«Основные положения системы канонического права»

Законодательство России, в том числе законодательство о средствах массовой информации, продолжает претерпевать существенные изменения. Отчасти это связано со вступлением России в Совет Европы, в результате чего не так давно были разработаны новые Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, Гражданский и Гражданско-процессуальный кодексы, Уголовно-исполнительный кодекс, а также Арбитражный процессуальный и Трудовой кодексы.[1]

Наряду с этим, обострились угрозы, связанные с международным терроризмом. Последнее обстоятельство послужило поводом для принятия двух федеральных законов, инициированных Президентом Российской Федерации. Речь идет о федеральных законах от 25 июля 2002 года «О противодействии экстремистской деятельности» и «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»». Данные нормативно-правовые акты, полагаем, представляют безусловный интерес для журналистов, главных редакторов, учредителей и иных субъектов правоотношений в сфере массовой информации, поскольку ими фактически вводится дополнительная возможность для прекращения деятельности средств массовой информации.

Первого августа 2003 года состоится годовщина вступления в силу названных выше актов. Какова практика их применения за прошедший год? Что изменилось в связи с принятием законов? Какие трудности возникли у журналистов, редакторов, учредителей, а также правоохранительных органов в связи с исполнением закона «О противодействии экстремистской деятельности» и соответствующих изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» (далее - Закон о СМИ)? На эти и другие вопросы мы постараемся ответить в настоящей статье.

Необходимо отметить, что вступление в силу изменений и дополнений в ряд законов, в том числе в Закон о СМИ, в связи с принятием ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» 1 августа 2002 года прошло более-менее незаметно.[2] Во всяком случае, несопоставимо с реакцией журналистского сообщества на принятый Государственной Думой 1 ноября 2002 года и одобренный Советом Федерации 13 ноября 2002 года проект федерального закона № 146522-3 «О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» и в статью 15 Федерального закона «О борьбе с терроризмом»».[3] Как показала практика проведения обучающих юридических семинаров для журналистов и главных редакторов региональных средств массовой информации, о внесенных в Закон о СМИ изменениях в свете принятия закона «О противодействии экстремистской деятельности» мало кому известно.

Таким образом, имеет смысл вспомнить содержание этих изменений. Итак, решение о прекращении деятельности средства массовой информации может быть принято судом при наличии одного из следующих оснований.

Во-первых, если учредитель и (или) редакция СМИ, в отношении которых было вынесено предупреждение о недопустимости распространения экстремистских материалов и осуществления им экстремистской деятельности, не предприняли меры по устранению допущенных нарушений в установленный в предупреждении срок. При этом деятельность СМИ подлежит прекращению лишь в том случае, если предупреждение не было обжаловано в суд или, в случае обжалования, признано судом законным (ч. 3 ст. 8 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»).

Определения понятий экстремистских материалов и экстремистской деятельности содержатся в статье 1 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». О некоторых особенностях содержания этих определений будет сказано ниже.

Порядок вынесения предупреждения следующий. Предупреждение выносится учредителю или редакции СМИ в письменной форме в случае распространения через данное СМИ экстремистских материалов либо выявления фактов, свидетельствующих о наличии в его деятельности признаков экстремизма. В предупреждении указывается на недопустимость таких действий либо такой деятельности с обязательной ссылкой на конкретные основания вынесения предупреждения, в том числе допущенные нарушения. Если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении также устанавливается срок для их устранения, который не может составлять менее десяти дней.

Правом вынести предупреждение о недопустимости распространения экстремистских материалов и осуществления экстремистской деятельности в соответствии с законом наделены:

а) уполномоченный государственный орган, осуществивший регистрацию данного СМИ;

б) федеральный орган исполнительной власти в сфере печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций;

в) Генеральный прокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор (согласно статье 13 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» это может быть прокурор субъекта Российской Федерации, прокурор города, района, а также прокурор специализированной прокуратуры.)

Во-вторых, если повторно в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в деятельности СМИ. Это основание для прекращения деятельности СМИ аналогично тому, которое содержится в части 3 статьи 16 («Прекращение и приостановление деятельности») Закона РФ «О средствах массовой информации»,[4] с той лишь разницей, что, исходя из формулировки положения в ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», для вынесения судом соответствующего решения не требуется вынесения повторного предупреждения со стороны уполномоченных органов. Достаточно наличия самого факта содержания в деятельности СМИ признаков экстремизма (см. определение «экстремизма»).

