«Истязание в Уголовном кодексе РФ»

Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии

Игнатюк Н.А.
Журнал российского права, 2006.
Административные процедуры (действия), совершаемые в федеральных органах исполнительной власти, должны иметь правовое закрепление. Общие положения об административных процедурах (действиях) должны закрепляться законами, а их детализация, конкретизация и развитие должны осуществляться в подзаконных нормативных правовых актах. В противном случае механизм реализации полномочий указанных органов власти, эффективность и демократичность решений публичных и частных дел не могут быть обеспечены в достаточной мере.
Поскольку пока в России нет специального закона об административных процедурах (действиях), Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 <*> утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (далее - Порядок). Пока в названных регламентах и будет устанавливаться большая часть административных процедур (действий), подлежащих осуществлению при исполнении государственных функций федеральных органов исполнительной власти и при оказании указанными органами власти государственных услуг.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.
Структура административных регламентов также определена названным Порядком, причем с указанием того, что должно быть установлено в каждом разделе того или иного административного регламента.
Так, Порядком установлено, что в административный регламент исполнения государственной функции должны включаться разделы "Общие положения" и "Административные процедуры", а в административный регламент предоставления государственной услуги - разделы "Общие положения", "Требования к порядку предоставления государственной услуги" и "Административные процедуры".
Как показал анализ проектов административных регламентов, представленных на рассмотрение Правительственной комиссии по проведению административной реформы, разработчики административных регламентов, как правило, недостаточно полно составляют описание последовательности действий; не указывают формы и не определяют порядок контроля за совершением действий и принятием решений; не полно устанавливают порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламентов, вводя в административный регламент стандартную фразу: "Жалобы граждан рассматриваются в соответствии с законодательством Российской Федерации". Более того, в проектах административных регламентов по оказанию государственных услуг лица, имеющие право на получение государственной услуги, не всегда обоснованно в одних случаях именуются получателями услуг; в других случаях - потребителями услуг, в-третьих, - пользователями услуг.
Таким образом, можно прийти к выводу о том, что у разработчиков административных регламентов, по всей видимости, возникают трудности с подготовкой раздела "Административные процедуры".
Как известно, четкость административной процедуры способна обеспечить осуществление компетенции органа власти в полном объеме, поэтому постараемся осветить отдельные теоретические аспекты административных процедур (действий) и тем самым содействовать подготовке качественных проектов административных регламентов.
Как известно, каждая административная процедура может быть последовательно описана, поскольку, как правило, она имеет стадии, сроки исполнения, вариативность возможного решения, результат, может исполняться только лицом с определенным должностным положением. При этом описание, например, последовательности исполнения одних функций по содержанию будет отличаться от описания последовательности исполнения других функций.
Так, описание последовательности действий осуществления контрольных функций будет существенно отличаться от описания последовательности действий государственной функции по ведению реестра интеллектуальной собственности или от описания выполнения действий по исполнению государственной функции по проведению экспертизы проектной документации.
Это объясняется тем, что каждая из государственных функций имеет свой характер, который и предопределяет виды и последовательность административных процедур (действий).
Например, при описании последовательности административных процедур при исполнении государственной функции контроля (надзора), помимо указанных в Порядке, должны быть освещены следующие моменты:
- кто и в какой срок назначает лиц, ответственных за проведение контрольных мероприятий. Причем необходимо определять и лиц, планирующих и осуществляющих плановые контрольные мероприятия, и лиц, ответственных за внеплановые контрольные мероприятия;
- кто и в каком порядке формирует группы по проведению контрольных мероприятий;
- какие действия совершаются лицами, ответственными за проведение контрольных мероприятий (отдельно при плановых проверках, отдельно - при внеплановых);
- кто и в каких случаях информирует лиц, в отношении которых планируется проводить контрольные мероприятия, или, напротив, кто и какими действиями обеспечивает сохранность (нераспространение) информации о внеплановых контрольных мероприятиях;
- каковы действия лиц, проводящих контрольные мероприятия, в период их осуществления и после них;
- кто и каким образом готовит отчет о проведенных контрольных мероприятиях, в каком порядке принимается решение по результатам проведенной проверки;
- какие действия должны совершать ответственные за контрольные мероприятия лица после принятого по результатам проверки решения;
- кто и в каком порядке анализирует качество проведенных проверок, готовит на основе мониторинга проекты решений или предложений о профилактике нарушений в подконтрольных сферах, учитывает допущенные ответственными за проведение проверок лицами ошибки, неточности или ненадлежащее исполнение поручений и т.п.
