Эффективность конституционного законодательства Российской Федерации (к вопросу о систематизации критериев)

Аничкин Е.С.
Электронный ресурс, 2010.

Важная роль конституционного законодательства в системе законодательства современной России предопределяет необходимость обеспечения системности, реальности и действенности ведущей отрасли отечественного законодательства. Решение данной проблемы сложно представить без познания природы и критериев эффективности российского конституционного законодательства. Осмысление эффективности конституционного законодательства позволит, в свою очередь, выработать меры по ее усилению, что положительно отразится на всей системе законодательства Российской Федерации.

В условиях реформирования государственного механизма и необходимости преодоления проявлений экономического кризиса важным показателем является эффективность работы органов государственной власти <1>. Поскольку работа органов государственной власти находит формальное выражение в нормативных правовых актах федерального и регионального уровней, закономерным становится вопрос о том, насколько эффективны сами нормативные правовые акты. Ввиду того что ключевое место среди нормативных правовых актов занимает конституционное законодательство (Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов РФ и иные законы, которые регулируют общественные отношения, составляющие предмет конституционного права), проблема его эффективности приобретает несомненную актуальность.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 27. Ст. 3256; 2008. N 18. Ст. 2002.

Понятие "эффективность" производно от латинского "эффект" (effectus), т.е. результат, следствие каких-либо причин, действий. Соответственно эффективность означает действенность, результативность, но не любую, а заранее намеченную, целевую, приводящую к необходимым результатам. Исходя из этого, в юридической науке укоренилось несколько подходов к пониманию эффективности законодательства <2>. Не акцентируя внимания на дискуссиях по данному вопросу, полагаем целесообразным понимать эффективность конституционного законодательства как его способность оказывать оптимальное воздействие на соответствующие общественные отношения таким путем, при котором обеспечивается адекватная реализация норм конституционного законодательства.

--------------------------------

<2> См.: Миронов О.О. Эффективность конституционного регулирования в условиях развитого социализма // Вопросы теории советского государственного (конституционного) права: Межвуз. сб. науч. тр. / Отв. ред. М.И. Кукушкин. Свердловск, 1986. С. 52; Лапаева В.В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика. 2008. N 10. С. 6; Федосова В.А. Эффективность действия норм советского государственного права. Воронеж, 1984. С. 31.

Собственно эффективность проявляется только в процессе действия конституционного законодательства. Это обусловливает необходимость выявления конкретных формально-юридических критериев его эффективности. Критерии эффективности - это показатели, на основании которых производится оценка способности норм конституционного законодательства приносить желаемый эффект. В юридической литературе критерии эффективности законодательства рассматриваются, как правило, фрагментарно, неупорядоченно и безотносительно к конкретной отрасли законодательства <3>. Между тем критерии эффективности различаются в зависимости от отрасли законодательства и уровня правового регулирования. При всей схожести критериев эффективности в различных отраслях законодательства, они не совпадают в зависимости от того: а) находится отрасль законодательства в сфере ведения Российской Федерации или в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; б) акцентируется ли внимание на правотворческом или правореализационном процессе; в) к какому виду относится отрасль законодательства (материальная либо процессуальная, самостоятельная либо комплексная, регулирующая преимущественно публичные либо частные общественные отношения). Кроме того, критерии эффективности конкретной отрасли законодательства не могут быть однородными, поскольку различаются в зависимости от уровня отраслевого регулирования.

--------------------------------

<3> См.: Горбань В.С. Понятие, теория и проблемы формирования общей концепции эффективности законодательства. М., 2009. С. 144 - 158; Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие. М., 2009. С. 43.

В связи с этим полагаем, что критерии эффективности целесообразно систематизировать в зависимости от уровня конституционно-правового регулирования. Применительно к нижестоящему уровню следует вести речь об эффективности отдельных норм конституционного законодательства. Срединное положение занимает уровень эффективности действия конкретных источников конституционного законодательства. Наиболее высоким является уровень эффективности российского конституционного законодательства в целом. Поскольку каждый из трех уровней эффективности занимают разнопорядковые явления, закономерным становится несовпадение критериев их эффективности. Однако при всей неодинаковости критериев они взаимосвязаны и дополняют друг друга.

