более прибыльные) секторы хозяйства (уменьшение и стабилизация темпов т.н. «внутренней миграции»;

- повышение уровня востребованности общества в результатах труда научно-педагогических кадров в сфере юриспруденции.

Состояние и перспективы развития кадров средней школы, проблемы, связанные с переходным этапом, есть продолжение проблем, не решенных в предшествующие десятилетия.

 

«По существу, административное государство рассматривало многомиллионный студенческий контингент как управляемый и монолитный "объект воспитания", а после вручения дипломов - как безликий "отряд специалистов". Научно-педагогические работники в данном контексте представали как обезличенный централизованными положениями и инструкциями "профессорско-преподавательский состав + научные работники", призванные менторскими методами и приемами обеспечить достижение основной цели, то есть "воспитание объекта".»[1] 

 

Такой подход неизбежно приводил, с одной стороны, к финансированию высшей школы по остаточному принципу, а с другой – к падению престижа высшей школы и научно-педагогического труда, к «старению» преподавательских и научных кадров, к снижению стандартов подготовки специалистов, «гиперспециализации и дегуманизации образования».

Тем не менее нынешняя апелляция работников высшего образования к государственной власти, утверждения, что администрация должна выбрать новые приоритеты в кадровой политике в отношении высшей школы и приступить к их реализации, отнюдь не противоречат духу и сути реформирования в сфере образования. Первоочередными государственными задачами в этом направлении являются меры административно-учетного плана: определение статуса научно-педагогических работников и форм их социальной защиты; общая координация аттестации работников этого профиля; создание полноценного банка данных о кадрах высшей школы, «выработка мониторинга всех аспектов движения кадрового корпуса».

Стоит отметить, что в недавнем прошлом и в настоящее время общепринятого определения кадровой политики в высшей школе нет – это утверждение многих исследователей проблем высшей школы и кадровой политики в системе образования. Стараясь дать такое определение, многие авторы подчеркивают неоднозначность существа кадровой политики. С одной стороны, это элемент общей политики в сферах науки и образования, с другой – часть государственной кадровой политики в целом.

Основные недостатки практики реализации процессов стратегического планирования и управления состоят в том, что:

- процессы стратегического планирования и управления являются эпизодическими явлениями, которым уделяется внимание один-два раза в год;

- стратегические цели и задачи, определяемые руководством, зачастую носят декларативный характер и не подкреплены соответствующими средствами контроля и мониторинга их достижения. Отсутствуют механизмы корректировки стратегических целей в соответствии с изменениями, происходящими во внутренней и внешней среде;

- отсутствует связь стратегических задач с оперативным уровнем управления. Задачи отдельных подразделений средних и средних специальных учебных заведений часто не скоординированы и могут противоречить определенным руководством среднего и среднего специального учебного заведения стратегическим целям. Большинство сотрудников не вовлечены в процессы стратегического управления, система выплат и вознаграждений сотрудников не всегда привязана к измеримым результатам их труда;

- процессы стратегического планирования и процесс формирования бюджета часто не связаны между собой. Отсутствуют механизмы формирования различных версий бюджетов и планов, инструменты коллективного планирования[2].

Следует подчеркнуть, что почти все развитые страны проводили разные по глубине и масштабам реформы национальных систем образования, вкладывая в них огромные финансовые средства. Реформы среднего образования обрели статус государственной политики, ибо государства стали осознавать, что уровень высшего образования в стране определяет ее развитие. В русле этой политики решались вопросы, связанные с ростом контингента учащихся и числа средних и средних специальных учебных заведений, качеством знаний, новыми функциями высшей школы, количественным ростом информации, распространением новых информационных технологий и т.д.[3]

Очевидно, что проблема долговременного развития среднего образования не может быть разрешена только за счет реформ организационно-управленческого и содержательного характера. Например, существует концепция, разработанная учеными Международной академии наук высшей школы В.Е. Шукшуновым, В.Ф. Взятышевым и др. По их мнению, научные истоки новой образовательной политики следует искать в трех сферах: философии образования, науках о человеке и обществе и «теории практики».

