Анализ эффективности деятельности судебных приставов-исполнителей и пути совершенствования их работы

Ситдикова Л.Б., Свирин Ю.А.
Электронный ресурс, 2010.

Эффективное функционирование как самой судебной системы, так и других внесудебных правоприменительных органов напрямую зависит от надлежащего исполнения принимаемых ими актов. В Постановлении Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. N 583 отмечается: "В целом в России 48% судебных решений не исполняется, эффективность работы судебной системы снижается практически вдвое" <1>. К сожалению, с 2006 г. по настоящее время ничего не изменилось. Эффективность также остается крайне низкой. По данным самой ФССП, по России в 2009 г. взыскано только 39,1% денежных средств от фактически подлежащих взысканию. В ФССП по Брянской области за 2009 г. на исполнении находилось 463000 исполнительных производств, фактически исполнено только 273000. Так же обстоят дела и в других субъектах Российской Федерации. При этом необходимо учитывать, что нагрузка на судебного пристава возрастает из года в год. Так, по сравнению с 2008 г. в 2009 г. в среднем по России нагрузка выросла с 1439 до 1706 исполнительных производств на одного судебного пристава. Только за первые два месяца 2010 г. по одной лишь Челябинской области возросло число исполнительных производств по взысканию кредитных задолженностей в 2,5 раза по сравнению с январем - февралем 2009 г.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. N 583 "О Федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 гг." // СПС "Консультант Плюс".

Все эти цифры наглядно демонстрируют, что нам остро нужна как эффективная система органов, так и система законодательного регулирования исполнения требований исполнительных документов. Причем необходимость вышесказанного возникла не сегодня, это нужно было делать вчера. В 2009 г. на исполнении было 1,9 млн. исполнительных производств по взысканию алиментов, т.е. 1,9 млн. детей остались без материальной заботы со стороны обеих или одного родителя.

Целью как судебного постановления, так и любого иного правоприменительного акта уполномоченного органа является фактическое восстановление нарушенного или оспариваемого права, что достигается путем быстрого и эффективного исполнения правоприменительных актов. В противном случае любой властный акт государственного органа, в том числе и суда, будет иметь декларативный характер. Без исполнительного производства материальное право и решение суда превращаются в nudum jus (лат. - "голое право"), т.е. право без возможности его реализации. Только хабилитация (habilitation) права делает его регулятором общественных отношений.

Практика показывает, что решения судов редко исполняются в добровольном порядке. Поэтому необходимы научные исследования по разработке и поиску эффективного механизма по принудительному исполнению как судебных постановлений, так и актов внесудебных органов. Об актуальности исследования в данной области могут говорить следующие цифры: по одной только Кемеровской области в 2009 г. за неисполнение долговых обязательств были возбуждены уголовные дела в отношении 1195 физических лиц, преимущественно по ст. 157 УК РФ, за злостное уклонение от уплаты алиментов на содержание несовершеннолетних детей осуждено было 712 человек. Управлением ФССП России по Красноярскому краю в 2009 г. с должников принудительно взыскано 5 млрд. 380 млн. 689 тыс. руб., что на 1 млрд. больше, чем в 2008 г. В Воронежской области в 2009 г. наблюдался резкий рост исполнительных производств и возбуждено 446 тыс. исполнительных производств, однако исполнено только 252 тыс.

А в целом по России в 2009 г. ФССП взыскала 283,2 млрд. руб., что на 39,3% больше, чем в 2008 г. В бюджет перечислено 103 млрд. руб., остальные деньги перечислены в пользу физических или юридических лиц. Помимо этого, только одного исполнительного сбора в 2009 г. в бюджет перечислено 5,3 млрд. руб., что на 16,5% больше, чем в 2008 г. <2>.

--------------------------------

<2> Официальный сайт ФССП России. URL: http://www.fssprus.ru.

В июне 1997 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ были приняты два важных Федеральных закона: "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве", положившие начало реформированию всей исполнительной системы страны. Несмотря на это, судебные решения исполнялись очень медленно. Все это говорило о пробелах (и не только) в законодательстве, регулирующем исполнительное производство.

