«Задания по гражданскому праву»

ФУНКЦИЯ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В.Н. ЛИТОВКИН

1. ДИСПРОПОРЦИИ ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ
СОВЕТСКОГО ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1. Законодатель не сформулировал в советских конституциях четкую формулу первого поколения конституционного права советских граждан на жилище, хотя отдельные нормы-принципы были названы. Ее можно определить от обратного, как менялось текущее жилищное законодательство в соответствии с конституционной нормой.
Ее отсутствие в определенной мере позволяло советскому законодателю в кодифицированном законодательстве выбирать варианты при принятии нормативного решения, наделяя граждан конкретными жилищными правами и обязанностями, разнящимися между собой, можно сказать, принципиально. Каков будет «облик» конкретных жилищных прав и обязанностей, таков будет в реальном исполнении «облик» и основного права. В этом проявится обратная связь текущего законодательства с конституционным, хотя в этой взаимосвязи приоритет остается за последним, а конституционное право на жилище — это не совокупность конкретных жилищных прав, и тем более не всякое их сложение отражает контуры основного права на жилище, иначе как можно было бы говорить о приведении их в соответствие с рассматриваемым конституционным правом! Доконституционные конкретные жилищные права советского периода имели существенные несоответствия ст. 44 Конституции СССР 1977 г.(ст. 42 Конституции РСФСР 1978 г.). Основное право обладает такими свойствами, какие не наблюдаются у суммы конкретных прав, и поэтому радикально влияет на них по существу, а не только согласно иерархии актов. Равно приведенные в соответствие с основным правом конкретные жилищные права не составляют его содержание. Право на жилище проявляется в конкретных жилищных правах граждан, но не растворяется в них, а последние всего лишь являются«визитной карточкой» конституционного права на жилище, «светят отраженным светом».
С утверждением конституционного права на жилище в сфере удовлетворения жилищных потребностей граждан возникло правоотношение первого порядка — «государство, публичная власть — гражданин» — в этом сегменте общественных отношений, которых до этого времени в советский период, помимо жилищных правоотношений, не было. Конституционные правоотношения в жилищной сфере — это тип сущностных отношений, отражающих суть национальной системы удовлетворения жилищных потребностей, действующих глобально, на уровне общества в целом, классов, социальных групп, отдельного гражданина. Конкретные жилищные права и обязанности образуют конкретные правоотношения, отношения второго порядка, теперь уже обусловленные данными конституционными правоотношениями. Их множество, и они соответствуют определенным участкам сегмента. В целом и те и другие отношения образуют национальную систему удовлетворения жилищных потребностей отдельного гражданина и общества в целом. Ее эффективность в том, насколько полно и оперативно она откликается на их запросы и удовлетворяет заявленные интересы в режиме реального времени.
Цель законодателя — продумать концепцию и установить такие общественные связи между всеми участниками системы, прежде всего установить жилищные права граждан, подчиненные соответствующему основному праву граждан, обеспечивающие его осуществление, чтобы система функционировала как единый, управляемый из одного центра институт общества, наполненный не только правовым содержанием, имеющий фундаментальные образования и другие быстро меняющиеся адекватно изменениям в обществе и социальной политике максимально открывающие правовые возможности инициативному решению своего квартирного вопроса.
Диапазон конституционной нормы о жилище шире по своему содержанию, чем предмет жилищного законодательства, и включает отношения по жилищному строительству, тогда как жилищное законодательство решительно их исключает. Поэтому в числе обеспечительных отраслей законодательства значится не только жилищное, но и гражданское законодательство, и некоторые другие(трудовое). Конституционная норма не устанавливает всех общественных связей национальной системы удовлетворения жилищных потребностей граждан. Ее необходимо достраивать в части управления жилищным фондом и его эксплуатации. И в этом регулировании она не подвержена воздействию статьи Конституции о праве на жилище, но испытывает воздействие Конституции в целом как верховного начала.
Насколько нормативные правовые акты обеспечительных отраслей законодательства соответствуют в целом или в части конституционным нормам, гарантирующим права и свободы граждан, зависит не только от законодателя, но и от эффективности функционирования системы судебного надзора за текущим законодательством в целом и, в частности, специально за его конституционностью, осуществляемым по инициативе граждан и их объединений, обращающихся в суд за защитой своих прав и свобод, а также по запросам судов в этой сфере отношений. Судебный надзор дает современную картину самокритичного общества, желающего и не боящегося публичного признания своих ошибок и недостатков и исправляющего их публично.
