«Классификация объектов преступлений в современном уголовном праве России»

Рассмотрение дел в порядке гл. 25 ГПК РФ

Камынин И.
Законность, 2009.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" подчеркнута конституционная природа права граждан на судебную защиту, одним из проявлений которого выступает право на обжалование незаконных действий и решений органов публичной власти. Эта конституционная гарантия закреплена в ст. 46 Конституции РФ, а также реализована в рамках гл. 25 ГПК РФ.
Суть отмеченной юридической конструкции может быть более понятной, если обратиться к отдельным элементам состава. Предмет обжалования - решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (далее для удобства будет употребляться - акты органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц). Между оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) государственных и муниципальных органов и их должностных лиц и наступившими неблагоприятными последствиями для граждан и организаций должна существовать прямая причинная связь. У самих же неблагоприятных последствий строго очерченные законодательные рамки, выраженные в виде: нарушения прав и свобод; создания препятствий к осуществлению прав и свобод; незаконного возложения на субъектов права какой-либо обязанности; незаконного привлечения к ответственности. Таким образом, субъекты права в результате незаконных действий и решений испытывают определенные лишения при реализации своих прав и свобод, а иногда и вовсе подвергаются необоснованным санкциям, как в случае незаконного привлечения к ответственности.
Среди основных достоинств принятого Постановления следует выделить стремление его авторов дать развернутую объективную характеристику актам органов государственной власти и местного самоуправления. Подобный шаг позволяет более четко отграничить действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления от иных принимаемых ими решений.
В соответствии с разъяснениями под решениями понимаются принятые органами государственной власти и местного самоуправления акты, содержащие властное волеизъявление и порождающие правовые последствия для конкретных граждан и юридических лиц. В приведенном определении обращает на себя внимание признак действия принятых актов в отношении конкретных граждан и юридических лиц. Именно он является тем характерным элементом, который принципиально отличает нормативный акт от ненормативного.
Так, в силу п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, местного самоуправления или должностными лицами, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В Постановлении также отмечается, что решения могут приниматься как письменно, так и устно. При этом формы принятия письменных решений могут быть самыми разнообразными - от распоряжений до письменных сообщений гражданам. Подобная вариативность не характерна для нормативных правовых актов.
Решения органов государственной власти и местного самоуправления следует отличать от их действий. Несмотря на то что для возникновения одних и других необходимо волеизъявление конкретных органов и их должностных лиц, тем не менее указанные акты не идентичны. Прежде всего, сами совершаемые действия не облечены в форму решения, что и позволяет квалифицировать их как самостоятельный акт органов государственной власти (местного самоуправления) и их должностных лиц.
Последняя форма выражения объективной стороны рассматриваемого юридического состава - бездействие органов государственной власти (местного самоуправления) и их должностных лиц. Любая степень бездействия обнаруживается при неисполнении государственным органом (органом местного самоуправления) и их должностными лицами обязанностей, возложенных на них нормативно-правовыми актами. Иными словами, бездействие - это невыполнение государственным органом (органом местного самоуправления) и их должностными лицами установленных для них обязанностей, которые закреплены для них в нормативно-правовых актах (инструкции, положения, регламенты).
Авторы Постановления Пленума затронули одну важную проблему, на которую в силу особенностей гражданского процессуального законодательства ранее не так пристально обращали внимание. Речь идет о понятии должностного лица. Во многом подобный шаг обусловлен сложностями, возникающими при рассмотрении в суде гражданских дел этой категории, а также по той причине, что гл. 25 ГПК помещена в подраздел "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений", в котором властно-волевые начала превалируют над частноправовыми.
Согласно сформулированному понятию к должностным лицам относятся лица, которые постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступают от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ. В юридической науке таких лиц еще называют "государственные назначенцы". Как не трудно убедиться, за основу здесь взят критерий принадлежности лица к органам государственной власти (местного самоуправления). Другой важный критерий - обязательный характер их решений, действий (бездействия) по отношению к третьим лицам, не находящимся в служебной зависимости от них, если при этом такие решения, действия (бездействие) затрагивают права и свободы граждан и организаций.
В специальную группу должностных лиц вошли лица, замещающие должности РФ, должности субъектов Федерации, муниципальные должности. Принадлежность к указанным должностям в соответствии с нормами публичного права (примечание к ст. 285 УК) влечет наступление повышенных мер ответственности. В нашем случае вопрос об ответственности указанных лиц не стоит, законодатель, выделяя их в самостоятельную группу, тем самым подчеркивает возможность обжалования принятых ими решений либо совершенных действий.
Особую группу должностных лиц составляют должностные лица службы судебных приставов, органов прокуратуры, органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) (п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ). Упоминание должностных лиц именно указанных органов в контексте рассматриваемого Постановления обусловлено возросшей долей гражданских дел по жалобам на действия и решения преимущественно этих лиц, рассмотренных судами общей юрисдикции по правилам, предусмотренным гл. 25 ГПК.