В качестве критериев эффективности норм конституционного законодательства можно рассматривать такие показатели, как: 1) непротиворечие норм конституционного законодательства общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам с участием Российской Федерации; 2) конституционность норм текущего законодательства <4>; 3) отсутствие противоречий норм конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ нормам федерального конституционного законодательства, регулирующим предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов; 4) адекватность понимания и толкования норм конституционного законодательства; 5) полнота и последовательность применения норм конституционного законодательства; 6) длительное смысловое постоянство норм конституционного законодательства, их неустареваемость; 7) четкость и однозначность используемого категориально-понятийного аппарата.

--------------------------------

<4> О критериях конституционности нормативных правовых актов см.: Тихомиров Ю.А. Критерии конституционности правовых актов // Вестник Конституционного Суда. 1996. N 6. С. 35 - 41; Кравец И.А. Конституционность нормативных правовых актов: доктрина и практика в России // Право и политика. 2006. N 8. С. 27 - 32; Аничкин Е.С. Конституционное законодательство Российской Федерации: причины, типология случаев и пределы неоднородности. Барнаул, 2003. С. 91, 190 - 191.

Иногда критерием эффективности законодательства вообще и конституционного законодательства в частности признают реализуемость его норм <5>. Действительно, эффективность норм конституционного законодательства неразрывно связана с показателями их реализации. В то же время реализуемость нормы конституционного законодательства не всегда является показателем ее эффективности. Например, отсутствие практики реализации положений ч. 4 ст. 117 Конституции РФ о праве Председателя Правительства РФ ставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ символизирует стабильность и конструктивность отношений между названными органами государственной власти. Не предназначены для "частого использования" и нормы федеральных конституционных законов о чрезвычайном положении, о военном положении, о референдуме. Следовательно, нереализуемость подобного рода норм не свидетельствует об их неэффективности.

--------------------------------

<5> См.: Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства: проблемы теории и практики: Дис. ... д.ю.н. Воронеж, 1999. С. 204.

Критериями эффективности законов, составляющих конституционное законодательство, как представляется, являются: 1) действенность правового обеспечения реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, поскольку последние "определяют смысл, содержание и применение законов" (ст. 18 Конституции РФ); 2) стабильность, т.е. длительность действия закона при редкости внесения в него изменений и дополнений; 3) низкие количественные показатели правоприменительных актов, входящих в противоречие с нормами закона; 4) отсутствие актов прокурорского реагирования с требованиями отмены закона либо внесения в него изменений и дополнений, прецедентов оспаривания закона в суде, фактов признания отдельных норм закона неконституционными; 5) завершенность регулирования соответствующих общественных отношений, в том числе посредством своевременного развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных актах; 6) соответствие закону принятых в его исполнение подзаконных нормативных правовых актов; 7) достижение цели (целей) принятия соответствующего закона; 8) беспробельность законодательного регулирования определенных общественных отношений.

К числу критериев эффективности конституционного законодательства Российской Федерации в целом необходимо отнести: 1) единство; 2) соблюдение иерархичности; 3) полноту; 4) обеспечение приоритетов государственной политики; 5) результативную конституционализацию; 6) сбалансированность соотношения федерального конституционного законодательства и конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов.

1. Как известно, "единство" означает общность, полное сходство, цельность, сплоченность, неразрывность <6>. На основании этого единство конституционного законодательства РФ представляет собой, во-первых, одинаковость (в определенных рамках) норм федерального конституционного законодательства и конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ, во-вторых, внутреннюю согласованность, непротиворечивость содержания в рамках федерального конституционного законодательства и в рамках конституционного (уставного) законодательства субъекта РФ, в-третьих, определенную общность, тождественность конституционного (уставного) законодательства отдельных субъектов РФ. К числу необходимых условий единства конституционного законодательства России могут быть отнесены, в частности, единство правил иерархического соотношения различных источников конституционного законодательства на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ, единство конституционных принципов, отраженных прежде всего в гл. 1 Конституции РФ, общность видов источников, единство терминов и их легальных определений, тождественность категорий адресатов норм конституционного законодательства, схожесть характера правовых предписаний и способов реализации соответствующих норм права, единство правил действия норм законодательства во времени, близость стандартов оформления законов, общность механизмов предотвращения и устранения юридических коллизий.