Философия образования должна дать новое представление о месте человека в современном мире, о смысле его бытия, о социальной роли образования в решении ключевых проблем человечества.

Науки о человеке и обществе (психология образования, социология и др.) нужны, чтобы иметь современное научное представление о закономерностях поведения и развития человека, а также модель взаимодействий между людьми внутри образовательной системы и системы образования – с обществом.

«Теория практики», включающая современную педагогику, социальное проектирование, менеджмент системы образования и др., даст возможность представить в совокупности новую систему образования: определить цели, структуры системы, принципы ее организации и управления. Она же явится инструментом реформирования и адаптации системы образования к изменяющимся условиям жизни.

Основными целями и задачами высшей школы юридического образования в сфере повышения роли (авторитета) и качества преподавания (преподавателя) являются:

- формирование и развитие в рамках среднего и среднего специального учебного заведения сильной научной школы, способной не только обучать, давать фундаментальное юридическое образование, но и воспитывать будущих ученых и специалистов в области юриспруденции;

- создание комплексного механизма профессиональной (возможности карьерного роста) и материальной (стимулирующие выплаты по итогам выявленного на тестированиях уровня знаний студентов) заинтересованности преподавателей юридических дисциплин.

 

Деятельность ученых состязательна (борьба за приоритет). Если нет состязательности, то наступает деформация в науке и в юридической науке, в частности. Но именно состязательность и отсутствует в педагогической вузовской практике – из-за тотальной разобщенности, кафедральной, ведомственной, региональной.

 

Определенный скептицизм к педагогической науке свойствен и кадрам европейской высшей школы. Здесь имеются некоторые организационно-педагогические меры, применяемые отчасти и на Западе. Целевые программы педагогического совершенствования – системы лекций, семинаров, конференций, локальных дискуссий; междисциплинарные исследования по проблемам преподавания и усвоения знаний, подготовка диссертаций по преподаванию конкретных дисциплин, а также система взаимных оценок преподавательского труда и использования студенческих оценок качества преподавания[4].

Перечисленные меры способны преодолевать и преподавательскую разобщенность, и создавать дух научной «соревновательности». Наконец, именно такого рода программы, обследования, системы оценок предназначены помочь при аттестации научно-преподавательских кадров именно в плане их педагогической результативности. Действующие ныне критерии и показатели квалификации профессорско-преподавательского состава – это традиционно ученые степени и ученые звания, а они связаны с научной деятельностью.

Понятие «кадры высшей школы» многогранно и включает в себя и совместителей. Ключевая проблема кадровой политики – обеспечение среднего и среднего специального учебного заведения научными лидерами и кадрами высшей квалификации на условиях «пожизненного найма» или совместительства. В когнитивном плане лидеры создают условия для развития научно-педагогических школ, в социальном – стимулируют профессиональный рост молодежи. Главное в кадровой политике регулирование не столько численности кадров, сколько качественного состава (квалификационной и профессиональной структуры).

 

В развитых странах преподавательский корпус имеет высокую зарплату и различные льготы (доплаты, премии, начисления в страховой и пенсионный фонды, льготы в оплате жилья). Однако доход от совместительства по научной работе ограничен: для преподавателей США и Западной Европы он не должен превышать 1/6 части основного преподавательского оклада. Формально не ограничивается другая деятельность – консультации, экспертизы, лекции, работа по заказу местных органов власти. Частная предпринимательская деятельность профессуры не столько ограничена в правовом порядке, сколько не вписывается в этику учебного заведения, считается непатриотичной по отношению к фирме (в данном случае образовательной), которая содержит ученого-педагога.

