«Амнистия в истории российского уголовного права»

Публично-правовой порядок рассмотрения споров о праве граждан на трудовую пенсию

Бобров Е.А.
Электронный ресурс, 2010.
В статье автор раскрывает особенности публично-правового порядка в спорах, связанных с реализацией прав граждан на трудовую пенсию, и отсутствие четкого правового механизма по восстановлению прав граждан на трудовую пенсию в судебном порядке.
Ключевые слова: трудовая пенсия, права граждан, судебная защита, исковой порядок, пенсионный фонд, пенсионное обеспечение, публично-правовой порядок.
The author of the article reveals the peculiarities of public-law procedure in the disputes related to realization of rights of citizens to labor pension and absence of legal mechanism of restoration of rights of citizens to labor pension in judicial procedure.
Key words: labor pension, rights of citizens, judicial defense, adversary proceeding, pension fund, pension security, public-law procedure.
В настоящей статье рассмотрен судебный порядок рассмотрения споров о праве граждан на трудовую пенсию. Право на судебную защиту является одной из основных юридических гарантий защиты пенсионных прав граждан. Значение судебной защиты трудно переоценить, так как здесь затронуты основополагающие права и свободы человека, закрепленные в том числе и в международных актах. Именно судебный порядок позволяет наиболее полно защитить свое нарушенное право.
Одной из важнейших проблем в разрешаемых в судебном порядке спорах, связанных с назначением трудовых пенсий, является вопрос о порядке их рассмотрения: исковом или публично-правовом, поскольку от этого зависит, прежде всего, распределение бремени доказывания, а вместе с этим - и ответственности государства за обеспечение достойного уровня жизни социально незащищенных граждан.
Как разъяснил Верховный Суд РФ в п. 8 Постановления Пленума от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших с принятием и введением Гражданского процессуального кодекса РФ", Гражданский процессуальный кодекс РФ, в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, решений, действий и бездействия учреждений, предприятий, организаций и общественных объединений, в связи с чем эти дела предписано рассматривать по правилам искового производства.
Однако в отношениях с органом пенсионного обеспечения гражданин находится в неравном положении. В процедурных отношениях по назначению пенсии территориальный орган ПФР обладает властными полномочиями по отношению к гражданину, и от его организационно-распорядительных действий зависит, получит гражданин пенсию или нет.
Юридическая природа дел, возникающих из гражданских, жилищных, трудовых, семейных и других "цивилистических" отношений, характеризуется гражданско-правовым равенством участников материальных отношений, даже если одним из них является государственный орган. Поэтому такие дела за некоторыми исключениями рассматриваются в исковом порядке.
Юридическая природа дел, возникающих из публичных правоотношений, заключается в том, что заявитель (гражданин либо организация) находится в административной зависимости от соответствующей властной структуры, ее органов и должностных лиц, действиями которой предположительно нарушены его права и свободы.
Пенсионный фонд РФ не входит в систему органов государственной власти, он является государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением, подотчетным Правительству РФ, осуществляет аккумулирование и расходование средств государственного пенсионного страхования. ПФР - это внебюджетный социальный фонд, обеспечивающий государственное пенсионное страхование граждан в случае утраты ими заработка или иного дохода из-за инвалидности, старости, потери кормильца и других установленных законом случаев.
При этом Пенсионный фонд РФ не является государственным учреждением в его классическом понимании, имеет специальную правоспособность, определенную законом, и наделен государственно-властными полномочиями, имеет свои территориальные органы, создаваемые в форме самостоятельных юридических лиц, тогда как гражданским законодательством не предусмотрена возможность наличия у государственного учреждения каких-либо обособленных подразделений в форме юридических лиц.
Эти обстоятельства послужили правовым основанием для регламентации рассмотрения дел по спорам между гражданами и Пенсионным фондом РФ, связанным с назначением и выплатой трудовых пенсий, в исковом порядке (п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.12.2005 N 25 "О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии").
Между тем специальный статус Пенсионного фонда РФ и его неотнесение к государственным органам не должны иметь принципиального значения для определения порядка рассмотрения дел об оспаривании гражданами решений по вопросам пенсионного обеспечения.