К сожалению, советское общество не было таким обществом, и радикальные нарушения советских конституций текущим законодательством сохранялись на протяжении всего советского периода.
Действующее до 1977 г. советское жилищное законодательство, естественно, отражало негуманитарную сущность прежней сложившейся национальной системы удовлетворения жилищных потребностей граждан, его нормативно-правовые решения не были сцементированы конституционным, гуманитарным началом, утверждавшим право каждого на жилище. На жилищные отношения оказывали дестабилизирующее влияние трудовые отношения в домах ведомственного жилищного фонда важнейших отраслей народного хозяйства, а также в домах колхозов, некоторых учреждений и общественных организаций. Конституция СССР и Конституция РСФСР уже действовали, но нормы предшествующего жилищного законодательства также были в ходу, также продолжали применяться <1>. Где же прямое действие Конституции? Период довольно продолжительный: от 7 октября 1977 г. до 1 января 1982 г., т.е. даты вступления в действие Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик (в дальнейшем — Основы). Период мог быть и больше, если бы приведение жилищного законодательства не было упомянуто при принятии Конституции СССР <2>.
Попав под воздействие верховенства нового Основного Закона страны, прежнее советское жилищное законодательство должно было приобрести в процессе неизбежной кодификации новое качество, выполнить новую функцию, прежде не выполняемую, — стать обеспечительным инструментом основного права граждан на жилище. Его содержание надлежало передать этой отрасли советского законодательства, уже сложившейся как комплексной отрасли. Процесс затрагивал составляющую жилищного законодательства — нормы гражданского законодательства, а также в определенной мере смежную отрасль — трудовое законодательство.
Наем жилого помещения был урегулирован в процессе второй кодификации гражданского законодательства, и нормы о нем составляли самостоятельную главу в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и в Гражданском кодексе РСФСР. При этом глава в Гражданском кодексе РСФСР количественно превышала остальные главы Кодекса в своем объеме(46 статей). Это был не единственный участок из группы жилищных отношений, урегулированный на уровне закона, но единственный по детальному урегулированию отношений. В результате кодификации нормы гл. 28 Гражданского кодекса РСФСР были признаны утратившими силу в целом и заменены одной статьей в главе «Наем жилого помещения» (ст. 295), содержащей лишь определение соответствующего гражданско-правового договора, чтобы юридически сохранить генетическую связь базовой отрасли с таким комплексным образованием, как сформировавшееся жилищное законодательство. Такой способ кодификации вызвал критику в литературе. Упрек сводился к опустошительной акции кодифицированного жилищного законодательства против Гражданского кодекса РСФСР.
Законодатель в процессе правотворческой деятельности изменил свое представление о содержании конституционного права на жилище. Такую динамику толкования можно было варьировать в силу неопределенности содержания ст. 44 Конституции СССР. Разрабатывая проект Основ, законодатель придерживался следующей версии понимания этого права, которое сводилось к формуле: обеспечение граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в публичных жилищных фондах, квартирами в домах жилищно-строительной кооперации и использование жилого дома (его части) в личных целях, а также постоянное, устойчивое пользование жилыми помещениями во всех разновидностях жилищного фонда. Однако уже к времени принятия Основ и вступления их в действие формула приобрела усеченный вид: отпало последнее требование формулы — требование постоянного, устойчивого пользования жильем, которое не удалось последовательно выдержать в законе применительно к каждой разновидности жилищного фонда. В ведомственном жилищном фонде важнейших отраслей народного хозяйства и в домах, принадлежащих колхозам, входящим в состав общественного жилищного фонда, это требование нельзя было осуществить. Поэтому реальная формула свелась просто к пользованию жилым помещением. Оно служило тем общим знаменателем, который смог под общей чертой объединить всех пользователей во всех разновидностях жилищного фонда.
В итоге получилось, что производная величина — жилищное законодательство — отразила в окончательном виде версию содержания конституционного права советских граждан на жилище. Законодатель оказался свободным в выборе версий толкования — можно было определяться по минимуму, а можно было и по максимуму. При иных формулировках конституционной нормы не было бы такой свободы толкования. Такова была обратная связь текущего законодательства в конкретно-исторических обстоятельствах с конституционным, хотя все должно было быть наоборот. Очевидно, это обстоятельство послужило основанием к утверждению о том, что совокупность жилищных прав равна содержанию основного права.