 

«В нашей критической ситуации, – пишет В.Ю. Кокорев, – преподавателям и администраторам не до этических тонкостей, они не брезгуют практически любой договорной работой на стороне, а руководство смотрит на это как на нормальное явление… Вместе с тем остается запрет на более, чем одно совместительство. На наш взгляд, во всяком случае на переходный период, эта норма должна быть снята». Автор считает, что это будет лучше и для преподавателей, и для администрации, ибо предоставит последней право (во всяком случае, моральное) на контроль над совместительством и его влияние на научно-педагогическую деятельность работника среднего и среднего специального учебного заведения.

Коммерческая деятельность средних и средних специальных учебных заведений, а также вузов на Западе не может прикрываться вывеской вроде распространенных в свое время у нас «научно-технических центров творчества молодежи»: бизнес – однозначно бизнес, и налоговая, и прочая фискальная политика в отношении него не делает различий такого рода. Правда, в США с конца 1970-х годов, а в Западной Европе в 1980-е годы начали формироваться так называемые квазикоммерческие вузовские структуры, но процесс их утверждения шел противоречиво и болезненно.

Например, в США некоторые профессора с национальной репутацией выступают за не лимитированную коммерциализацию науки (в основном это представители инженерно-экономического сектора). Но многие преподаватели эту линию не поддерживают. Видимо, сказывается нежелание нарушать более или менее устойчивую систему экономики среднего и среднего специального образования, носящего традиционно смешанный характер. Целесообразно развеять заблуждения о том, что финансовые трудности отечественных вузов и их профессорско-преподавательского корпуса способно устранить введение платы за обучение.

Основными целями и задачами высшей школы юридического образования в сфере проблемы воспроизводства кадрового потенциала являются гуманизация и гуманитаризация образования, при новой методологии приобретающие гораздо более глубокий смысл, чем просто приобщение человека к гуманитарной культуре. Смысл заключается в том, что необходимо гуманизировать деятельность профессионалов, для чего необходимо:

во-первых, пересмотреть смысл понятия «фундаментализация образования», вложив в него новое значение и включив в основную базу знаний науки о человеке и обществе. В России это далеко не простая проблема;

во-вторых, формирование системного мышления, единого видения мира без разделения на «физиков» и «лириков» потребует встречного движения и сближения сторон. Техническую деятельность необходимо гуманизировать. Но и гуманитариям следует сделать шаги в сторону освоения общечеловеческих ценностей, накопленных в научно-технической сфере. Именно разрыв технической и гуманитарной подготовки привел к обеднению гуманитарного содержания учебно-воспитательного процесса, снижению творческого и культурного уровня специалиста, экономическому и правовому нигилизму, а в конечном счете – к снижению потенциала науки и производства.

 

Известный психолог В.П. Зинченко так определил опустошающее воздействие на человеческую культуру технократического мышления: «Для технократического мышления не существует категорий нравственности, совести, человеческого переживания и достоинства».

 

Обычно, говоря о гуманитаризации инженерного образования, имеют в виду только увеличение доли гуманитарных дисциплин в учебных планах среднего, среднего специального учебного заведения и вуза. При этом предлагают учащимся различные искусствоведческие и другие гуманитарные дисциплины, что редко бывает непосредственно связано с будущей деятельностью инженера. Но это так называемая внешняя гуманитаризация. В среде научно-технической интеллигенции господствует технократический стиль мышления, который впитывают в себя студенты с самого начала обучения в среднем, среднем специальном учебном заведении и вузе. Поэтому они относятся к изучению гуманитарных дисциплин, как к чему-то второстепенному, проявляя иногда откровенный нигилизм[5].

Высшее образовательное учреждение самостоятельно и в осуществлении образовательного процесса, подборе и расстановке кадров, и в научной, финансовой, хозяйственной и иной деятельности в пределах, установленных российским законодательством, типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования и уставом этого учреждения.