Изучение действующего законодательства, касающегося регулирования отношений, связанных с исполнением правоприменительных актов, позволяет нам сделать вывод об отсутствии достаточно разработанной законодательной базы, регулирующей исполнительные правоотношения.

Фактически мы сейчас сталкиваемся с таким явлением, как институциональная недостаточность, когда старые институты работают неэффективно или вовсе не работают, а новые еще не созданы.

Так, существующий институт исполнительного производства в гражданском процессуальном праве не выполняет сегодня возложенных на него функций, несмотря на принятие специального Закона "Об исполнительном производстве". Отсутствие отрасли исполнительного права тормозит фундаментальные исследования в этой области, не позволяет готовить высокопрофессиональных специалистов.

Продолжая говорить языком статистики, нельзя не отметить, что только по Волгоградской области в 2009 г. по сравнению в 2008 г. число возбужденных исполнительных производств возросло на 26%. По Омской области в 2009 г. было возбуждено 69000 исполнительных производств, что на 25% больше, чем в 2008 г. По Костромской области в 2009 г. количество исполнительных производств по сравнению с 2008 г. возросло на 85%. В Ленинградской области нагрузка на одного судебного пристава-исполнителя в 2009 г. в некоторых районах доходила до 1900 исполнительных производств в год. По Рязанской области в 2009 г. было возбуждено 197000 исполнительных производств, фактически исполнено только 119000.

По Москве в 2009 г. было на исполнении более одного миллиона исполнительных производств на сумму 523 млрд. руб., по сравнению с 2008 г. на исполнении находилось 656000 исполнительных производств.

Однако в своих отчетах ФССП, злоупотребляя цифрами, показывает только, что год от года растет сумма перечисленных в бюджет денежных средств. К сожалению, в отчетах, как правило, умалчивается о проценте фактически исполненных производств. А эта цифра остается на протяжении ряда лет крайне низкой, в среднем по России около 50%.

В целом по России о крайне неэффективной работе ФССП говорят следующие цифры. В 2009 г. на исполнении находилось около 44,3 млн. исполнительных производств. Из них окончено и прекращено 29,3 млн. Из них окончено фактическим исполнением 22,5 млн. Взыскано в 2009 г. 283,2 млрд. руб. - это 39,1% от фактически подлежащих взысканию денежных средств.

Анализ показателей работы ФССП показывает, что данная служба повышенное внимание уделяет взысканию денежных средств в бюджеты всех уровней, в ущерб интересам физических и юридических лиц. Фактическое исполнение требований исполнительных документов, где взыскателями выступают негосударственные и немуниципальные органы, составляет около 30%. Данный перекос в исполнении говорит о приоритетной защите государственной и муниципальной собственности, что нарушает баланс интересов собственников и конституционное равноправие всех форм собственности.

Судебные приставы недостаточно используют весь арсенал процессуальных, административных и уголовных средств для выполнения поставленных перед ними задач. Сами по себе цифры в отчетах ФССП впечатляющие. Так, только по Калужской области только в 2009 г. возбуждено 652 уголовных дела, вынесено 1591 постановление об административных правонарушениях. По Омской области в 2009 г. возбуждено 43 уголовных дела по ст. 315 УК РФ, 552 дела по ст. 157 УК РФ, 7 дел по ст. 177 УК РФ; составлено более 5 тыс. административных материалов. Однако эти цифры не говорят о том, сколько человек понесли наказание за нарушение Закона об исполнительном производстве. Вполне вероятно, что все дела в отношении физических лиц так и не дошли до суда в силу коррупционных факторов.

По одной только Омской области в 2009 г. было на исполнении 26797 исполнительных производств по взысканию алиментов. Установлено, что именно работодатели в основном нарушают законодательство об обязательном перечислении алиментов. Судебными приставами ФССП по Омской области к административной ответственности было привлечено 246 руководителей предприятия. Однако это все паллиативные меры, они не дают на сегодняшний день стойкого и положительного результата.