В-третьих, если осуществляемая СМИ экстремистская деятельность повлекла за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создают реальную угрозу причинения такого вреда (ч. 2 ст. 11). Это основание вызывает, пожалуй, самое большое число вопросов. Они касаются и механизма привлечения СМИ к ответственности в этом случае, и процедуры доказывания соответствующих причинно-следственных связей.

При наличии одного из трех перечисленных оснований уполномоченные органы (те же, что обладают правом на вынесение предупреждений) должны обратиться в суд с заявлением о прекращении деятельности СМИ (ч.3 ст. 11 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»). В свою очередь суд в целях недопущения продолжения распространения экстремистских материалов может приостановить реализацию соответствующих номера периодического издания либо тиража аудио- или видеозаписи программы, либо выпуск соответствующей теле-, радио- или видеопрограммы в порядке, предусмотренном для принятия мер по обеспечению иска.

Решение суда является также основанием для изъятия нереализованной части тиража продукции средства массовой информации, содержащей материал экстремистской направленности, из мест хранения, оптовой и розничной торговли (ч. 4 ст. 11 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»).

В связи с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» статья 16 Закона «О средствах массовой информации» была дополнена частью четвертой: «Деятельность средства массовой информации может быть также прекращена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности»». По словам проф. М. А. Федотова, это не что иное, как возможность прекращения деятельности СМИ в «упрощенном порядке». «Тем самым, - заключает он, - подрывается демократический потенциал Закона о СМИ, разрушается его концептуальная основа, исходящая из того, что свобода массовой информации может быть ограничена только федеральными законами, относящимися к законодательству о средствах массовой информации (ст. 1 Закона о СМИ)».[5]

Вернемся к ключевым законодательным понятиям «экстремистская деятельность (экстремизм)» и «экстремистские материалы». Определение экстремизма включает в себя 4 пункта.

Во-первых, это деятельность СМИ по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных против основ конституционного строя и безопасности государства, а также против общественной безопасности. В пункте 1 части 2 статьи 1 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» фактически перечислены, по крайней мере, девять элементов составов преступных деяний, предусмотренных Уголовным кодексом РФ. К примеру, определение «экстремистской деятельности» содержит термин «возбуждение национальной, расовой или религиозной розни», а статья 282 УК РФ говорит о «возбуждении национальной, расовой или религиозной вражды». Но чаще встречаются понятия, не определенные ни законом «О противодействии экстремистской деятельности», ни какими-либо другими нормативными актами. Так, если исходить из определения экстремизма как деятельности СМИ по «планированию, организации… действий, направленных на осуществление хулиганских действий… по мотивам идеологической, политической, расовой… ненависти либо вражды», остается неясным, что понимать под хулиганскими действиями, ибо Уголовный кодекс РФ содержит лишь состав «хулиганство» (ст. 213).

Во-вторых, это «пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения».[6]Определение пропаганды содержится в Постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 23 декабря 1988 г. № 17 «О рассмотрении судами дел, связанных с преступлениями, совершенными в условиях стихийного или иного общественного бедствия» - это «распространение злонамеренных слухов и измышлений, подрывающих доверие и уважение к другой национальности, вызывающих чувство неприязни к ней. Действия, совершенные с этой целью, могут выражаться в публичных выступлениях и призывах, в том числе в печати и иных средствах массовой информации, в изготовлении, распространении листовок, плакатов, лозунгов и т.п., а также в организации собраний, митингов, демонстраций и активном в них участии в вышеуказанных целях».[7] Содержащийся в настоящем пункте признак сходства атрибутики и символики, не являющихся нацистскими, с являющимися таковыми до степени смешения, представляется неопределенным и вызывает некоторые вопросы. Например, достаточно ли будет одного утверждения прокурора или представителя регистрирующего органа, уполномоченных на вынесение предупреждения в адрес СМИ и обращение в суд с заявлением о прекращении деятельности СМИ, о наличии такого сходства? Принимая во внимание толкование слова «сходный» как «1) похожий, подобный кому, чему-нибудь, 2) подходящий, недорогой (разг.)»,[8] справедливым кажется предположение о возможности довольно широкого толкования этого понятия управомоченными органами.