Причина, послужившая принятому нормативному решению законодателем, лежит в плоскости столкновения экономических и социальных интересов, где приоритет остался за экономическими интересами.
Основное право граждан на жилище носило исключительно гуманитарный, потребительский характер. Оно безразлично к конституционному принципу «от каждого по способности, каждому по труду» (ст. 14 Конституции СССР), к осуществлению основного права граждан на труд. Таковым надлежало быть и жилищному законодательству при подчинении верховенству Конституции СССР.
Прежнее, доконституционное, отраслевое законодательство было иным. Оно напрямую обслуживало производственные интересы, трудовые отношения на предприятиях важнейших отраслей экономики. Вопрос мог стоять лишь острыми гранями — переносится ли потребительское качество один к одному с конституционного на кодифицированное законодательство либо если и переносится, то с изъятиями, не в целом, исключая сектор жилищных прав пользователей жилыми помещениями в домах базовых отраслей советской экономики (прежде всего военно-промышленного комплекса) и сельского хозяйства. Партийная директива недвусмысленно указывала на альтернативный вариант решения.
Все бремя решения острых внеэкономических проблем экономики законодатель возложил на текущее жилищное законодательство, правда, с оглядкой на Конституцию СССР, чего, естественно, не могло быть до ее принятия. В предшествующей Конституции СССР 1936 г. фигурировало право на труд, но не было права на жилище, при этом и в той и в другой Конституции провозглашалось право на свободный труд. На кодифицируемое жилищное законодательство законодатель возложил задачи иного рода: сохранить ранее сложившийся принудительный труд на предприятиях важнейших отраслей экономики, который существовал в социалистической системе хозяйствования уже не один десяток лет.
Помимо ограничений в обмене квартирами самым сильнодействующим, наиболее чувствительным правовым средством в этом случае была мера выселения из занимаемого жилого помещения работника вместе с семьей, получившего его по месту работы на предприятии базовых отраслей экономики или в домах, принадлежащих колхозу, и уволившегося, по мнению законодателя,«без уважительных причин» по собственному желанию (уволенному в связи с нарушением трудовой дисциплины или совершением преступления). Прямая линия приведения текущего жилищного законодательства в соответствие с конституционным правом на жилище ломалась в интересах внеэкономического принуждения работника, чтобы он продолжал сохранять трудовые отношения с предприятием.
Сохранить, пусть в видоизмененном виде, выселение такого рода или отказаться от выселения по названным основаниям в принципе на будущее — главная проблема приведения действующего жилищного законодательства в процессе кодификации в соответствие с Конституцией СССР. Переход к постоянному, устойчивому пользованию жилым помещением в ведомственных жилых домах и в домах колхозов мог состояться только в том случае, если администрация предприятий и органы управления колхозов лишались в принципе права на выселение без предоставления другого жилого помещения работников, прекративших трудовые(членские) отношения в установленных законом случаях, либо следовало бы ликвидировать в одночасье весь ведомственный жилищный фонд, передав его объекты в состав жилищного фонда местных Советов. Из публичных жилищных фондов только правовой режим жилищного фонда местных Советов прямо соответствовал природе основного права на жилище. Но фонд не был ведущим, занимая треть государственного фонда. Другие две трети составлял ведомственный жилищный фонд, где трудовые отношения с фондодержателями названных отраслей экономики были фактором дестабилизирующим в осуществлении соответствующего основного права граждан.
Основы юридически выбрали оба варианта приведения действующего законодательства в соответствие со ст. 44 Конституции СССР: закон отказался (ст. 37) от выселения без предоставления другого жилого помещения в ведомственном фонде базовых отраслей народного хозяйства как основания, не связанного с нарушением жилищного законодательства и противоречащего природе основного права на жилище, а равно от выселения лиц, получивших жилые помещения в домах колхозов, если они исключены из членов колхоза или вышли из колхоза по собственному желанию, а также предусмотрел (ст. 4) постепенную передачу ведомственного жилищного фонда в городских поселениях в ведение местных Советов в порядке и в сроки, определяемые Правительством СССР и Советами Министров союзных республик.
И хотя были задействованы оба варианта, принятое решение нельзя назвать ни радикальным, ни тем более последовательным в осуществлении положений конституционного права на жилище. Оба варианта содержали в первом случае фикцию, во втором — всего лишь задачу.