Сегодня недостаточно просто систематизировать и закреплять нормативно существующий массив неразрешенных проблем. Существующие институты (в частности, институт исполнительного производства в составе гражданского процессуального права) сегодня не в состоянии адекватно реагировать на возникшие потребности общества. По нашему мнению, сегодня требуется проведение институциональной модернизации всей системы права, признавая новые отрасли и институты, направленные на разрешение возникших проблем и противоречий в обществе, в экономической сфере. Среди таких новых отраслей права - гражданское исполнительное право.

Суд сегодня не является обязательным участником исполнительного производства, а в тех случаях, когда суд участвует в исполнительном производстве, он не разрешает вопрос о праве, суд не вершит правосудие. В исполнительном производстве отсутствует основная его функция в гражданском процессе - функция верификации. В исполнительном производстве суду отведена только функция контроля за действиями судебных приставов-исполнителей.

В исполнительном праве присутствуют свои особые правоотношения, которые можно охарактеризовать как процессуальные, публичные, исполнительные правоотношения. Исполнительное право, будучи процессуальным и публичным правом, регулирует отношения в области принудительного исполнения требований исполнительных документов. Гражданские исполнительные правоотношения являются, по сути, процессуальными правоотношениями, поскольку опосредуют процесс принудительного исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе. Это относительное правоотношение, в котором конкретно определены: управомоченное лицо (судебный пристав-исполнитель) и обязанные лица (взыскатель, должник, оценщик, понятые и другие лица).

Гражданское исполнительное право для регулирования своего предмета использует комплекс методов, таких как: разрешительный, дозволительный, обязывающий, предписывающий, метод фактического имущественного взыскания. В исполнительном праве отсутствуют такие методы, как рекомендации, убеждения, метод автономии и равенства сторон, поощрения.

Исполнительное право, будучи процессуальной отраслью права, регулирует процессуальную деятельность судебного пристава-исполнителя и других участников производства, которая имеет свою строго определенную стадийность.

Следует также отметить, что исполнительное право, как и любая иная отрасль права, представляет собой систему, которая состоит из институтов и норм прав, расположенных внутри отрасли в определенной взаимозависимости друг от друга. Все институты отрасли исполнительного права можно разделить на два больших блока: общая часть и специальная (или особенная) часть. Общая часть исполнительного права состоит из следующих институтов: институт правоотношений; институт принципов; институт субъектов; институт исполнительных документов; институт стадий исполнительного производства; институт места и времени совершения исполнительных действий; институт процессуальных сроков; институт штрафов и расходов в исполнительном производстве; институт извещений и вызовов; институт контроля в исполнительном производстве; институт защиты прав взыскателя, должника и иных лиц в исполнительном производстве; институт имущества, на которое не может быть обращено взыскание либо ограничено взыскание; институт добровольного исполнения.

Специальная (или особенная) часть состоит из следующих институтов: институт возбуждения исполнительного производства; институт приостановления исполнительного производства; институт завершения исполнительного производства (прекращение и окончание); институт исполнительных действий; институт мер принудительного исполнения; институт очередности удовлетворения требований кредиторов; институт ответственности субъектов исполнительного производства; институт исполнительного производства, осложненного иностранным элементом. Говорить об эффективности работы судебных приставов-исполнителей можно только в том случае, если будут развиваться институциональные теории новой отрасли права, и, в частности, необходимо улучшать контроль за работой судебных приставов-исполнителей.

Институт контроля не нашел своей регламентации в действующем законодательстве. Однако в настоящее время, как нам представляется, необходимость данного института диктуется происходящими процессами в нашем обществе, и в первую очередь борьбой с коррупцией, которая парализует деятельность многих государственных органов, в том числе и службу судебных приставов.

Как и любая иная деятельность государственных служащих, работа судебного пристава нуждается в контроле и надзоре. Особенно такая необходимость возникла в последнее время, в рамках борьбы с коррупцией в среде государственных служащих. По статистике, большое количество жалоб, поступающих в Европейский суд по правам человека против нашей страны, касаются не судебного разбирательства, а неисполнения решений судов.

