Взаимодействие государства и гражданского общества: правовые проблемы

Гриб В.В.
Электронный ресурс, 2010.

Исследование правовых вопросов взаимодействия государства и гражданского общества представляется весьма необходимым в существующих политико-правовых реалиях России. В статье анализируется историческое развитие правового регулирования институтов гражданского общества. Эмпирическим материалом исследования являются нормативно-правовые акты, доктринальные позиции, сложившаяся практика взаимодействия государства и гражданского общества. Выводы автора могут быть использованы в научной деятельности.

Ключевые слова: государство, гражданское общество, общественные организации, некоммерческие организации.

The study of legal issues of interaction of the state and civil society is necessary in contemporary political-law realities of Russia. The article analyses historical development of legal regulation of the institutes of civil society. The empiric material of research includes normative-law acts, doctrinal positions, practice of interaction of the state and civil society. The author's conclusions may be used in scientific activity.

Key words: state, civil society, public organizations, non-commercial organizations.

В дореволюционной России предпринимались попытки законодательно урегулировать формы взаимодействия гражданского общества и государства. Так, например, при министерствах царского правительства образовывались государственные правительственные общественные объединения, которые принимали непосредственное участие в работе министерств. Правительственные объединения в форме комитетов, советов, ученых отделов формировались почти в каждом министерстве, как правило, с совещательными функциями: в Министерстве внутренних дел действовало два таких органа - медицинский и статистический советы; в Министерстве народного просвещения образовывался ученый комитет; в Министерстве путей сообщения - совет по железнодорожным делам и ученый отдел.

До 2000 г. существовало достаточно много структур при власти, куда могли входить представители общественных организаций. Но в последующие годы уровень взаимодействия снизился. Так, Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2000 г. N 795 был ликвидирован ряд правительственных комиссий с участием НПО. Указом В. Путина от 8 августа 2000 г. N 1461 упразднен Политический консультативный совет при Президенте Российской Федерации и постоянно действующая Палата по правам человека - орган, который давал возможность для обсуждения проблем нарушения прав личности и доведения точки зрения гражданского общества до всех уровней власти. Были закрыты общественные консультативные советы при федеральных и территориальных органах власти.

Однако идея взаимодействия государства и гражданского общества постоянно озвучивалась лидерами страны. Впервые о взаимодействии гражданского общества и государства в современной России заговорил В.В. Путин на встрече с представителями неправительственных объединений, общественных и некоммерческих организаций в июне 2001 г. в канун Первого гражданского форума, состоявшегося 22 - 23 ноября того же года.

На открытии Гражданского форума В.В. Путин заверил его участников, что власть не собирается подчинять себе гражданское общество и делать его управляемым; наоборот, она заинтересована в налаживании диалога с гражданским обществом на равных и готова обеспечить эффективную обратную связь; что власть исходит из необходимости партнерских отношений с организациями гражданского общества. "Перед властью в целом может стоять только одна задача - сформировать максимально благоприятную среду для его (гражданского общества) развития. Без действительно партнерских отношений между государством и обществом не может быть ни сильного государства, ни процветающего, благополучного общества. Здесь нужен диалог на равных" <1>. Основными задачами форума являлись: 1. Организация взаимодействия общественных, государственных и политических сил на стратегических направлениях преобразования страны. 2. Разработка механизмов диалога и равноправного партнерства между обществом и властью на федеральном, региональном и муниципальном уровне, включая участие гражданских объединений в выработке решений, гражданский контроль над текущей деятельностью властных структур и гражданскую экспертизу законодательных и административных актов. 3. Обеспечение правовых, экономических и других условий, гарантирующих независимое существование, эффективную работу и самостоятельное развитие НПО и других институтов гражданского общества.

--------------------------------

<1> Абакумов С.А. От Гражданского форума до создания Общественной палаты РФ (2001 - 2005). М., 2005. С. 121.

Однако, отметив позитивный вклад, который вносят общественные организации в решение важных для россиян проблем, В. Путин в то же время подчеркнул, что на деле процесс формирования в России гражданского общества только еще начинается <2>. Стоит отметить, что хотя на Гражданском форуме не было принято решение о создании каких-либо Общественных палат или Советов, но дальнейшее развитие событий показало необходимость консолидации усилий разнообразных институтов гражданского общества.

--------------------------------

<2> Парламентская газета. 24.11.2001. N 222 (853).

В ноябре 2002 г. для осмысления итогов форума, а также анализа перспектив развития диалога гражданского общества и власти состоялся "Тольяттинский диалог" - серия мероприятий, организованных администрацией Приволжского федерального округа и рядом крупнейших неправительственных организаций России. После "Тольяттинского диалога" обсуждение стоящих перед гражданским обществом вопросов дальнейшего развития было продолжено в феврале 2003 г. в Нижнем Новгороде, где на встрече лидеров общественных организаций и представителей всех ветвей власти было принято решение о проведении Второго гражданского российского форума 23 - 25 ноября 2003 г. В ходе проведения форума ставились вопросы о выработке конкретных моделей и механизмов для равноправного диалога и взаимодействия между гражданским обществом и государственными органами на всех уровнях.