В Законе РФ «Об образовании» имеются две самостоятельные статьи, посвященные непосредственно управлению образовательным учреждением: статья 35 «Управление государственным и муниципальным образовательным учреждениями» и статья 36 «Управление негосударственным образовательным учреждением». Представляется, что целесообразно обратить особое внимание на положения пункта 1 статьи 35 данного Закона. Эти положения устанавливают, что управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с российским законодательством и уставом образовательного учреждения.

Таким образом, устанавливая исчерпывающий перечень правоустанавливающих субъектов, законодатель исключил из этого перечня органы местного самоуправления. По существу, они могут принимать участие в этом процессе только как учредители муниципальных образовательных учреждений при утверждении их уставов. Насколько это правильно? Ведь сегодня большинство образовательных учреждений находится в ведении именно органов местного самоуправления. Представляется, что было бы целесообразно предоставить возможность и органам местного самоуправления иметь законное право своими актами устанавливать особенности управления подведомственными образовательными учреждениями.

Последующие положения названной статьи Закона, устанавливая принципы управления образовательным учреждением (единоначалие и самоуправление), в основном посвящены вопросам назначения руководителя образовательного учреждения. Таким образом, можно констатировать, что Закон «Об образовании» не обеспечивает правового регулирования многих отношений, которые возникают в процессе управления государственным и муниципальным образовательным учреждением.

Не лучшим образом обеспечивается и правовое регулирование негосударственным образовательным учреждением (статья 36 Закона РФ «Об образовании»). Здесь компетенция управления этими образовательными учреждениями закреплена в основном за их учредителями.

Особенности законодательного регулирования управления высшими учебными заведениями установлены Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», норма статьи 12 («Управление высшим учебным заведением») которого определяет правовое регулирование отношений, возникающих при управлении высшим учебным заведением.

Управление средними и средними специальными учебными заведениями урегулировано положениями указанной статьи более детально, чем это сделано Законом РФ «Об образовании». Однако и здесь нельзя говорить об исчерпывающей функциональной полноте законодательного регулирования. Например, до сих пор остается белым пятном правовая основа самоуправления средней школы, и в этом многие видят существенный недостаток системы управления в образовании.

Выполнение этих и других предусмотренных законом функ­ций приводит к необходимости разрабатывать и совершенство­вать структуру управления деятельностью, штатное расписание, распределение должностных обязанностей. Системный подход к управлению обеспечивает оптимальность и продуктивность ра­боты средних и средних специальных учебных заведений.

Обучение основам государства и права как педагогическая система в средних и средних специальных учебных заведениях и объект управления имеет определенную организационную структуру, т.е. она разделена на части (структурные подразделения), за которыми закреплены пол­номочия и ответственность и определены их отношения и прави­ла взаимодействия по горизонтали и вертикали.

Выполнение каждой функции распределено между структур­ными подразделениями системы и отдельными исполнителями. В каждом среднем и среднем специальном учебном заведении имеются различные курсы (потоки), сформированные группы, руководство, преподавательский состав (учителя), обслуживающий персонал – это простейшая организационная структура вуза. К сожалению, до сих пор не редкость, что она не согласуется со структурой управления, поскольку последнее строится стихийно.

В основе решения задач управления средним и средним специальным учебным заведением должен лежать осо­знанно выбранный подход, который означает выполнение следу­ющих действий:

- определить состав функций, которые должна реализовать система;

- выбрать методы и средства реализации функций;

- определить состав органов (временных и постоянных), от­ветственных за функции управления развитием, и их взаимоотно­шения;

- установить логическую структуру управленческих действий при реализации функции управления развитием;

- распределить полномочия и ответственность за выполнение этих управленческих действий;

- определить ответственность за руководство выполнением управленческих действий и контроль.

Неразвитая структура среднего и среднего специального учебного заведения и непродуманная структура управления ведут к авторитарным, насильственным методам руководства, к формированию атмосферы нетерпимости ко всяким отклонениям от установившегося порядка вещей[6].