Как справедливо отмечает профессор П.А. Скобликов: "В ходе опросов, проведенных автором, некоторые судьи рассказали, что после получения исполнительных документов истцы приходят на прием, жалуются на неисполнение судебных актов вынесшим их судьям и у последних создается впечатление, что большинство судебных актов судебные приставы-исполнители не могут или не хотят провести в жизнь" <3>.

--------------------------------

<3> Скобликов П.А. Коррупционные ниши в Федеральном законе "Об исполнительном производстве" // Российская юстиция. 2007. N 7. С. 43 - 47.

Настоятельно назрела потребность в разработке эффективных методов контроля за деятельностью государственных служащих и в разработке критериев оценки эффективности этой работы. А.А. Власов еще в 2004 г. писал: "...несмотря на то, что федеральные законы действуют уже давно, нарушения при исполнении актов судов и других органов продолжают носить систематический характер, продолжает оставаться низким и процент исполнения актов..." <4>.

--------------------------------

<4> Скобликов П.А. Коррупционные ниши в Федеральном законе "Об исполнительном производстве" // Российская юстиция. 2007. N 7. С. 43 - 47.

К данным проблемам не раз обращался и Конституционный Суд РФ. Так, в своих Постановлениях от 1 декабря 1997 г. N 18-П и от 18 июля 2008 г. N 10-П "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" отмечалось, что контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы осуществления. Министерство юстиции РФ на своих коллегиях не раз поднимало вопрос о повышении эффективности исполнительного производства в целях обеспечения конституционных прав граждан и юридических лиц.

Необходимо постепенно избавляться от дискреционных полномочий должностных лиц, закрепленных в законодательстве. Данные полномочия дают возможность должностному лицу выбирать произвольно свое поведение, не ограничиваясь какими-либо критериями, прописанными в законе и при этом формально не нарушающими закон.

К сожалению, предпринимаемые меры по борьбе с коррупцией в настоящее время дают малые результаты. Количество коррупционных проявлений все еще увеличивается. Это говорит о слабости работы в этом направлении. И об этом говорят следующие цифры. В Управлении ФССП по Архангельской области в 2009 г. была проведена 261 служебная проверка. 122 работника привлечено к дисциплинарной ответственности, из них 6 уволены. А вообще от граждан и юридических лиц поступило в 2009 г. 4993 обращения.

Актуальность данного вопроса также обусловлена недостаточной проработанностью законодательного механизма по защите прав участников исполнительного производства. Новый Федеральный закон "Об исполнительном производстве", принятый Государственной Думой 14 сентября 2007 г., содержит специальную главу 17, регулирующую вопросы по защите прав взыскателя, должника и других лиц при совершении исполнительных действий. Таким образом, законодатель подчеркивает особую важность защиты конституционных прав граждан и юридических лиц в исполнительном производстве. Однако Закон содержит лишь четыре статьи, которые имеют общий характер и не регулируют всего комплекса возникающих здесь проблем.

Необходимо на законодательном уровне разработать способ правового регулирования отношений в исполнительном производстве, с тем чтобы наилучшим образом защитить права взыскателей.

Например, в ст. 118 Федерального закона "Об исполнительном производстве" предусматривается, что взыскатель вправе предъявить иск лицам, выплачивающим должнику зарплату, пенсию, стипендию и иные периодические платежи, в случае, если данные платежи удержаны, но не перечислены взыскателю. Субъектом ответственности по названной статье выступает, как правило, юридическое лицо либо гражданин, занимающийся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, но которые обязаны осуществлять удержание с должника денежных сумм в рамках исполнительного производства. В приведенном контексте Закона исковое заявление суть мера гражданской ответственности лица за нарушение законодательства об исполнительном производстве. В то время как в публичном праве следовало бы предусмотреть публичную ответственность обязанного лица. Представляется, что права взыскателя вышеуказанной статьей практически не защищаются. Исковое заявление взыскатель может предъявить в подобной ситуации и в соответствии с ГПК РФ, если его субъективные права будут нарушены, и для этого нет необходимости в специальном законе вводить новую норму. Кроме того, выиграв один спор по иску и получив исполнительный лист, законодатель вновь предлагает взыскателю обратиться в суд и повторно взыскивать тот же самый предмет спора (денежные средства). Единственное, что может взыскатель получить в данной ситуации при повторной подаче иска, - это взыскать проценты в соответствии со ст. 395 ГК РФ, которые являются ничтожно малыми.