В-третьих, «публичные призывы к осуществлению указанной деятельности или совершению указанных действий». Полагаю, что не вполне корректным является определение экстремистской деятельности через себя - как публичные призывы к осуществлению указанной деятельности. Этот же принцип применен и в четвертом пункте - «финансирование указанной деятельности либо иное содействие ее осуществлению или совершению указанных действий…».

В этой связи любопытным представляется определение экстремизма, содержащееся в ратифицированной Россией в январе 2003 года Шанхайской Конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом:[9] «какое-либо деяние, направленное на насильственный захват власти и насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организация в вышеуказанных целях незаконных вооруженных формирований или участие в них, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством Сторон» (статья 1).

Понятие «экстремистские материалы» нуждается в не меньшем внимании. Согласно легальному определению, экстремистскими должны признаваться материалы, отвечающие следующим требованиям.

Первое. Это должны быть «документы или информация на иных носителях». Документ определяется как «зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать».[10] Таким образом, получается, что «информация на иных носителях» - это информация, зафиксированная не на материальном носителе. Вероятно, законодатель под «иными носителями» имел в виду аудио-, видео-, кинопленки, цифровые записи и т.д., однако из определения этого не следует.

Второе. Материалы должны быть предназначены для обнародования.

Третье. Они должны содержать призыв к осуществлению экстремистской деятельности (см. выше).

Четвертое. Материалы должны обосновывать или оправдывать необходимость осуществления экстремистской деятельности. Здесь возникают два главных вопроса: что следует считать «обоснованием» и что считать «оправданием», заметьте, даже не самой экстремистской деятельности, а лишь необходимости ее осуществления.

И, наконец, пятое требование. Экстремистскими материалами в соответствии с законом признаются «труды руководителей национал-социалистической рабочей партии Германии, фашистской партии Италии, публикации, обосновывающие или оправдывающие национальное и (или) расовое превосходство либо оправдывающие практику совершения военных или иных преступлений, направленных на полное или частичное уничтожение какой-либо этнической, социальной, расовой, национальной или религиозной группы». На наш взгляд, в этом пункте следует обратить внимание на публикации, не отнесенные законодателем к авторству руководителей национал-социалистической рабочей партии Германии, фашистской партии Италии. А это значит, что любые публикации, в которых обосновывается расовое и (или) национальное превосходство, а также оправдывается такое превосходство или практика совершения любых преступлений, направленных на полное или частичное уничтожение какой-либо этнической, социальной, расовой, национальной или религиозной группы, признаются экстремистскими материалами. В отсутствии четких легальных определений «обосновыванию» и «оправдыванию», о чем было сказано выше, можно лишь предположить, сколько аналитических научных и журналистских публикаций возможно будет признать экстремистскими материалами со всеми вытекающими отсюда последствиями. Особенность пятого требования состоит в том, что оно является самостоятельным. Это значит, что его достаточно одного, чтобы отнести тот или иной труд или публикацию к экстремистским материалам.

В остальных случаях для признания тех или иных материалов экстремистскими необходима совокупность требований: в одном случае это наличие первого, второго и третьего требования (см. выше), а в другом - первого, второго и четвертого. Отсутствие в совокупности хотя бы одного из требований-признаков говорит о том, что материал не является экстремистским.

Все перечисленные в настоящей статье вопросы не могут не вызывать беспокойство у представителей СМИ. Изменения в связи с принятием обсуждаемого нами закона «О противодействии экстремистской деятельности» коснулись не только Закона о СМИ, но и Уголовного кодекса РФ.