--------------------------------

<6> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1968. С. 181.

2. Показателем эффективности конституционного законодательства России является четкое соблюдение его иерархической структуры. Иерархичность конституционного законодательства обусловлена тремя основными факторами: верховенством отечественной Конституции в рамках правовой системы России, наиболее высокой юридической силой конституции (устава) субъекта РФ в сравнении с иными законами субъекта Федерации, приоритетом федеральных законов, изданных по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов над законами субъектов РФ. Иными словами, в качестве предпосылок иерархического построения российского конституционного законодательства выступают различия юридической силы и уровней принятия законов.

3. Критерием эффективности конституционного законодательства РФ является его полнота, т.е. наличие необходимых для регулирования общественных отношений источников конституционного законодательства. Представляется, что полнота отечественного конституционного законодательства имеет четыре составляющие: а) принятие всех необходимых федеральных конституционных законов и федеральных законов, прямо предусмотренных Конституцией РФ ("именных" законов); б) принятие законов, вытекающих из смысла отдельных конституционных норм; в) издание законов, на необходимость принятия которых указано во вновь принимаемых федеральных конституционных законах и федеральных законах; г) принятие законов, обусловленных практикой развития общественных отношений.

Однако в каждом элементе полноты конституционного законодательства РФ обнаруживается нехватка тех или иных законов, принятие которых в настоящее время является необходимым. Например, до сих пор остаются непринятыми предусмотренный ч. 2 ст. 135 Конституции РФ Федеральный конституционный закон "О Конституционном Собрании", предполагаемый ч. 1 ст. 85 Конституции РФ Федеральный закон "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации", крайне актуальный Федеральный закон "Об общих принципах организации автономных округов, имеющих статус особых территориальных единиц".

4. Закономерным показателем эффективности конституционного законодательства является правовое обеспечение приоритетов государственной политики. Большей частью приоритеты государственной политики и стратегия развития Российского государства находят отражение в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию. В посланиях Президента РФ последних лет неоднократно встречаются такие базовые направления государственного строительства, как создание условий для достойной жизни человека, обеспечение верховенства Конституции РФ и федеральных законов, борьба с коррупцией, укрепление Федерации, повышение эффективности правосудия, дальнейшее развитие институтов демократии.

Например, в Послании Федеральному Собранию 2005 г. Президент РФ поставил перед парламентом ряд важных задач: утвердить законом процедуру парламентского расследования; создать законодательную основу укрепления роли партий в формировании органов государственной власти, в том числе путем наделения победившей на региональных выборах партии правом предлагать Президенту РФ кандидата на должность главы исполнительной власти субъекта РФ; обеспечить процесс объединения субъектов РФ; активизировать работу по обсуждению и принятию законопроекта об информационной открытости государственных органов <7>.

--------------------------------

<7> Российская газета. 2005. 26 апр.

В следующем Послании (2006 г.) Президент РФ констатировал решение первых двух задач <8>: принятие Федерального закона от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" <9> и Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 202-ФЗ "О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "О политических партиях" <10>. Также в этот период активно принимаются федеральные конституционные законы об объединении отдельных субъектов РФ. Вместе с тем предложение, касающееся законопроекта об информационной открытости государственных органов, было реализовано парламентом позднее: 22 февраля 2008 г. был принят Федеральный закон N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" (вступает в действие с 1 июля 2010 г.) <11>, а 9 февраля 2009 г. - Федеральный закон N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (вступает в действие с 1 января 2010 г.) <12>. Большинство законодательных предложений Президента РФ получает оперативную поддержку парламентариев и в относительно короткие сроки находит выражение в федеральных законах, что свидетельствует об эффективности конституционного законодательства в этом плане.

--------------------------------

<8> Российская газета. 2006. 11 мая.

<9> Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 7.

<10> Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 13.

<11> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6217.