Было бы целесообразным ввести в ст. 118 Федерального закона "Об исполнительном производстве" фактическую ответственность лица, задерживающего перечисление денежных средств взыскателю в виде неустойки в размере 1% за каждый день просрочки от не выплаченной вовремя суммы. Положения, закрепленные в ст. 114 Федерального закона "Об исполнительном производстве", содержатся не в специальной главе 17, а в главе 15 Закона и регламентируют порядок привлечения банка или иной кредитной организации к ответственности за неисполнение исполнительного документа, что также является мерой по защите прав взыскателя в исполнительном производстве.

Однако, по сути, данная статья является отсылочной к ст. 17.14 КоАП РФ ("Нарушение законодательства об исполнительном производстве"). При обнаружении данного правонарушения судебный пристав-исполнитель составляет протокол об административном правонарушении. Копию протокола вручает банку или иной кредитной организации, а подлинник вместе с заявлением направляет в арбитражный суд по месту нахождения банка для привлечения последнего к административной ответственности. За неисполнение судебных актов банки и иные кредитные организации могут нести как административную, так и гражданско-правовую ответственность.

Административная ответственность за данные правонарушения предусмотрена в виде штрафа, который взыскивается в доход бюджета. Гражданско-правовая ответственность представляет собой взыскание с банка сумм, не удержанных им с должника, которые взыскиваются в пользу взыскателя. Но данное взыскание вряд ли можно назвать гражданской ответственностью банков и иных кредитных организаций. В данном случае кредитная организация лишь исполнит требования исполнительного документа. Поэтому в законодательстве следует предусмотреть реальную ответственность банков и иных кредитных организаций в виде штрафной неустойки.

Административная ответственность банков за неисполнение актов арбитражных судов предусмотрена лишь ч. 1 ст. 332 Арбитражного процессуального кодекса РФ, согласно которой на банки может быть наложен судебный штраф по правилам главы 11 АПК РФ (ст. ст. 119 - 120). При этом уплата судебного штрафа не освобождает банк от обязанности исполнить судебный акт (п. 3 ст. 332 АПК РФ). Данный штраф может налагаться на банк неоднократно за каждое последующее после наложения штрафа неисполнение акта арбитражного суда. Размер судебного штрафа на банк или иную кредитную организацию установлен п. 1 ст. 119 АПК РФ и не может превышать тысячу установленных законом минимальных размеров оплаты труда.

Как нам представляется, было бы целесообразно установить данную ответственность банков на все случаи неисполнения требований всех без исключения исполнительных документов.

В ст. 120 Федерального закона "Об исполнительном производстве" содержится правило, согласно которому в случае неисполнения содержащегося в исполнительном документе требования о восстановлении на работе незаконно уволенного или переведенного работника ущерб, причиненный организации, может быть взыскан с руководителя этой организации. Однако законодатель не указал механизм действия данной нормы. Не указана также процедура взыскания с руководителя организации денежных сумм. Очевидно, что данные денежные суммы не подпадают под понятие штрафа. Их можно рассматривать как ущерб, причиненный предприятию руководителем, выразившийся в излишней выплате денежных сумм работнику предприятия. И в этом случае для взыскания такого ущерба необходимо будет новое решение суда, а в соответствии с трудовым законодательством РФ суд, восстанавливая работника, может указать в решении, что компенсация заработной платы производится за счет руководителя предприятия.

Таким образом, возникает коллизия норм права отраслевого Закона и норм ТК РФ, что указывает на непроработанность нормы ст. 120 Федерального закона "Об исполнительном производстве".

Все проблемы, рассмотренные в данной статье, требуют принятия специального отраслевого закона, каким может стать Гражданский исполнительный кодекс РФ.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_7089.html