Главное, чего необходимо добиваться при описании последовательности действий исполнения государственной функции по контролю, - чтобы в описании были освещены все основные "блоки" административных действий, которые были бы "выстроены" в логической последовательности, то есть имели логическое начало и логическое завершение.
Например, если речь идет о плановых проверках, то описание должно начинаться с определения тех, кто отвечает за весь комплекс проверочных мероприятий, а заканчиваться - описанием действий по предотвращению возникновения однотипных нарушений.
Для качественной подготовки раздела "Административные процедуры" можно использовать новые технологии. Например, в подготовке электронного сценария чего-либо часто используется моделирование ситуации, когда как бы "проигрывается" будущая ситуация в целом и каждый ее блок в отдельности. Специалисты фиксируют каждое "условное" движение участника сценария в определенной последовательности и затем, по итогам такой фиксации, распределяют роли между реальными участниками сценария. Использовать подобную технологию можно и при подготовке раздела "Административные процедуры", сначала составив общий план действий при исполнении государственной функции, а затем раздробив его на "блоки" или этапы, описав административные действия каждого крупного этапа или блока.
Такой же принцип может использоваться и при составлении описания последовательности действия других государственных функций: организации, планирования, учета, анализа и т.п. - и при составлении описания последовательности действий оказания государственной услуги.
В этой связи при описании последовательности действий необходимо указывать не на должности ответственных лиц, а на лиц, ответственных за исполнение той или иной государственной функции. Например, лицо, ответственное за назначение; лицо, ответственное за подготовку; лицо, ответственное за проведение; лицо, ответственное за организацию, и т.п.
При установлении порядка обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения административного регламента, не следует дублировать законодательно установленные общие положения о порядке обжалования решений и действий (бездействия) должностных лиц, а необходимо развивать, детализировать и конкретизировать установленные общие нормы. При этом нужно помнить, что помимо обжалования граждане могут обращаться в федеральный орган исполнительной власти с заявлениями или предложениями. Это является актуальнейшим вопросом при установлении порядка взаимодействия представителей органов власти с гражданским обществом.
Например, при исполнении той или иной государственной функции или при оказании государственной услуги поведение лица, осуществляющего государственную функцию или оказывающего государственную услугу, может провоцировать гражданина или юридическое лицо на "определенное стимулирование", в том числе выражающееся в материальном поощрении того, от кого зависит решение вопроса по существу. В таких случаях речь может идти не о взятке, а об искусственном "затягивании" процесса, о создании условий, в которых ответственное лицо может принимать решение по усмотрению или об ускорении, например, процессов подготовки необходимых документов. Такие варианты развития событий могут применяться для того, чтобы создать чиновнику (для своих знакомых, членов семьи, родственников или иных лиц) в чем-либо льготные условия, преференции и т.п.
Оппоненты могут возразить, что для предотвращения таких ситуаций и готовятся административные регламенты, однако им не следует забывать, что все случаи, которые могут возникнуть, описать ни в одном регламенте невозможно. Тем более что регламентация административных процедур в российском законодательстве имеет больше пробелов, чем правовых установлений. А профессионального чиновника от непрофессионального то и отличает, что профессионал всегда знает или, если захочет, найдет "узкие места", позволяющие ему доминировать при оказании государственной услуги или исполнении государственной функции.
В другом случае граждане могут сообщить в орган исполнительной власти, выдавший лицензию (специальное разрешение), проводящий аккредитацию, сертификацию, стандартизацию, осуществляющий защиту прав потребителей и т.п., о существующих нарушениях, допускаемых лицензиатом, и др. По таким сообщениям должны проводиться проверки.
В связи с названными и иными случаями (их возможными вариантами) гражданину или юридическому лицу должно быть предоставлено право обратиться в федеральный орган исполнительной власти с заявлением.
Могут возникнуть ситуации, при которых граждане и юридические лица пожелают внести предложения о совершенствовании порядка исполнения государственной функции или оказания государственной услуги.
Большинство административных процедур по исполнению государственных функций и по оказанию государственных услуг, чтобы они не нарушали права и интересы граждан, соответствовали принципам доступности, свободы выбора и иным демократическим основам, только формируются. Вполне естественно, что и на данном этапе административной реформы невозможно будет создать "идеальные" с точки зрения демократического обеспечения, прозрачные и четкие административные процедуры. А установленные административными регламентами, они должны какое-то время "поработать", их анализ может показать, насколько они несовершенны и их необходимо изменить, чтобы граждане в частном порядке и население в целом могли бы не "страдать" от административного гнета или извращенного бюрократизма.