Срочное право пользования, какое было установлено до кодификации жилищного законодательства в этом секторе государственного и общественного жилищных фондов, юридически было заменено бессрочным (ст. 7 Основ) тем же основанием, чтобы на его месте опять возникло уже фактически срочное пользование, но другого содержания, естественно, терпимое конституционным правом на жилище, поскольку формально признаваемо в качестве бессрочного. В итоге на поверхности просматривалась юридическая фикция непрерывности пользования, которой не было. Основы сохраняли ранее существовавшие списки предприятий (прежде всего ВПК), утверждаемые по-прежнему Правительством СССР и Советами Министров союзных республик (они переутверждались), администрация которых пользовалась до этого правом выселения без предоставления другого жилого помещения, и те же основания, служившие прежде выселению без предоставления другого жилого помещения, теперь же служили выселению с предоставлением жилого помещения, но с необходимостью ухудшения жилищных условий против тех, которыми переселяемые пользовались до переселения (неблагоустроенные, меньшие по размеру, чем они занимали, без учета места работы и т.п.). Такого рода переселение не соответствовало по существу требуемой правом на жилище устойчивости постоянного пользования по бессрочному договору найма жилого помещения, как и не было бессрочности пользования. Влияние трудовых отношений на жилищные уже не было столь безусловным, как это имело место до принятия новой Конституции, но активно сохранялось, видоизменившись, отражая в законодательстве якобы состоявшийся компромисс интересов между экономическими и социальными отношениями в пользу экономических вопреки концепции права на жилище, свободного от влияния права на труд.
Нарастающие кризисные явления советской экономики подталкивали правящие круги советского общества к сохранению внеэкономических мер принуждения рабочих, служащих, работников сельского хозяйства по месту работы вопреки их интересам к свободному труду, укрепляя их несвободу.
Прекращение в судах производства по делам о выселении рабочих и служащих без предоставления жилой площади не препятствовало предъявлению к тем же гражданам иска о выселении с предоставлением другой жилой площади.
Более того, Основами (ст. 39) и Указом Президиума Верховного Совета СССР от 7 декабря 1981 г. «О порядке введения в действие Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик»  была придана обратная сила норме, по которой жилые помещения в домах, принадлежащих колхозам, заселенных до введения в действие Основ, могли быть включены в число служебных помещений, правда, в течение короткого срока — с 1 января 1982 г. до 2 апреля 1982 г. В этом случае колхозные специалисты, получившие до 1 января 1982 г. колхозные жилые помещения на общих основаниях, после их переоформления в установленном порядке и сроки в число служебных утрачивали статус постоянных пользователей занимаемого жилого помещения и приобретали статус срочного пользования, т.е. с явным ухудшением своего правового положения в силу кодифицированного законодательства. Такого еще не было. Но и этого оказалось недостаточно для правящих кругов.
Уже в первый год действия Основ по Постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 24 мая 1982 г. «О мерах по дальнейшему улучшению жилищных, коммунально-бытовых и социально-культурных условий жизни сельского населения» (даже не закону) исполнительная власть повторила ту же меру, которая была предусмотрена в Основах применительно к специалистам колхозов и к работникам совхозов, и вкупе с ними — к сельской интеллигенции(врачи, учителя, культработники): все жилые дома совхозов, как уже заселенные, так и свободные, объявлялись служебными, что означало возможность администрации совхозов выселения их пользователей и даже тех, кто не получал эти помещения в качестве служебных, при увольнении с работы в совхозе без предоставления другого жилого помещения по широкому кругу оснований прекращения трудовых отношений (п. 24).
Это было не только циничным нарушением собственно Основ, когда исполнительная власть, подталкиваемая партийной властью, приняла решение, которое по Основам могла принять исключительно представительная власть, но с грубым нарушением ст. 44 Конституции СССР, причем непосредственно, поскольку конституционное право советских граждан на жилище не допускает произвольного лишения жилья, которое находилось в пользовании.
При этом для ЦК КПСС, по директивам которого работали и Президиум Верховного Совета СССР, и Правительство СССР, не было проблемой выделить из названного Постановления нормы о распространении на дома совхозов правового режима служебной площади и представить их в качестве проекта Указа Президиума Верховного Совета СССР о дополнении текста Основ, чтобы не расходиться хотя бы с законом. Проблем с принятием соответствующего Указа у ЦК КПСС, очевидно, не было бы. Но и этим пренебрегли. Следует согласиться со справедливым замечанием А.А. Собчака о «негласном господстве партии и исполнительной власти над законодательной».
