«Правовое обеспечение усыновления (удочерения) детей. Опека и попечительство над детьми»

Проблемы систематизации форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей

В настоящее время в отечественном семейном праве закреплено несколько форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Одна из них заключается в передаче детей в специальные воспитательные или иные аналогичные учреждения. К сожалению, именно эта форма устройства является одной из самых распространенных. В то же время семейное законодательство, по нашему мнению, практически не уделяет внимания вопросам пребывания детей в таких учреждениях. В ст. 147 и 149 СК РФ лишь обозначаются основы правового положения находящихся там детей, правоотношения же между ребенком и учреждением (как юридическим лицом) урегулированы весьма фрагментарно, с использованием бланкетных норм, отсылающих к положениям об опеке и попечительстве.

Следует отметить также недостатки реформы рассматриваемого способа устройства детей, которая выразилась во введении Федеральным законом от 2 января 2000 г. в ст. 123 СК РФ понятия «детский дом семейного типа». А в п. 2 Постановления Правительства РФ от 19 марта 2001 г. «О детском доме семейного типа» предусматривается, что «детский дом семейного типа организуется на базе семьи при желании обоих супругов взять на воспитание не менее 5 и не более 10 детей и с учетом мнения всех совместно проживающих членов семьи». Таким образом, в сущности, ребенок или несколько детей будут переданы семье, состоящей из супругов и, возможно, их детей. Однако, согласно п. 4 Постановления, такие детские дома создаются как юридические лица в организационно-правовой форме «воспитательных учреждений».

Сравнивая нормы гл. 21 СК РФ и Положения о приемной семье с нормами Постановления от 19 марта 2001 г., практически невозможно установить различие между ними. На наш взгляд, несовершенство Постановления заключается, во-первых, в неопределенности правового положения «воспитателей» такого детского дома, во-вторых, в отсутствии у них статуса опекунов (попечителей) ребенка, предоставление которого желательно при осуществлении такого рода индивидуальной заботы, а в-третьих, в невозможности четко отграничить эту форму устройства от других. Более того, создание детских домов семейного типа вполне допустимо без государственной регистрации юридического лица, в рамках института приемной семьи.

Говоря об устройстве детей в такой детский дом, необходимо также отметить, что дети должны передаваться исключительно в специализированные организации. По смыслу ст. 123 СК РФ, содержащей перечень форм устройства детей, учреждение, куда помещается ребенок, должно быть специализированным, предназначенным для проживания и воспитания детей.

В последнее время в связи с недостаточным финансированием социальной сферы активно пропагандируется идея о необходимости передачи детей-сирот в воинские части. Впервые соответствующая норма была закреплена в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. №120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». В соответствии с ним были приняты два Постановления Правительства РФ, подробно регламентирующие порядок зачисления несовершеннолетних в воинские части, а также статус таких воспитанников. Суть этой меры состоит в том, чтобы передать мальчика в возрасте от 14 до 16 лет, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в воинскую часть. При этом ребенка ставят на довольствие. Однако помимо учебы он должен «совершенствовать свою физическую подготовку и добросовестно готовить себя к военной службе».

Таким образом, ст. 24 Федерального закона от 24 июня 1999 г. противоречит ст. 123 СК РФ, а потому не подлежит применению. В соответствии со ст. 2 СК РФ семейное законодательство (и только оно) определяет формы и порядок устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей. Семейным кодексом не предусмотрено существование закона, регулирующего помещение детей в воинские части, и вообще какого-либо специального закона, устанавливающего формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Действующее законодательство закрепляет также формы временного устройства детей в семью, к которым в первую очередь относится древний и испытанный правовой институт – опека (попечительство). Это такой способ устройства несовершеннолетних в семью, который предполагает индивидуальное оказание помощи, ухода и попечения со стороны физического лица.

Однако эта форма используется не во всех возможных случаях, так как установление опеки сегодня связано с соблюдением формальностей; кроме того, для выплаты опекунам и попечителям денежных средств на содержание детей не хватает бюджетных ресурсов. На наш взгляд, подобные проблемы могут быть устранены путем внесения изменений и дополнений в нормы об опеке и попечительстве.

К опеке и попечительству примыкает другая форма устройства детей – приемная семья, которая, к сожалению, не получила широкого распространения на практике.

Семейный кодекс РФ не содержит определения понятия «приемная семья». Одним из отличительных признаков такой семьи является специфическое основание ее возникновения – договор о создании приемной семьи. Разница между приемной семьей и опекой по действующему законодательству обнаруживается при анализе правового статуса лица, на которое возложена обязанность заботиться о ребенке. Если приемные родители делают это за плату, то обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно, кроме случаев, предусмотренных законом. По нашему мнению, эти различия невелики и на сущности правоотношений не сказываются.

