«Правовое регулирование раздела имущества супругов при разводе в РФ»

Проблемы разграничения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления Российской империи и Российской Федерации: сравнительный анализ

Полещенко Д.А.
Электронный ресурс, 2010.
Нечеткость разграничения компетенции и ответственности между государственной властью и местным самоуправлением, недостатки правового регулирования управленческой деятельности в целом снижали ее качество, в том числе в части взаимодействия органов публичной власти в Российской империи, что характерно и для современной России. В то же время попытки определить вопросы местного значения из числа публичных дел по некоему родовому признаку успеха не имели ни в Российской империи, ни в Российской Федерации. Требовался и требуется баланс обособленности и кооперации данных уровней осуществления публичной власти.
Еще в Российской империи остро стояли проблемы качества правового регулирования осуществления государственной власти и местного самоуправления. Многие статьи Положения 1864 г. были нечетко сформулированы и могли по-разному трактоваться. Неопределенное правовое положение было характерно не только для земских учреждений, но и для государственных органов, включая губернаторов. В государственном аппарате губернаторы являлись, с одной стороны, практически наместниками императора, а с другой - были подконтрольны Министерству внутренних дел. Учреждение поста генерал-губернатора возложило на последних представительство монарха, а губернаторов поставило в подчинение и генерал-губернаторам, и МВД.
За земствами закреплялись в основном вопросы социально-экономической сферы, имеющие значение для развития территорий. В то же время исключить названные вопросы из числа государственных дел также невозможно. В результате компетенции государственных органов и земств во многом пересекались. При этом организационные формы их взаимодействия не были четко установлены правом и функционировали с недостатками.
Несмотря на то что земства имели законодательно очерченный круг предметов ведения, область действительно самостоятельного принятия решений для них неуклонно сужалась. С 1890 г. по существу решения земств не только управленческого характера, но и сугубо хозяйственные (например, займы, проекты смет), а также формирование земских учреждений (в частности, избрание на должности) рассматривались и утверждались губернатором или министром внутренних дел.
Таким образом, в Российской империи остро стояла проблема нечеткости разграничения компетенции и ответственности между государственной властью и земствами. Недостатки правового регулирования управления в целом снижали качество управленческой деятельности органов государственной власти и земских органов, а также их взаимодействия.
Сегодня также не найдены законодательные критерии разграничения компетенции государственной власти и местного самоуправления. В то же время понятие "вопросы местного значения" не может трактоваться как не имеющие государственного значения. Речь идет об учете интересов населения в зависимости от того места, в котором проживают граждане. Вопросы местного значения в разных местностях (городах, районах, поселках, селах и т.д.) могут решаться населением с учетом местной специфики. Решение таких вопросов существенно зависит именно от местных условий. Общегосударственные же вопросы независимо от существенно различающихся местных условий должны решаться единообразно для всех муниципалитетов. Но изложенное не означает, что вопросы местного значения не важны для государства. Как раз наоборот, в современных условиях стабильность всего государственного механизма во многом зависит от того, как решаются именно вопросы местного значения. Более того, практически все вопросы местного значения имеют продолжение в компетенции государственных органов, основы их решения имеют общегосударственное значение (здравоохранение, образование, социальное обслуживание и т.д.). В частности, от эффективной работы инфраструктуры закрытых административно-территориальных образований во многом зависит решение общегосударственных (например, оборонных) задач.
Конституционный Суд Российской Федерации отметил допустимость определенного дуализма в ряде сфер общественных отношений, которые выступают и государственными делами, и вопросами местного значения. Например, в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июля 2004 г. N 303-О "По жалобе Кунгурской городской управы на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 35 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" отмечается, что предоставление местными органами, органами местного самоуправления жилой площади в течение трех лет по установленным законодательством нормам сотрудникам уголовно-исполнительной системы не может рассматриваться как нарушающее самостоятельность и права местного самоуправления, так как обеспечение указанной категории государственных служащих жильем имеет как общегосударственное, так и местное значение <1>. Той же позиции придерживаются и иные высшие суды России. Так, в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 июня 2007 г. N 4429/07 "Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" отмечается, что, поскольку содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем судей как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имеют и общегосударственное, и местное значение, а потому решаются совместно государственными органами и органами местного самоуправления <2>.
--------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 1.
<2> Документ опубликован не был. Справочная правовая система "КонсультантПлюс".