Поэтому предоставление административным регламентом гражданам и юридическим лицам права вносить в федеральный орган исполнительной власти предложения о совершенствовании административных процедур по исполнению государственных функций или оказанию государственных услуг могло бы, во-первых, способствовать своевременному принятию необходимых мер для совершенствования этих процедур, во-вторых, повысить эффективность деятельности органов власти по исполнению государственных функций, в-третьих, довести "до автоматизма" процедуры оказания государственных услуг, упростив их и обеспечив общую доступность для получателей.
Более того, в административный регламент необходимо вводить нормы, обязывающие федеральный орган исполнительной власти отвечать лицам, направившим заявления или предложения, а также сообщать им или о принятых мерах, или о результатах рассмотрения предложений.
Помимо сказанного, в раздел "Административные процедуры" того или иного административного регламента также необходимо включать или указывать:
- информацию о лицах, которые вправе рассматривать обращения;
- информацию о лицах, которые вправе рассматривать жалобы на тех лиц, кто вправе рассматривать обращения в федеральный орган исполнительной власти (что называется "вторую инстанцию");
- виды решений, которые могут быть обжалованы (в том числе окончательные или промежуточные);
- какие виды действий должностных (ответственных) лиц могут быть обжалованы;
- составы дисциплинарных нарушений, при наличии которых лицо может обжаловать действия должностного (ответственного) лица (например, хамство; грубое отношение или некорректное, оскорбляющее достоинство гражданина поведение; некомпетентность должностного (ответственного) лица; ненадлежащее исполнение государственной функции; формальное отношение при решении того или иного вопроса; нарушение положений и норм действующего законодательства; невыполнение или несвоевременное выполнение возложенных на него прав и обязанностей; серьезные ошибки в принятых решениях и совершенных действиях и т.п.);
- должны ли проводиться служебные расследования по жалобам (обращениям), или решение может быть принято без проведения необходимых расследований, а в случаях, предусматривающих служебное расследование, - административные процедуры проведения таких расследований;
- формы выражения бездействия должностных (ответственных) лиц;
- детальное описание порядка обжалования, в том числе сроки обжалования каждого из видов действий или бездействия;
- порядок применения форм внесудебного рассмотрения споров, претензий, жалоб и иных обращений, а также порядок вынесения решения по существу спора, жалобы или иного обращения;
- сроки и административные процедуры рассмотрения всех видов обращений, в том числе положения о возможности предоставлять обратившемуся лицу дополнительные документы, информацию и т.п.;
- положения, указывающие на то, принимаются ли решения по обращениям единолично или коллективно (группой должностных лиц).
В указанный раздел административных регламентов можно вносить и иные положения, относящиеся к порядку обжалования решений, действий (бездействия) должностных (ответственных) лиц при исполнении государственной функции или при оказании государственной услуги, обусловленные спецификой или характером тех или иных государственных функций и государственных услуг.
Еще одним из теоретических аспектов, имеющих особенности регламентации административных процедур (действий) при оказании государственных услуг, является определение тех лиц, которые имеют право на получение государственной услуги.
Особенности такой категории лиц обусловлены характером государственной услуги.
Например, если государственная услуга предоставляется не одному лицу, а, напротив, нескольким физическим или юридическим лицам одновременно и государство (федеральный орган исполнительной власти) как бы позволяет присоединиться таким лицам, а точнее сказать, дает возможность воспользоваться им государственной услугой, то такие лица будут являться пользователями государственной услуги.
В тех случаях, когда государственная услуга оказывается индивидуально каждому лицу (физическому или юридическому), имеющему право на ее получение, то такое лицо будет являться получателем государственной услуги.
В случаях, когда государственная услуга уже была оказана органом власти и лицо пользуется результатами (объектами), полученными в ходе оказания государственной услуги, то лицо является потребителем государственной услуги.
Лица, получающие лицензии (специальные разрешения), разрешения, свидетельства, аттестаты, справки, документы (о квотах, об утверждении, о включении и т.п.) и другие решения в административных регламентах федеральных органов исполнительной власти, должны именоваться получателями государственной услуги.
Лица, получающие государственные услуги в существующих учреждениях или организациях культуры, образования, здравоохранения и в иных социальных объектах, в административных регламентах могут именоваться потребителями государственных услуг.
Пользователями государственных услуг могут именоваться лица, получающие возможность присоединиться к существующей общей системе инженерных, строительных, технологических и иных коммуникаций, строений, сооружений и т.п.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_3105.html