В настоящее время в статье 280 УК РФ формулировка «публичные призывы к насильственному захвату власти, насильственному удержанию власти или насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации» заменены словами «публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности». Квалифицирующим признаком и отягчающим обстоятельством данного преступления является совершение публичных призывов с использованием средств массовой информации. За совершение этого деяния в части 2 статьи 280 предусмотрена ответственность в виде лишения свободы на срок от трех до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

В этой связи изменения, внесенные в часть 1 статьи 4 Закона о СМИ, представляются довольно существенными. Вместо таких правонарушений, относящихся к злоупотреблению свободой массовой информации, как «призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, разжигание национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни, для пропаганды войны», в законе теперь содержится, на первый взгляд, лаконичная формулировка «осуществление экстремистской деятельности». Однако насколько объемным является содержание этого понятия, было показано выше. Налицо существенное расширение содержания понятия «злоупотребление свободой массовой информации».[11] Следовательно, мы вполне обоснованно можем сделать вывод о появлении дополнительных оснований ответственности средств массовой информации, в том числе для прекращения и приостановления их деятельности.

Однако все то, о чем мы говорили, лишь трактовка заложенных в законе норм. Другое дело, как они фактически реализуются на практике. По словам главы комитета по законодательству Государственной Думы РФ П. Крашенинникова, «закон… пока не стал действенным законом на пути экстремизма».[12] В целях более эффективной реализации норм Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» при комитете по законодательству Государственной Думы предлагается создать рабочую группу для постоянного мониторинга практики его применения. Другая инициатива поступила из Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, выступающего за уточнение порядка экспертизы экстремистских СМИ. Для этого, по мнению заместителя министра печати РФ В. Сироженко, необходимо внести изменения в законодательство об экспертизе, в частности в Федеральный закон «Об экспертизе», что поможет избежать по признанию замминистра «декларативности и вкусовщины, которые подчас имеют место при работе со СМИ».[13]

Вместе с тем, известны случаи вынесения предупреждений средствам массовой информации в порядке статьи 8 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности». Так, предупреждение «за разжигание социальной нетерпимости» было вынесено Приволжским окружным территориальным управлением Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций в адрес нижегородской телекомпании «Волга», показавшей сюжет, в котором говорилось об идее переселения 15 тысяч чеченцев в Нижний Новгород.

В феврале 2003 года прокуратурой Республики Марий Эл было вынесено предупреждение главному редактору газеты «Марийская правда» (см. вставку).

Большую известность получил спор главного редактора газеты «Завтра» А.Проханова с Министерством РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. Кратко суть дела в следующем. 26 февраля 2003 года Минпечати вынесло официальное предупреждение газете «Завтра» о недопустимости распространения через СМИ экстремистских материалов в связи с публикациями в номерах за 6 и 7 февраля 2003 года беседы А. Проханова с эмиссаром не признаваемого ныне российскими властями президента Чеченской республики А. Масхадова Ахмедом Закаевым под названием «Что впору Лондону, то рано для Москвы…». В предупреждении, подписанном замминистра по печати В. Сироженко, говорится: «Редакция, опубликовавшая материал, возбуждающий национальную рознь и оправдывающий необходимость осуществления экстремистской деятельности, нарушила требования статьи 4-й закона «О СМИ» и статьи 1-й федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности».[14] Главный редактор и учредитель газеты «Завтра» обратились в суд с требованием признать вынесенное МПТР России предупреждение «незаконным, необоснованным и недействительным». В частности, заявители ссылались на то, что текст предупреждения не содержит конкретных оснований, по которым оно было вынесено, и рассматриваемая статья не направлена на разжигание национальной розни.

Со стороны МПТР России в качестве подтверждения экстремистской направленности статьи суду были представлены: 1) копия заключения Правового управления МПТР России от 21.02.2003 г.; 2) копия исследования публикации в газете «Завтра», проведенное по просьбе МПТР России доктором исторических наук, профессором, главным научным сотрудником Института этнологии и антропологии имени Н. Н. Миклухо-Маклая РАН, председателем координационного совета чеченских культурных и общественных организаций г. Москвы Д. Гакаевым (при этом в ходатайстве истцов о назначении научной экспертизы текста судом было отказано); 3) распечатка из электронной версии газеты «Завтра», где содержатся мнения и суждения, которыми обменивались читатели газеты по поводу прочитанного. Пятого мая 2003 года Тверской межмуниципальный суд г. Москвы отказал в удовлетворении исковых требований А. Проханова и А. Худорожкова (учредителя газеты «Завтра»), таким образом, оставив предупреждение МПТР России редакции газеты «Завтра» в силе.