Реализация Пенсионным фондом РФ государственной политики в сфере пенсионного обеспечения с возложением законом на его органы обязанности самостоятельно истребовать у заинтересованных лиц необходимые для назначения пенсии документы, обеспечивать реализацию права на пенсию и неучастие органа ПФР в материальных отношениях, связанных с наличием у гражданина права на трудовую пенсию, а также нахождение гражданина в подчиненном положении по отношению к органу пенсионного обеспечения свидетельствуют о безусловном отсутствии в этих делах спора о гражданском праве, подлежащего рассмотрению в исковом порядке.
Установленная в законодательстве презумпция права на социальное обеспечение и обязанность пенсионного органа содействовать реализации этого права свидетельствуют о совпадении интересов пенсионного органа и заявителя <1>. Бремя доказывания невозможности назначить пенсию возложено на территориальный орган ПФР.
--------------------------------
<1> Угренев А.Ю. Подсудность и форма рассмотрения дел, связанных с реализацией права граждан на пенсионное обеспечение // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. N 3; СПС "КонсультантПлюс".
Вытекающая отсюда обязанность данного органа доказать отсутствие у гражданина вышеназванного права в совокупности с отсутствием противоположной обязанности у гражданина подтверждает невозможность рассмотрения дел, связанных с защитой права граждан на пенсионное обеспечение, в порядке искового производства.
Поэтому любые дела, связанные с реализацией права граждан на трудовую пенсию (кроме заявлений об установлении юридических фактов), подлежат рассмотрению в публично-правовом (по правилам главы 25 ГПК РФ), а не исковом порядке. Только публично-правовой порядок позволяет наиболее эффективно и оперативно рассмотреть спор (срок рассмотрения заявления 10 дней вместо 2 месяцев в исковом порядке (ч. 1 ст. 257 ГПК РФ)) и восстановить нарушенное право гражданина.
Кроме того, учитывая, что заявителями по таким делам являются пожилые граждане, инвалиды либо граждане, утратившие кормильца, далеко не всегда располагающие минимальными правовыми знаниями и средствами на оплату услуг адвоката, справедливо и оправданно распространение на дела данной категории и таких особенностей публично-правового производства, как альтернативная подсудность (ч. 2 ст. 254 ГПК РФ), несвязанность суда основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ), контроль суда за исполнением решения (ч. ч. 2, 3 ст. 258 ГПК РФ) и др.
В связи с этим нуждается в изменении п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.12.2005 N 25 "О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии".
Также требуется внести изменения в ст. 245 и ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, дополнив их указанием на возможность обжалования в порядке производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, действий, решений и бездействия предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих государственные функции и оказывающих гражданам государственные услуги.
В п. 3 вышеназванного Постановления Пленума Верховного Суда РФ содержится разъяснение о подсудности заявления гражданина по спору о реализации права на трудовую пенсию. Со ссылкой на ст. 28 ГПК РФ предписано подавать заявление в суд по месту нахождения пенсионного органа.
Такой подход является по меньшей мере странным. Это существенно затрудняет восстановление пенсионных прав социально незащищенных граждан при обжаловании решений отделений Пенсионного фонда РФ в субъекте Федерации, вынуждая их выезжать в областной центр и нести расходы на проезд, в том числе и юриста. Причем только в суд первой инстанции нужно ездить минимум два раза - на досудебную подготовку и в судебное заседание.
Эта позиция не соответствует и закону, так как п. 6 ст. 29 ГПК РФ, являющимся специальной нормой по отношению к общему правилу определения подсудности, предусмотрена подача заявления о восстановлении пенсионных прав также в суд по месту жительства истца (заявителя). Аналогичное указание содержится в п. 2 ст. 254 ГПК РФ о подсудности дел об оспаривании решений, действий, бездействия органов власти и должностных лиц.
Пункт 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.12.2005 N 25 подлежит корректировке.
Представляется правильным и обоснованным мнение А.Ю. Угренева о недопустимости рассмотрения судами споров, связанных с реализацией права граждан на пенсионное обеспечение в порядке особого производства (главы 27, 28 ГПК РФ).
Согласно ст. 265 ГПК РФ суд устанавливает факты, имеющие юридическое значение, только при невозможности получения заявителем в ином порядке надлежащих документов, удостоверяющих эти факты, или при невозможности восстановления утраченных документов.