Выделяются следующие типы организацион­ных структур:

1) линейная, предполагающая систему соподчинения сверху вниз по принципу субординации;

2) функциональная, при которой согласование подчиненности и ответственности выстраивается в соответствии с функциональ­ными обязанностями сотрудников и подразделений по принципу координации;

3) смешанная (линейно-функциональная), где связи и отношения субъектов характеризуются одновременно и субординацией, и координацией[7].

Система управления образованием – это целенаправленная, планомерная, непрерывная деятельность государственных и общественных органов, которая проявляется в исполнительно-распорядительной по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты (образовательные учреждения) и направлена на обеспечение удовлетворения потребностей граждан России в образовании[8]. Анализ образовательных реформ в наиболее развитых странах мира (США, Великобритания, ФРГ, Франция, Япония), а также в странах Центральной и Восточной Европы, КНР убедительно показывает, что началу процесса реформирования образования в этих странах обязательно предшествовало осмысление и разработка:

- философских концепций (парадигм) образования, соответствующих долгосрочным национальным интересам государства, его целям и задачам;

- четко сформулированных целей и масштабов реформирования системы образования (реформировать систему образования в целом или ее отдельные компоненты);

- правовых основ проведения реформ и послереформенного развития образовательной системы;

- системы мониторинга и оценки результатов реформы, необходимой для ее корректировки[9].

Бесспорно, Россия не может стоять в стороне от интеграционных процессов в Европе в сфере образования. Но это не значит, что Россия полностью и безоговорочно должна заимствовать у западноевропейцев систему высшего образования без учета существенных различий между структурами систем высшего образования и систем подготовки и аттестации научно-педагогических кадров наших стран, национальных традиций и среды, в которых они функционируют[10].

О переходе от декларативного к действительному приоритету образования в социальной стратегии развития страны, по мнению В.И. Загвязинского, свидетельствуют мероприятия по реализации приоритетного национального проекта «Образование»[11]. Государственная политика в области образования основана на следующих принципах:

- гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к природе, Родине, семье;

- единство федерального культурного и образовательного пространства, защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;

- общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;

- светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;

- свобода и плюрализм в образовании;

- демократический, государственно-общественный характер управления образованием, автономность образовательных учреждений.

Российская Федерация провозглашает область образования приоритетной. Организационной основой государственной политики России в области образования является Федеральная программа развития образования, утверждаемая федеральным законом, разрабатываемая на конкурсной основе. Конкурс объявляет Правительство РФ.

Доклад Правительства РФ о ходе реализации Федеральной программы развития образования ежегодно представляется палатам Федерального Собрания РФ и публикуется в официальном печатном органе[12].

 

Библиографический список:

 

1.      Борытко Н.М., Соловцова И.А., Байбаков А.М. Педагогика: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. М.: Издательский центр «Академия», 2007. С. 390.

2.      Буланова-Топоркова М.В. Педагогика и психология высшей школы: Учебное пособие. Ростов-на-Дону: Феникс, 2002. С. 13.

3.      Ермаченко Д.Н. Система управления образованием в России и организационно-правовые аспекты ее совершенствования: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004. С. 7.

4.      Загвязинский В.И. Стратегические ориентиры и практика реформирования образования // Образование и наука. Известия Уральского отделения Российской академии образования. 2006. № 2 (38). С. 28.

5.      Красноженова Г.Ф. Высшая школа России (проблемы сохранения интеллектуального потенциала). М., 1998. С. 45.

6.      Смелянский Р.Л., Иевенко М.В. Возможности системы «Университет» компании «РЕДЛАБ» для формирования и реализации стратегии развития вуза // http://www.ict.edu.ru/ft/004061/smel_iev.pdf

7.      Шукшунов В.Е. Острые проблемы российского высшего образования на современном этапе // X академические чтения «Образование и наука: проблемы и перспективы развития», 24–25 июня 2004 г. Новочеркасск, 2004. С. 25, 26.