В апреле 2005 г. в Послании Президента Российской Федерации палатам Федерального Собрания Российской Федерации 25 апреля 2005 г. отмечено, что необходимо быть с обществом в ответном диалоге и учиться разговаривать с гражданским обществом не на жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии <3>. Предложения по совершенствованию правовых основ взаимодействия органов власти и общественных организаций были выдвинуты и участниками II Московского гражданского форума "Общество - бизнес - власть: от сосуществования через содействие к сотрудничеству" (2006 г.), что нашло дальнейшее отражение в принятой Концепции развития взаимодействия органов исполнительной власти г. Москвы с общественными и иными некоммерческими организациями на 2006 - 2010 гг. <4>.

--------------------------------

<3> Российская газета. 26.04.2005.

<4> Постановление правительства Москвы от 25 июля 2006 г. N 564-ПП "О Концепции развития взаимодействия органов исполнительной власти г. Москвы с общественными и иными некоммерческими организациями на 2006 - 2010 гг.".

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р <5>, предусматривает в качестве одной из задач административной реформы "повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества".

--------------------------------

<5> Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720. Первоначальный текст документа опубликован в издании: Собрание законодательства РФ. 14.11.2005. N 46. Ст. 4720.

Необходимо отметить, что взаимодействие органов государственной власти с институтами гражданского общества закреплено в нормативно-правовых документах на федеральном, региональном и местном уровнях. Например, основополагающие принципы взаимодействия органов исполнительной власти с общественными организациями закреплены в Концепции реформирования государственной службы России <6>. Правовую основу взаимодействия органов власти с общественными организациями в Российской Федерации составляют Гражданский, Налоговый, Бюджетный кодексы, Федеральные законы: "Об общественных объединениях", "О некоммерческих организациях", "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "Об основах социального обслуживания населения РФ", "О мерах государственной поддержки общероссийских объединений инвалидов", "О мерах государственной поддержки общественных объединений, ведущих работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи", "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "Об Общественной палате Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", "Об автономных учреждениях", "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и др.

--------------------------------

<6> Указ Президента от 15 августа 2001 г. N 1496 // Российская газета. 17.08.2001.

Проведенный анализ нормативно-правовой базы взаимодействия органов власти с общественными организациями позволяет сделать вывод о том, что в общем в Российской Федерации созданы правовые предпосылки для конструктивного взаимодействия органов власти с общественными организациями, закреплены основные принципы и формы взаимодействия <7>.

--------------------------------

<7> Ермилова Т.В. Взаимодействие органов власти и общественных организаций как фактор публичной политики в современной России: Дис. ... канд. полит. наук: 23.00.02. М., 2007. С. 61 - 62.

Таким образом, нельзя не согласиться с мнением А.С. Автономова, который полагает, что к началу XXI в. в России взаимодействие некоммерческого и публично-властного секторов достигло уже достаточно высокого уровня. Имеется уже достаточно опыта, чтобы его можно было обобщить и поставить вопрос о его дальнейшем распространении и развитии на федеральном и региональном уровнях государственной власти, а также на муниципальном уровне создана законодательная и иная нормативная база, обеспечивающая (в той или иной мере полно регулирующая) такое взаимодействие <8>. При этом, по мнению А.С. Автономова, современное Российское государство в лице своих органов и должностных лиц пока еще медленно вырабатывает свою общую позицию в отношении взаимодействия с "третьим сектором". НКО многими государственными лицами и должностными лицами принимаются либо как развлекательные игры для взрослых, которым нечем заняться, либо как способ незаконного заработка под прикрытием красивых фраз об общественном служении <9>.

--------------------------------

<8> См.: Автономов А.С. Межсекторное взаимодействие: принципы и основы // Межсекторные взаимодействия (методология, технологии, правовые нормы, механизмы, примеры). М.: Настольная книга, 2000. С. 6 - 7.

<9> См.: Автономов А.С. Конституционные основы взаимодействия общества и государства // Межсекторные взаимодействия (методология, технологии, правовые нормы, механизмы, примеры): Альманах / Под общ. ред. Н.Л. Хананашвили. М.: Рос. благотворительный фонд НАН, 2002. С. 75.

Тем не менее надо отметить, что существуют процессы, которые свидетельствуют о снижении значимости ценностей права, демократии, политического компромисса и диалога, которые оказываются все менее востребованными в российской политике. На массовое сознание оказывала существенное влияние "принудительная консолидация и дисциплинирование элит", которые обеспечила российская власть в XXI в. Наблюдалась индифферентность россиян по отношению к существующим политическим институтам, особенно к политическим партиям и региональным выборам.

Вызывает интерес прогноз Общественной палаты России, которая предполагает, что "в ближайшие несколько лет государство будет укреплять свое влияние и расширять контроль за развитием гражданского общества и отдельных его институтов. Экономический кризис может оказать значительное воздействие на доступность финансовых и других ресурсов для общественных и некоммерческих организаций, а потому поддержка государства будет востребована и организациями, и гражданами" <10>. Также, по мнению членов Общественной палаты Российской Федерации, усиление роли государства в развитии гражданского общества можно считать скорее негативной тенденцией, чем позитивной, хотя в краткосрочном плане подобная позиция может иметь и положительные последствия. "Негативный характер связан с тем, что гражданское общество по своей природе является независимой от государства системой, связанной с интересами и возможностями граждан, а потому контроль и усиленное регулирование данной сферы недопустимы. К положительным результатам в краткосрочной перспективе можно отнести появление гражданской тематики в жизни общества, а также дополнительных средств, доступных для общественных организаций".

--------------------------------

<10> Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации. М., 2008. С. 76.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_7536.html