Для установления фактов, связанных с назначением пенсии, предусмотрен внесудебный порядок, для проведения которого за органами, осуществляющими пенсионное обеспечение, и органами Рострудинспекции закреплены обширные полномочия, а для работодателей и профсоюзных организаций и иных лиц, у которых находятся доказательства по делам данной категории, предусмотрен круг корреспондирующих этим полномочиям обязанностей, что, по сути, делает этот досудебный порядок обязательным, гарантированным Конституцией РФ и законодательством, реализуемым в ее развитие <2>.
--------------------------------
<2> Там же.
Таким образом, лишь в случае объективной невозможности получения заявителем необходимых для назначения пенсии документов либо невозможности восстановления утраченных документов, т.е. когда спор о материальном праве отсутствует, возможно установление судом юридического факта в порядке особого производства.
Как правильно указывает В.А. Тарасова <3>, в судебном порядке устанавливаются факты, существование которых не представляется очевидным, когда требуется более сложное производство по делу, и используемые виды доказательств могут с достоверностью подтвердить эти факты лишь при наличии особых и обширных гарантий установления истины, которые предоставляет судебная форма.
--------------------------------
<3> Тарасова В.А. Процедурная форма деятельности органов социального обеспечения // Советское государство и право. М.: Наука, 1973. N 11. С. 113 - 114.
Незаконные же (по мнению гражданина) действия и бездействие должностных лиц органов пенсионного обеспечения подлежат оспариванию исключительно в порядке производства по делам, вытекающим из публично-правовых отношений.
Гражданин несет ответственность за достоверность сведений, предоставленных им для назначения трудовой пенсии.
Пунктом 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.12.2005 N 25 конкретизировано применение п. 3 ст. 1109 ГК РФ, согласно которой выплаченная гражданину пенсия не подлежит возврату в качестве неосновательного обогащения при отсутствии недобросовестности с его стороны и счетной ошибки. Таким образом, при отмене в суде апелляционной, кассационной или надзорной инстанции решения суда по делу о назначении трудовой пенсии поворот исполнения решения суда при отсутствии названных обстоятельств не допускается, и выплаченные суммы пенсий не подлежат возврату, что также является гарантией защиты права на трудовую пенсию.
Отсутствие четкого правового механизма полного восстановления всех правомочий, составляющих содержание права на пенсию, обусловливает и (фактическое - Е.Б.) отсутствие ответственности органов, осуществляющих пенсионное обеспечение граждан, за нарушение этого права <4>.
--------------------------------
<4> Чупрова Е.В. Можно ли защитить свое право на пенсию? // Адвокат. 1999. N 12.
Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. На основе данного положения отечественная доктрина формулирует итоговый элемент завершения процесса восстановления, защиты субъективных прав. К примеру, в п. 5.4 Постановления Конституционного Суда РФ от 19.06.2002 N 11-П <5> указывается, что "право на судебную защиту предполагает конкретные гарантии, позволяющие реализовать его в полном объеме и обеспечивающие эффективное восстановление в правах посредством правосудия". Смысл данной конструкции вполне очевиден, а именно - принятие конкретного судебного решения по делу (другими словами - совершение правосудия) восстановило и защитило субъективное право на определенное социальное благо.
--------------------------------
<5> Постановление Конституционного Суда РФ от 19.06.2002 N 11-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Закона РФ от 18.06.1992 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакциях от 24.11.95 и от 12.02.2001), Федеральных законов от 12.02.2001 "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", от 19.06.2000 "О минимальном размере оплаты труда" и от 07.08.2000 "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации" в связи с запросами Верховного Суда РФ и Октябрьского районного суда г. Краснодара, жалобами граждан и общественных организаций чернобыльцев".
Мы присоединяемся к позиции Е.В. Вавилина <6> об ошибочности этого доктринального положения. Оно нуждается в изменении. Необходим не менее важный и системообразующий завершающий этап в осуществлении и защите субъективных прав - обеспечительный механизм реализации судебного решения.
--------------------------------
<6> Вавилин Е.В. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Ин-т государства и права РАН; Волтерс Клувер, 2009. С. 124.
Завершающим этапом механизма реализации субъективного права на трудовую пенсию должны быть не акты реализации прав и обязанностей, а реальное, фактическое осуществление субъективного права на трудовую пенсию, т.е. ее назначение и выплата.
Неслучайно, что даже в гражданском процессе стадия исполнительного производства является одной из четырех основных.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_7367.html