В п. 5 Постановления Пленума приведен перечень "иных дел, возникающих из публичных правоотношений", которые могут рассматриваться и разрешаться в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК. Основанием для этого служит то, что, во-первых, принятые решения и совершенные действия затрагивают публично-правовую сферу (дела, возникающие из публичных правоотношений), и, во-вторых, отнесение этих дел на основании федерального законодательства к компетенции судов общей юрисдикции.
У этих гражданских дел свои особенности, обусловленные наличием специальных органов, не являющихся органами государственной власти и местного самоуправления. Однако при этом они наделены властными полномочиями в сфере государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления, а принимаемые ими решения носят обязательный характер для лиц, в отношении которых они действуют. Они как бы находятся посередине между органами государственной власти и местного самоуправления и иными органами. Другими словами, независимо от организационно-правовой формы такие органы относятся к публичным органам государственной власти и местного самоуправления в силу специфики выполняемых ими функциональных обязанностей. В итоге происходит сближение сфер регулирования гл. 25 ГПК и гл. 24 АПК. Согласно нормам АПК оспариванию подлежат решения, действия (бездействие) иных органов, тогда как в соответствующей главе ГПК иные органы не упоминаются.
Рассматриваемый пункт нуждается еще в одном комментарии. Практически Пленум Верховного Суда снял остроту в вопросе о том, вправе ли суды общей юрисдикции разрешать и рассматривать дела по заявлениям граждан, обжалующих властно-распорядительные решения, действия (бездействие) отдельных органов, не являющихся органами государственной власти и местного самоуправления. Однако при более детальном анализе соответствующих положений Постановления Пленума приходишь к выводу о том, что оспариванию подлежат только решения иных органов, но никак не их действия (бездействие). Таким образом, согласно выработанным рекомендациям суды вправе принимать заявления граждан, которыми обжалуются только решения негосударственных органов. Иные их действия (бездействие) не могут быть обжалованы в силу отсутствия указания закона. К примеру, в порядке, установленном гл. 25 ГПК, могут быть обжалованы решения призывных комиссий (п. 7 ст. 28 ФЗ от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе", ст. 15 ФЗ от 25 июля 2002 г. "Об альтернативной гражданской службе"), решения квалификационных коллегий судей (ст. 26 ФЗ от 14 марта 2002 г. "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации").
Последнюю группу организаций и лиц, чьи решения, действия (бездействие) могут быть оспорены в суде, составляют юридические лица и индивидуальные предприниматели, наделенные конкретными государственно-властными полномочиями. С этой целью федеральные органы государственной власти создают специализированные учреждения (государственные учреждения), обладающие специальной правоспособностью и осуществляющие свои функции в строго определенной сфере. Такое взаимодействие оптимально в силу специфики деятельности учреждений. Согласно п. 1 ст. 120 ГК учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера. Например, полномочия по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, как правило, передаются государственным учреждениям (ст. ст. 2, 21, 26, 32 ФЗ от 27 декабря 2002 г. "О техническом регулировании"). Основанием для этого служит утвержденный в установленном порядке учредительный договор. Дополнительные условия - получение юридическим лицом соответствующей аккредитации и наличие у него специальной лицензии.
Правильное определение судом круга вопросов, следующих из компетенции государственных учреждений, напрямую влияет на последующую оценку суда о законности совершенных действий (бездействия). Так, в связи с ухудшением экологической ситуации суды все чаще стали рассматривать заявления о признании незаконными бездействия государственных учреждений областных центров по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (областные центры). Цели и виды деятельности таких центров определяются уставами, утверждаемыми Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). При этом работа по мониторингу атмосферного воздуха должна осуществляться в соответствии с лицензией, выданной Росгидрометом, и аттестатом аккредитации.
Исходя из этого нельзя сделать вывод о незаконности бездействия областных центров, выраженного в неосуществлении контроля за вредными веществами, если на проведение анализа проб таких веществ областной центр не получил соответствующей аккредитации либо у него нет лицензии. Причина - у такого лица нет специальной правоспособности.
Следует также иметь в виду, что правовой статус руководителей государственных (муниципальных) учреждений однозначно определен. За совершение преступлений против интересов государственной власти и интересов государственной службы они привлекаются к уголовной ответственности как должностные лица (примечание к ст. 285 УК РФ). Это обстоятельство дает право заинтересованным лицам оспаривать в судебном порядке как решения, действия (бездействие) государственных (муниципальных) учреждений, так и решения, действия (бездействие) должностных лиц.
Однако при определенных обстоятельствах по обязательствам учреждения субсидиарную ответственность несет собственник имущества (Российская Федерация, субъект Федерации).
Требования законодательства, устанавливающие подведомственность дел об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, изложены в п. 6 Постановления Пленума. Подведомственность определяется по кругу лиц, чьи права, свободы и законные интересы оказываются нарушенными в результате принятия незаконного решения либо совершения действий (бездействия). В том случае, когда такими решениями, действиями (бездействием) затрагиваются интересы коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, возникшие споры подлежат рассмотрению и разрешению в арбитражных судах. Также в арбитражных судах рассматриваются и разрешаются гражданские дела по заявлениям заинтересованных лиц об оспаривании решений, действий (бездействия), которые затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Рассмотрение и разрешение гражданских дел об оспаривании решений, действий (бездействия), затрагивающих права и законные интересы заявителя, не являющегося коммерческой организацией и индивидуальным предпринимателем, относится к компетенции судов общей юрисдикции.