Обеспечение жильем не могло быть в качестве ни основного, ни дополнительного условия трудового договора с работником. Договорные отношения ведут к отказу от установленного административного порядка регулирования учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, планового распределения жилой площади и персонального предоставления жилого помещения в соответствии с очередностью. В этом случае предприятие, учреждение, организация, заключая договор с работником, неизбежно брали бы на себя обязательство обеспечения жилищем каждого, кто нуждается в улучшении жилищных условий, в течение его работы, что давало бы ему возможность оспорить действия (бездействие) администрации в судебном порядке.
Вместе с тем за полгода до вступления в силу Основ, 15 июля 1981 г., Совет Министров СССР принимает Постановление «О гарантиях и компенсациях при переезде на работу в другую местность», в котором реализуются названные идеи: лица, переводимые на работу в другую местность, обеспечиваются жильем на условиях, предусмотренных трудовым договором, что в определенной мере повторяло норму, действовавшую 50 лет тому назад. Этот акт Правительства СССР не был изменен в связи с принятием Основ, хотя и противоречил Конституции СССР.
Проблема передачи ведомственного жилищного фонда, как и вообще ведомственного жилищно-коммунального хозяйства, в ведение местных Советов, возникшая еще в 20-х гг. XX в., так и не была решена за время советского периода, хотя только сама по себе такая передача давала большую экономию государственных средств в силу устойчивых экономических, технических и организационных преимуществ ведения этого хозяйства в системе местных Советов.
Эта мера рассматривалась тогда как радикальная и практически нужная для совершенствования содержания объектов отрасли.
В послевоенные годы первая постановка вопроса об этом датируется 1957 г., когда по инициативе Экономической комиссии Совета Национальностей Верховного Совета СССР Правительство СССР открыло счет систематическому (один раз в десяток лет — 1967, 1978, 1987 гг.), но безрезультатному рассмотрению вопросов о передаче ведомственного жилищно-коммунального хозяйства в ведение местных Советов. Кроме того, на уровне законодательных актов этот вопрос решался только на союзном уровне в 1971 и 1983 гг.
Отсутствие юридической обязанности у общесоюзных, союзно-республиканских и республиканских министерств и ведомств завершить такого рода передачу в определенный срок и переход отношений между предприятиями и исполкомами местных Советов в плоскость договорных отношений и усмотрения сторон вели к низкому уровню передачи.
Еще в первой половине 80-х гг. при подготовке неотложных мер по оздоровлению советской экономики правительства ряда союзных республик (РСФСР, УССР, БССР) предлагали ускорить принятие решения о полной передаче ведомственного жилищно-коммунального хозяйства в систему местных Советов в течение короткого периода. Передача, которую надлежало завершить в 1993 г., в очередной раз не состоялась. Она состоялась лишь в постсоветский период, при смене общественного строя.
Тормозили общественно необходимое решение интересы, далекие от интересов развития отрасли и освобождения хозяйствующих субъектов от обременительных расходов на ее содержание. С передачей жилых домов местным Советам администрация предприятий важнейших отраслей экономики утрачивала одно из самых чувствительных для работников средств воздействия — внеэкономическое принуждение к месту работы рабочих, служащих — право выселения, сначала без предоставления другого жилого помещения, а после вступления в силу Основ (с 1 января 1982 г.) — с предоставлением другого жилого помещения, но уже с обязательным ухудшением жилищных условий переселяемого. Несмотря на большую общегосударственную цену вопроса, она уступала жизненной значимости одной возможности применения этого правового средства, обеспечивающего жизнедеятельность важнейших отраслей народного хозяйства, экономики страны в целом как для хозяйствующих субъектов, так и для их кураторов в правящих кругах.
Высокий уровень требований к новой функции советского жилищного законодательства как к инструменту, обеспечивающему конституционное право советских граждан на жилище, не был достигнут в кодифицированном законодательстве. Переходных положений применительно к ст. 44 Конституция СССР не предусматривала, а они были необходимы. Это устраивало правящие круги, но не спасало положения: стагнация советской экономики, несмотря на подставленные «костыли» в виде внеэкономического принуждения работников, несвободного труда, завершилась буквально через десятилетие крахом не только экономическим, но и политическим (1991 г.).