Зачастую не представляется возможным осуществить четкое законодательное разграничение компетенции государственной власти и местного самоуправления, по крайней мере на уровне предметов ведения. Это нашло отражение и в приведенном выше Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июля 2004 г. N 303-О, в котором отмечается, что содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относятся к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем сотрудников уголовно-исполнительной системы как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имея и общегосударственное, и местное значение, подлежат совместному решению государственными органами и органами местного самоуправления. В развитие указанной позиции Н.С. Бондарь обоснованно указывает, что "многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение" <3>. Действительно, как справедливо отмечает С.А. Авакьян, и государственная власть, и местное самоуправление - форма единой власти народа Российской Федерации <4>.
--------------------------------
<3> Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. М., 2008. С. 76.
<4> Авакьян С.А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе // Право. 1998. N 2-3. С. 26.
В этой связи обоснованным представляется мнение, что предметы ведения муниципального образования можно определить как вопросы местного значения, закрепленные в соответствии с Конституцией Российской Федерацией, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", исходя из типов муниципальных образований, а также вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Отдельные государственные полномочия, осуществляемые на уровне местного самоуправления, не могут относиться к предметам ведения муниципальных образований, поскольку они обусловлены предметами ведения либо Российской Федерации, либо субъектов Федерации, либо совместного ведения Федерации и ее субъектов <5>.
--------------------------------
<5> Нанба С.Б. Конституционно-правовое регулирование компетенции муниципальных образований: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 11.
Более того, основным лейтмотивом разработки и принятия нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2003 г. было именно разграничение компетенции различных уровней осуществления публичной власти, упорядочение и унификация межбюджетных отношений. Хотя разработчики и декларировали более глубокую реформу всей системы российского местного самоуправления, включая приближение органов местного самоуправления к населению <6>.
--------------------------------
<6> Бабичев И.В. Стенограмма Круглого стола "Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления" // Местное право. 2004. N 1-2. С. 21 - 22.
Достижение названной выше ключевой задачи Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в целом обеспечил. Законом выделены полномочия каждого уровня местного самоуправления, установлено требование, что иные полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными и региональными законами, должны относиться к отдельным государственным полномочиям, исполняемым органами местного самоуправления за счет субвенций из государственного бюджета соответствующего уровня. В отношении более глубокой реформы, в частности приближения органов местного самоуправления к населению, об однозначных успехах говорить представляется преждевременным. При этом перечень вопросов местного значения, сформированный в ст. 14 - 16 Федерального закона N 131-ФЗ 2003 г., содержит ряд недостатков, характерных и для Федерального закона 1995 г. В перечнях вопросов местного значения (ст. 14 - 16) содержатся наряду с собственными вопросами местного значения (собственными вопросами ведения) муниципальных образований также и полномочия органов местного самоуправления.
Кроме того, устойчивость сферы компетенции местного самоуправления, а также формирование достаточной ресурсной базы для ее осуществления остаются ключевыми проблемами современной России. С 2003 г. в названный Федеральный закон N 131-ФЗ вносилось более 40 изменений, которые главным образом касались уточнения компетенции органов местного самоуправления и ресурсной базы ее осуществления. Данные изменения качественно не улучшили ситуацию, а излишняя динамика корректировки компетенции не способствует стабильности и эффективности работы органов местного самоуправления.
Более того, анализ содержания федеральных законов о совершенствовании разграничения полномочий между уровнями осуществления публичной власти, принятых во второй пятилетке 2000-х годов, свидетельствует о пересмотре федеральным законодателем многих основополагающих принципов первоначальной концепции разграничения полномочий. В литературе выделяется 11 типов полномочий органов местного самоуправления <7>.
--------------------------------
<7> Дементьев А.Н. Теории и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2009. С. 125.
Речь идет фактически о размывании полномочий органов местного самоуправления, что нарушает принцип его компетенционной обособленности. К сожалению, несмотря на все усилия Российского государства и общества, до настоящего времени не найдено удовлетворительного способа законодательного закрепления компетенции местного самоуправления, обеспечившего бы компетенционную обособленность местного самоуправления и взаимодействие с органами государственной власти на устойчивом базисе в долгосрочной перспективе.
Таким образом, четкое и исчерпывающее определение предметов ведения государственной власти и местного самоуправления по сферам общественных отношений не было возможно ни в Российской империи, ни в Российской Федерации. Детальное разграничение полномочий по каждой сфере общественных отношений остается единственно возможным вариантом решения проблемы и позволяет повысить эффективность взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечить единство публичной власти. В то же время такое разграничение должно отличаться определенной стабильностью, чего не было в Российской империи и нет в Российской Федерации.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_8994.html