Закономерен вопрос о том, в каких правоотношениях приемные родители состоят с органом опеки и попечительства. Семейный кодекс РФ не дает на него прямого ответа. Употребление в ст. 152 СК РФ и в Постановлении Правительства РФ «О приемной семье» термина «труд» само по себе не означает, что правоотношения приемных родителей и органа опеки и попечительства регулируются законодательством о труде. Анализируя предмет договора о передаче ребенка в приемную семью, мы отчетливо видим, что в данном случае от исполняющей стороны требуется всецело отдавать себя ребенку, воспитывать его, заботиться о его здоровье и развитии, готовить его к самостоятельной жизни. Такой широкий спектр обязанностей в совокупности с условиями их исполнения не позволяет сказать, что на приемного родителя возложена определенная трудовая функция. Согласно ст. 56 Трудового кодекса РФ, трудовой договор есть соглашение, по которому «работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать действующие в организации правила внутреннего трудового распорядка». Приемный же родитель свободен в выборе времени исполнения своих обязанностей, не связан режимом и распорядком дня.

Еще одно обстоятельство, характеризующее приемную семью, -личный характер исполнения своих обязанностей приемным родителем, подтверждаемый, в частности, положениями п. 2 ст. 152 СК РФ. Так, болезнь приемного родителя не позволяет ему привлечь кого-либо для исполнения обязанностей по воспитанию приемных детей, но и не позволяет органу опеки и попечительства заменить приемного родителя другим «работником». Надо полагать, что при заключении договора орган опеки и попечительства никак не предполагает в случае болезни приемного родителя выплаты ему пособия по временной нетрудоспособности в соответствии со ст. 183 ТК РФ.

Эти и другие особенности деятельности приемных родителей позволяют утверждать, что отношения между ними и органом опеки и попечительства не являются трудовыми. Нельзя определить данные правоотношения и как административно-правовые, так как в основании их возникновения лежит договор, т.е. акт встречного волеизъявления сторон, в силу которого у них возникают взаимные права и обязанности, причем одна из сторон (орган опеки и попечительства) берет на себя обязательства имущественного характера. Предмет этого соглашения – совершение определенных действий, которые должны повлечь за собой достижение нематериального результата (воспитание ребенка и достижение им необходимого для его самостоятельной жизни уровня социализации).

По нашему мнению, анализируемое правоотношение имеет гражданско-правовую природу. Налицо обязательство, возникающее из договора возмездного оказания услуг, заключаемого на определенный срок (в частности, до достижения ребенком совершеннолетия). В силу данного договора исполнитель обязан осуществлять присмотр за ребенком, его воспитание и т.д., причем эти обязанности должны исполняться в любое время суток. Функции исполнителя сходны с функциями няни, воспитателя или гувернантки с той лишь разницей, что они осуществляются круглосуточно. Следствием такого вывода является применение к обязательствам сторон норм гражданского права о договорах, например о договоре возмездного оказания услуг (гл. 39 ГК РФ), однако лишь в субсидиарном порядке, после применения норм СК РФ и Положения о приемной семье, как это предписывают ст. 4 и 5 СК РФ. Рассматриваемый договор следует считать договором в пользу третьего лица (ребенка).

К сожалению, федеральным законодательством урегулированы далеко не все вопросы, связанные с осуществлением приемными родителями своих прав и обязанностей. Так, совершенно неясно, кому (приемным родителям или ребенку) принадлежит и подлежит передаче по истечении срока действия договора имущество, предоставленное органом опеки и попечительства или приобретенное за счет предоставленных этими органами средств. Нет и правил о формах и способах контроля за деятельностью приемных родителей.

В Республике Коми в целях наиболее полного урегулирования вопросов деятельности приемной семьи 15 ноября 2001 г. был принят Закон «О приемной семье», определяющий порядок заключения договора, исполнения обязанностей приемными родителями, а также контроля за их действиями. По заявлению прокурора республики этот акт оспаривался, как противоречащий федеральному законодательству. Чтобы избежать повторения таких ситуаций, республиканский законодательный орган внес в Государственную Думу РФ законопроект об изменении ст. 151 СК РФ и предоставлении субъектам РФ возможности принимать законы о приемной семье'. Исходя из тезиса о гражданско-правовой природе правоотношений между приемными родителями и органом опеки и попечительства, мы приходим к закономерному, но неутешительному выводу: такие отношения в силу ст. 71 Конституции не могут регулироваться законом субъекта РФ.

Согласно п. 3 ст. 153 СК, приемные родители по отношению к принятому на воспитание ребенку обладают правами и несут обязанности опекунов (попечителей). Эта, к сожалению, нечеткая и двусмысленная формулировка представляет собой своего рода прием законодательной техники, с помощью которого достигается экономия правового материла. В то же время тот факт, что приемной семье посвящена отдельная глава Семейного кодекса РФ, не позволяет с точки зрения действующего законодательства напрямую назвать приемных родителей опекунами или попечителями. У них есть свое собственное юридическое наименование, обозначающее их правовой статус, – приемные родители.

Между тем различий в содержании правоотношений по опеке (попечительству) над несовершеннолетними лицами и правоотношений приемных родителей с переданными им детьми нет. Поэтому, на наш взгляд, необходимо включить понятие приемной семьи в институт опеки и попечительства путем внесения изменений в соответствующий раздел СК РФ. Приемная семья несомненно является разновидностью опеки (попечительства).