Цель нашей статьи состоит не в оправдании тех или иных фигурантов названных дел, а в попытке разобраться в сложившейся ситуации с точки зрения соблюдения конституционной гарантии свободы массовой информации, заключающейся, в том числе, в праве каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Не являются ли отдельные случаи привлечения редакций и учредителей СМИ к ответственности за распространение «экстремистских материалов» или осуществление ими «экстремистской деятельности» попытками подменить борьбу с действительно вредоносными материалами возможностью ограничивать осуществление свободы массовой информации теми или иными СМИ, выражающими иную позицию, не совпадающую с мнением чиновников и политиков?

Примечания

В феврале 2003 года прокуратурой Республики Марий Эл было вынесено предупреждение главному редактору газеты «Марийская правда» следующего содержания:

«06.11.2002г. в № 209 газеты «Марийская правда» опубликована статья А. Батанова «Диаспора». В соответствии ст. 11 Федерального Закона РФ «О противодействии экстремистской деятельности» и ст.4 ФЗ РФ «О средствах массовой информации» в Российской Федерации запрещается распространение через средства массовой информации экстремистских материалов и осуществление экстремистской деятельности. Также не допускается деятельность СМИ, направленная на унижение национального достоинства, возбуждение национальной розни.

Между тем, в материалах статьи допущены следующие нарушения. В публикации поставлен знак равенства между представителями чеченской национальности и террористами: «Для многих из нас каждый чеченец после этого теракта - потенциальная угроза» (...) «Рассмотрим, представляют ли опасность четыре сотни выходцев из Чечни для других народностей, населяющих нашу республику».

Жизнь чеченской диаспоры представлена исключительно через людей криминального мира. Отношения между представителями различных национальностей в республике сведены в публикации к криминальным «разборкам», борьбе за сферы влияния. Понятие «диаспора» используется как синоним слову «группировка».

В публикации стерты различия между представителями чеченской национальности, проживающими в Республике Марий Эл, и теми, кто представляет сторону противника в ходе войны в Чечне: «Когда из Чечни начали привозить первые цинковые гробы с нашими земляками, никто не мог понять, почему марийская власть так любит кавказцев, и особенно чеченцев».

Факт проживания в Марий Эл представителей чеченской национальности конструируется как приписывание в целом всей диаспоре способности к терроризму, к криминальной жизни (экономические преступления, наркотики, контроль за рынками и т.д.), к участию в войне против федеральных войск.

При этом по объему положительная информация о представителях чеченской национальности не превышает 10% общего объема публикации.

Публикация «Диаспора» обнаруживает нетерпимое отношение автора к представителям других национальностей:

«толпы» («…в республику хлынули толпы азербайджанцев, армян, дагестанцев и чеченцев…»), «этнические группировки» («они у Вячеслава Кислицына среди других этнических группировок, проживающих в Марий Эл, похоже, тоже были в фаворе»), «Основные сферы в Марий Эл, контролируемые национальными диаспорами: Азербайджанцы - рынок, грабежи. Чеченцы - махинации с ценными бумагами, сбыт фальшивых денег, наркотики. Армяне - автобизнес. Грузины - угоны автотранспорта, наркотики. Дагестанцы - вымогательство. Все сферы поделены между собой, на этой почве конфликты возникают редко».

Экспертизой текста, проведенной на кафедре журналистики Казанского Государственного Университета им. В. И. Ульянова-Ленина, установлено, что использованные в публикации словесные средства выражают отрицательные эмоциональные оценки и негативные установки в отношении этнических групп, представляющих чеченский, азербайджанский, армянский, грузинский и дагестанский народы.

Сформированные в материале смысловые ряды событийного поля и поля персонажей способствуют разжиганию национальной и социальной нетерпимости и розни.

Принимая во внимание изложенное, на основании ст. 8 ФЗ РФ «О противодействии экстремистской деятельности», предупреждаю о недопустимости данных фактов и нарушения Закона.

В случае повторения в течение 12 месяцев со дня вынесения предупреждения новых фактов, свидетельствующих о наличии признаков экстремизма в деятельности ГУП «Газета «Марийская правда», деятельность газеты будет прекращена в установленном Законом порядке».