Пленум Верховного Суда подробно остановился на вопросах подведомственности дел, следующих из уголовного, уголовно-процессуального и административно-процессуального законодательства (п. 7 Постановления). Обращено внимание на то, что в порядке гражданского судопроизводства не могут быть обжалованы решения, действия (бездействие), обусловленные необходимостью осуществления специально уполномоченными органами и лицами досудебного производства по конкретным уголовным делам. Вместе с тем решения, действия (бездействие) должностных лиц, принятые или совершенные ими в рамках проведения оперативно-розыскных мероприятий, могут быть обжалованы заинтересованными лицами в соответствии с гл. 25 ГПК в силу прямого указания закона (ч. ч. 3 и 4 ст. 5 ФЗ от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности").
Весьма любопытны суждения Пленума по некоторым принципиальным вопросам о порядке обжалования действий и решений должностных лиц по административным делам. Исходя из данных рекомендаций предметом судебного рассмотрения (речь идет о делах, рассматриваемых в порядке гл. 25 ГПК) теперь могут стать отдельные действия и решения, повлекшие неблагоприятные последствия для потерпевших лиц. Причем у используемого процессуального механизма защиты нарушенных прав и свобод потерпевших много общего с процессуальным порядком возмещения вреда потерпевшим в результате применения необоснованных мер ответственности за административное правонарушение (ст. 1070 ГК).
Между тем применительно к отмеченным действиям и решениям в рамках административного производства (оспаривание доказательств по делу, несогласие с принятыми мерами обеспечения и другие) процессуальный порядок, установленный гл. 25 ГПК, допустим только в тех случаях, когда по административному делу принято окончательное решение о прекращении производства либо в возбуждении административного производства было отказано. Таким образом, возможность обращения лица с соответствующим заявлением в суд об оспаривании действий и решений по административным делам - дополнительная процессуальная гарантия защиты прав и свобод граждан от незаконных актов должностных лиц, наделенных административными полномочиями. Единственный вопрос, который остается невыясненным, заключается в том, вправе ли потерпевшие одновременно с требованиями о признании незаконными действий и решений по административным делам выдвигать требование о компенсации морального вреда. Следует отметить, что в силу прямого указания закона (ст. ст. 12, 13 ГК) такого запрета для них не существует.
Полномочия прокурора на обращение в суд с заявлением в порядке, установленном гл. 25 ГПК, раскрыты в п. 13 Постановления Пленума. Они следуют из ст. 45 ГПК, в соответствии с которой прокурор вправе обращаться в суд как в защиту прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина, так и в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований.
Хочется верить, что подготовленные Пленумом Верховного Суда РФ разъяснения позволят сформировать единую судебную практику по делам названной категории. Особенно это важно при рассмотрении и разрешении судами гражданских дел по заявлениям прокуроров, поданным в интересах неопределенного круга лиц. Обнадеживает то, что Верховный Суд РФ в последнее время стал занимать более взвешенную позицию. В частности, в подготовленном Обзоре судебной практики за III квартал 2008 г. приведено определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ по заявлению прокурора о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования сельского совета <1>. Обосновывая незаконность бездействия органов муниципального образования, прокурор отметил, что оно выразилось в непринятии мер по ликвидации несанкционированной свалки отходов потребления.
--------------------------------
<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 2. С. 22.
Со ссылкой на п. 4 ст. 27 и п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда пришла к выводу о том, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение. Основанием для этого служат выявленные нарушения прав граждан на благоприятную окружающую среду. Несоблюдение экологического законодательства со стороны органов муниципального образования свидетельствует о нарушении прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц - населения муниципального образования.
В п. 15 Постановления Пленум подтвердил право прокурора на освобождение от уплаты государственной пошлины при обращении в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований.
Вопросы исчисления сроков на обращение в суд по делам названной категории раскрыты в п. 24 Постановления. Общее правило о том, что срок обращения лица в суд с заявлением начинает течь с даты, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности или о привлечении к ответственности, применим к заявителям - гражданам или организациям. С определенными оговорками это правило может распространяться на случаи обращения прокурора в суд с соответствующим заявлением. При этом, как представляется, вывод об осведомленности прокурора о допущенных в отношении граждан нарушениях может быть сделан с учетом анализа правоприменительной деятельности органов прокуратуры. Так, если органы прокуратуры, осуществляющие надзорные функции за исполнением законодательства конкретными органами и должностными лицами, выявляют допущенные нарушения по истечении года, а порой и нескольких лет, то пропуск установленного законом срока трудно объяснить объективными причинами. В связи с чем необходимо своевременно и оперативно принимать исчерпывающие меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_4101.html