Еще одной формой устройства детей является патронат, который в настоящее время широко распространился на практике. В связи с тем что в федеральном законодательстве нормы о патронате отсутствуют, эта форма устройства детей внедряется в жизнь путем принятия законов субъектами Федерации. Небывалый всплеск законодательной активности регионов объясняется следующим обстоятельством. Министерством образования РФ и благотворительной организацией «Международная христианская солидарность» (Великобритания) в свое время было достигнуто соглашение о сотрудничестве в деле создания «фостеровских семей», а в 1994-1995 гг. министерство уже поручило органам исполнительной власти ряда субъектов РФ начать эксперимент по внедрению этой новой модели. В настоящее время около 20 субъектов РФ приняли нормативные правовые акты о патронате или социальном патронате.

Анализ законодательства субъектов РФ показывает, что все юридические модели патроната имеют общие черты. Почти во всех случаях патронат не предполагает возникновения алиментных и наследственных правоотношений между ребенком и воспитателем, что указывает на отсутствие между ними правовой связи личного характера, на сведение формы устройства в семью на патронат к договору об оказании услуг. Представляется, что такой подход не всегда оправдан и вступает в противоречие с положениями ст. 96 СК РФ.

Широкое распространение такой формы устройства на территории России вызывает недоумение в связи с наличием в федеральном законодательстве положений о создании приемной семьи. Казалось бы, принципиальных различий между приемной семьей и патронатом нет. Тем не менее налицо такой факт: приемные семьи создаются крайне редко, а патронатные – все чаще и чаще. Это связано с тем, что приемные родители должны получать плату за свой труд, а также возмещение всех расходов, связанных с содержанием детей. Тем не менее экономическая выгода такой формы устройства ребенка может обернуться серьезными нарушениями его прав и интересов. Кроме того, «патронатные воспитатели» не могут быть признаны законными представителями несовершеннолетнего и не могут представлять его интересы во всех отношениях, хотя обязаны круглосуточно находиться рядом с ребенком. Воспитатель не вправе давать согласие на медицинское вмешательство в отношении здоровья ребенка, не вправе заключать договор о помещении ребенка в дошкольное или иное учреждение, не может защищать интересы ребенка в суде, в отношениях с различными органами государственного управления. Из содержания правовых актов некоторых субъектов РФ следует, что воспитатель, не являясь опекуном или попечителем, не обязан проживать вместе с ребенком, не обязан извещать орган опеки и попечительства о перемене места своего жительства.

Однако будет непросто привлечь к ответственности «патронатного воспитателя» за вред, причиненный личности или имуществу ребенка. Не подпадают данные лица и под перечень субъектов административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних (ст. 5.35 Кодекса РФ об административных правонарушениях). В случае причинения вреда патронируемым ребенком в возрасте от 14 до 18 лет «патронатный воспитатель», не являясь попечителем, не несет ответственности в порядке п. 2 ст. 1074 ГК РФ.

Юридический анализ патронатных форм устройства детей заставляет задуматься и о том, возможно ли вообще изобрести иную форму устройства детей, помимо тех, которые предусмотрены действующим федеральным законодательством. В связи с этим интересна мысль, высказанная З.И. Ворониной: «По своей правовой природе приемная семья и патронат качественно однородны». Их различие автор видит лишь в количестве детей, принимаемых на воспитание (в патронатной семье их должно быть меньше – один или два ребенка), а разницу предлагает закрепить с помощью введения в СК РФ главы под названием «Патронат».

По нашему мнению, во всех трех формах устройства детей -опека (попечительство), приемная семья, патронат – принципиальной разницы в природе правоотношений нет. Различия формальны, их легко преодолеть, если рассматривать опеку и попечительство как родовое понятие, а приемную семью и патронат – как понятия видовые.

Сравнительный анализ существующих в России форм устройства детей позволяет высказать мнение по поводу содержания ст. 123 СК РФ. Усыновление, опека и попечительство, приемная семья рассматриваются законодателем как формы индивидуального устройства детей, а передача в различные учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей (воспитательные учреждения, в том числе детские дома семейного типа, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения), – это формы неиндивидуального устройства.

Но на наш взгляд, никаких других форм устройства детей в семью (форм индивидуального устройства), кроме усыновления и опеки, быть не должно.

В то же время в законодательстве следует предусмотреть и специальные виды опеки (попечительства) – сообразно с интересами как «опекающей», так и подопечной стороны. Это позволит унифицировать подходы к определению правового положения лиц, заменяющих родителей, и наилучшим образом защитить интересы ребенка. Некоторые виды опеки (попечительства) над несовершеннолетними должны быть предусмотрены на уровне федерального законодательства, однако не исключено и закрепление их нетрадиционных видов в законах субъектов РФ.

Завершая освещение предлагаемой системы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, хотелось бы добавить, что «неиндивидуальное» устройство детей должно осуществляться исключительно в детские учреждения, имеющие статус юридического лица.

            Защита прав ребенка в современной России. М., 2005