Концепция кодифицированного жилищного законодательства могла состоять в том, что оно открыто для учета экономических интересов, но при условии приоритета основных прав и свобод граждан. Но они, к сожалению, не были в советский период приоритетом.
2. Основы (ст. 7) перестроили систему всей существовавшей ранее совокупности конкретных жилищных прав, разделив их на две с исчерпывающим перечнем группы с разными правовыми характеристиками. Все жилищные права обеспечивают крышу над головой, но на существенно разных правовых условиях. Первая группа — важнейшие жилищные права советских граждан, призванные обеспечить выполнение основного права. Это их новое назначение, новая функция.
В состав этой группы входили: право на получение жилого помещения в государственном и общественном жилищных фондах и право на получение квартиры в домах ЖСК, право на бессрочное пользование жилым помещением в домах этих жилищных фондов с учетом отмеченной выше дифференциации в государственном фонде и домах, принадлежащих колхозам, а также право личной собственности на жилой дом.
Бессрочность пользования в каждой из названных разновидностей фонда, возникшая из разных оснований, не объединяла их настолько, чтобы утратить разную природу прав, но была достаточна для того, чтобы отделить эти права от другой группировки прав. Важнейшие жилищные права граждан выражают и обеспечивают все требования конституционного права граждан на жилище.
Другая группа — жилищные права, связанные с неустойчивым, непостоянным, срочным пользованием жилой площадью, скорее, проживанием на площади и ее получением (права поднанимателей либо нанимателей в домах ЖСК и в индивидуальном жилищном фонде, служебных квартир и площади в общежитиях, временных жильцов) связана с конституционным правом на жилище, входя в механизм его правового обеспечения, давая правовое основание пользованию жильем лицам, не обладающим субъективным правом бессрочного пользования занимаемым жилым помещением. Как не имеющие другого жилья на условиях бессрочного пользования указанные лица должны быть наделены правом на получение жилого помещения на этих условиях в любом законом установленном варианте.
Без этого баланса жилищных прав они не могут быть полноценными носителями основного права на жилище. В противном случае имеет место обрыв цепи между ними, и тогда носители основного права на жилище будут лишены необходимых гарантий устойчивого пользования, лишены многих важных правомочий, свойственных постоянному пользованию, конституционному статусу гражданина.
Временное пользование — юридически мало защищенное право, и оно остается таким, не видоизменяясь, в процессе действия конституционного права на жилище. Не должно быть такого юридического состояния, чтобы какая-либо социальная группа была бы исключена из действия основного права в целом или в его части.
Изъяны в этом балансе жилищных прав нарушают основное право на жилище непосредственно. Баланс восстанавливается, если эти граждане наделены правом получить жилое помещение в государственном или общественном жилищном фонде, а также вступить в ЖСК или приобрести на праве собственности жилой дом(часть дома). Не имея в данный момент жилого помещения в бессрочном пользовании, эти лица должны быть наделены правом получить такое жилое помещение, где их право пользования будет наконец постоянным, бессрочным, устойчивым, стабильным.
Правда, И.Б. Марткович считал, что помещения специального назначения все-таки «обеспечивают долговременность и определенную степень стабильности обладания жилищем», с чем нельзя согласиться. Эти помещения по советскому жилищному законодательству предназначались не для улучшения жилищных условий рабочих и служащих, а для выполнения трудовых обязанностей и испытывали непосредственное прямое влияние трудовых отношений, и потому пользователи ограничены в жилищных правах.
Жилищный кодекс РСФСР (ст. 28) исказил основное право тем, что существенно ограничил реализацию права на получение жилого помещения, установив ценз оседлости, срок которого должен соблюдаться лицами, проживающими на условиях поднайма в домах публичных жилищных фондов либо найма в домах жилищной кооперации или в домах, принадлежащих гражданам на праве личной собственности. Кодекс одновременно лишил пользователей служебного жилого помещения этого права вообще. Республиканское законодательство никто не поправил, поскольку судебная власть не была наделена компетенцией признавать акты законодательства неконституционными по инициативе граждан. Однако законодатель такой проблемы не знал.