<12> Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

5. В качестве критерия эффективности конституционного законодательства России выступает и результативность его конституционализации. Под конституционализацией обычно понимают "процесс проникновения норм конституции и конституционного права в качестве обязательных императивов в различные компоненты правовой системы" <13>. Полагаем необходимым различать два аспекта конституционализации. Первый: восприятие буквы и духа Конституции РФ 1993 г. в текущем конституционном законодательстве, формирование содержания иных источников конституционного законодательства с учетом основополагающих (гл. 1) и других норм Основного Закона. Второй: воздействие Конституции РФ и иных источников конституционного законодательства на российское законодательство вообще, а в широком смысле слова - на всю систему права России. В плане познания эффективности конституционного законодательства внимание акцентируется на первом аспекте конституционализации.

--------------------------------

<13> Кравец И.А. Конституционализация правового порядка: подходы к пониманию // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Ч. 23 / Под ред. В.Ф. Воловича. Томск, 2005. С. 87.

Результативность конституционализации текущего законодательства нельзя оценить однозначно. О позитивных результатах конституционализации можно вести речь, в частности, в тех случаях, когда в "подконституционном" источнике конституционного законодательства воспроизводятся нормы Конституции РФ либо имеется ссылка на них; не допускается противоречие нормам Основного Закона; в источнике текущего конституционного законодательства осуществляется развитие и конкретизация норм Основного Закона. Напротив, нарушение норм Конституции РФ, зафиксированное в ряде решений Конституционного Суда РФ, свидетельствует о недостаточном уровне конституционализации текущего конституционного законодательства и как следствие - о необходимости повышения уровня его эффективности.

6. Поиск оптимального баланса в соотношении федерального законодательного регулирования и законодательного регулирования субъектов РФ в сфере совместного ведения в настоящее время должен осуществляться дифференцированно. Дифференциация вызвана положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (действует в ред. от 18 июля 2009 г.), в который Федеральным законом от 4 июля 2003 г. <14> (и последующими федеральными законами) были внесены изменения, существенно преобразовавшие и упорядочившие соотношение законодательных полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Закон различает три основных случая законодательного регулирования полномочий органов государственной власти по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ: 1) регулирование федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения; 2) регулирование исключительных полномочий органов государственной власти субъектов РФ законами субъектов РФ; 3) регулирование посредством федеральных законов полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения. Соответственно соотношение федерального и регионального законодательного регулирования в сфере совместного ведения проявляется в настоящее время вариативно. В первом случае подробные федеральные законы блокируют законотворчество субъектов РФ по предметам совместного ведения, в связи с чем последние либо не регулируют зарезервированные федеральным законодателем аспекты того или иного предмета совместного ведения, либо регулируют их посредством копирования федеральных норм. Во втором случае отсутствие федерального законодательного регулирования по конкретным вопросам совместного ведения обусловливает появление самостоятельных законов субъектов РФ, а также региональных законов, принятых в порядке первичного (опережающего) правового регулирования. В третьем случае рамочные федеральные законы порождают производные от них законы субъектов РФ, которые развивают федеральные нормы путем осуществления конкретизирующего и дополнительного регулирования. Однако при всей подвижности и неодинаковости пределов единства российского конституционного законодательства в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ, а следовательно, разном уровне его сбалансированности наблюдается устойчивая централизация законодательного регулирования и снижение законотворческой самостоятельности субъектов РФ <15>. Достижение оптимального баланса соотношения централизации и децентрализации правового регулирования предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов остается пока нерешенной задачей.

--------------------------------

<14> См.: Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.

<15> См., например: Невинский В.В. Предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации в условиях изменяющейся конституционно-правовой практики // Федерализм и местное самоуправление в России и Германии: современные тенденции развития: Мат. Междунар. научно-практ. семинара, 1 - 2 окт. 2004 г. / Отв. ред. В.В. Невинский. Барнаул, 2004. С. 35; Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9. С. 9 - 10.

Таким образом, в настоящее время основания для вывода о высоком уровне эффективности российского конституционного законодательства отсутствуют. Если одни показатели свидетельствуют о его определенной эффективности, то по другим показателям ее необходимо усиливать. Однако очевидно, что учет указанных критериев в процессе законотворчества и реализации законов обеспечит повышение эффективности конституционного законодательства, окажет положительное воздействие на всю систему российского законодательства и обеспечит ее устойчивое развитие в духе базовых ценностей, заложенных в Конституции РФ 1993 г.

Источник: http://www.juristlib.ru/section_23_p2.html