Послеконституционная советская система удовлетворения жилищных потребностей общества не могла быть сконструирована так, чтобы исключить из своей распределительной структуры какую-либо (какие-либо) группу (группы) населения, не обеспечивая ее жильем из публичных жилищных фондов, и толкать ее на решение квартирного вопроса за счет ее собственных затрат, средств в связи с низким уровнем заработной платы (доходов) трудящихся. Поэтому законом и пайщики, и собственники индивидуальных жилых домов были поставлены в одинаковые условия с нанимателями жилых помещений в обеспечении жилой площадью из фондов общественного потребления.
Национальную систему надлежало к тому же выстроить так, чтобы юридически каждый из правовых способов решения квартирного вопроса безотносительно к материальному положению заинтересованного лица был доступен каждому, будь то получение жилого помещения в домах государственного и общественного жилищных фондов либо приобретение кооперативной квартиры или жилого дома (его части).
Стало быть, с появлением в правовой системе соответствующего конституционного права граждан конкретные жилищные права приобретают конструктивное свойство, требующее сбалансированной подчиненности ему, единства, утрачивают возможность автономного, независимого друг от друга развития. Жилищному законодательству надлежало внести свой вклад в воспроизводство социальной однородности советского общества, углубить общественное равенство в использовании жилищного фонда. Советское государство было организатором улучшения жилищных условий не каких-либо отдельных социальных групп или одного класса, а всего общества в целом.
Мало того что выстроенная национальная система имела «белые пятна», она к тому же образовала масштабный социальный «люфт», состоящий из множества лиц, оказавшихся с жилой обеспеченностью на каждого проживающего выше местной учетной нормы признания граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, но меньше установленной законом (ст. 38 Жилищного кодекса РСФСР) нормы жилой площади на одного человека (12 кв. м). Они были поставлены системой исключительно перед затратным вариантом — приобретением кооперативной квартиры или индивидуального жилого дома (части его).
В городах союзного значения (Москве и Ленинграде), в административных центрах АССР, краев и областей, в городах с населением свыше 100 тыс. человек, где наложен запрет на индивидуальное жилищное строительство, жилищные условия могли быть улучшены преимущественно только из общественных фондов потребления и в жилищной кооперации (в Москве учетная норма десятилетиями держалась на отметке 5 кв. м, а в Ленинграде с 1982 г. — 5,5 кв. м, соответственно 7 кв. м и 6 кв. м при участии лица в кооперативном жилищном строительстве). Круг правовых возможностей граждан, решавших свою жилищную проблему, еще более сужался, но оставался только затратным. Фактическая обеспеченность жильем ниже размера установленной государством нормы жилой площади на одного человека означала обеспеченность ниже государственного стандарта. Юридически лишившись такого способа решения квартирного вопроса, как обеспечение жилым помещением из государственного или общественного жилищного фонда, эти граждане реально выпадали из сферы действия конституционного права на жилище.
Жизненная ситуация, в которой они оказались, не могла оставаться исключительно личной проблемой заинтересованного лица. Социальная проблема, рожденная в целом национальной системой удовлетворения жилищных потребностей граждан, конструктивно допустившей диспропорцию во взаимодействии жилищных прав, требовала прежде всего нормативного правового решения. Государство в этот период не придало норме жилой площади на одного человека характер государственного стандарта обеспеченности жильем, рассматривая установленный им норматив в качестве минимума жилищной безопасности проживания человека в замкнутом пространстве, не увязав его с потребительской природой национальной системы удовлетворения жилищных потребностей общества.
Однако выводы, которые надлежало сделать, чтобы развязать образовавшийся узел, грозил ей такой перестройкой, которая отразилась бы на всей внутренней политике государства принципиально, что было фактически невозможно при господстве существовавшего тогда политического режима. С этой целью следовало отказаться от местных учетных норм признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и перейти к другому количественному критерию — установленной государством республиканской норме жилой площади на одного человека, т.е. государственному стандарту. Такая перемена ставила Советское государство в безвыходное положение, но только если переход был бы осуществлен одномоментно. Существовавший в этот период времени объем жилищного строительства был неудовлетворительным — он растягивал время ожидания улучшения жилищных условий в порядке очередности до 20 лет. Сложившийся темп обеспечения жильем нарушал всякий смысл введения конституционного права советских граждан на жилище.
Как отмечалось в Постановлении ЦК КПСС от 17 апреля 1986 г. «Об основных направлениях ускорения решения жилищной проблемы в стране», жилищная проблема продолжала еще оставаться острой. Большое количество граждан нуждалось в улучшении жилищных условий, многие из них проживали в ветхих домах и общежитиях.
Резко возросли затраты на 1 кв. м прироста жилой площади на одного человека, а ежегодный прирост площади остался небольшим и не менялся с годами.
Рост затрат на 1 кв. м нового строительства был, в частности, связан с необоснованно высокими темпами градостроительства, каких не знала ни одна страна мира. В послевоенное время ежегодно возникало примерно 25 новых городов (в отдельные годы — по 35 — 40). Число городских жителей, соответственно, резко увеличивалось.
Жилищное строительство непропорционально отставало от промышленного, а коммунальное — от жилищного.
Кроме того, возрос необоснованный снос пригодного для постоянного проживания жилья. Нарушалась комплексность застройки, дома-новостройки принимались со строительными дефектами и недоделками.
Государство, расходующее в мирное время на оборону как в военное, конечно, не могло перестроиться оперативно на прямо противоположенные ориентиры. Предлагаемая концепция требовала увеличения затрат на жилищное строительство на порядок-другой. Подобные задачи даже не обсуждались до перестройки. Только на ее заключительной стадии начали осуществляться первые шаги к демилитаризации экономики, но процесс шел замедленно.
Следует отметить, что в первой половине 80-х гг. уровень средней фактической обеспеченности жилой площадью в городских поселениях достиг, а затем и превысил ранее установленную расчетную обеспеченность жильем на одного человека — 9 кв. м жилой площади или 13,5 кв. м полезной площади квартиры. В связи с этим законом повысился в большинстве республик, в том числе и в РСФСР, размер нормы жилой площади на одного человека до 12 кв. м. На достижение этого результата ушло больше 60 лет. За это время прибавление на каждого жилой площади составило всего на 4,6 кв. м или 7,2 кв. м общей площади.
Причины кроются в социально-экономической основе системы.
Помимо чрезвычайных обстоятельств, какими были после 1917 г. войны и восстановление народного хозяйства, коренными причинами замедленного решения жилищной проблемы в стране следовало бы назвать прежде всего ограниченный сам по себе бюджетный источник строительства государственного жилищного фонда. По мнению экономистов, он имеет постоянную тенденцию к стабилизации расходов или даже к их сокращению, а спрос на жилье, доступное всем, — к геометрическому увеличению, и это противоречие всегда решается в пользу экономии бюджетных ассигнований. Финансирование строительства — по остаточному принципу. Прежде всего решались производственные задачи, а инфраструктура — потом, что будет в остатке.
Решающее влияние идеологии на жилищную политику обусловил монополизм Советского государства как главного инструмента в достижении жилищной программы и жесткое лимитирование объемов кооперативного и индивидуального секторов жилищного строительства, планово, системно, не позволяя им увеличиваться в размерах (жилищно-строительная кооперация — не более 5%), а равно плановое сдерживание роста заработной платы (доходов) населения, не позволяющей широким слоям населения инициативно участвовать в кооперативном и индивидуальном жилищном строительстве, поскольку конструктивно за основу была принята принципиально иная, коллективистская система удовлетворения жилищных интересов, а не инициативная.
Утопичность самой идеологии, лежащей в основе системы, — построить ее на базе монополии Советского государства, ограниченного в своих ресурсах, и еще более ограниченного в своих ресурсах подавляющего большинства населения, имея целью обеспечивать жильем из государственного или общественного жилищного фонда всех нуждающихся в улучшении жилищных условий, кроме тех, кто обеспечил себя по своей инициативе, в многомиллионной стране. Преобладание государственного и общественного жилищных фондов в структуре жилищного фонда страны предопределило преобладание такой правовой формы их использования гражданами, как наем жилых помещений, тогда как в других странах институт найма постепенно уступил первое место иным формам правового использования жилищного фонда — собственности. Лимитированная невысокая квартирная плата за наем как норма-принцип ст. 44 Конституции СССР вела к ограничению средств, выделяемых из бюджета и средств предприятий на содержание жилищного фонда и его капитальный ремонт, что (непосредственно) отражалось на состоянии его эксплуатации, сохранности и реконструкции. Годами накапливались недоремонт и недофинансирование. Росла отчужденность нанимателей к нанятому имуществу.
Национальная система удовлетворения жилищных потребностей общества была нацелена на освобождение граждан от затрат на приобретение жилого помещения и его содержание, повышение благоустройства дома, перекладывая необходимые расходы на субъектов собственности, в том числе государство. Но в таких масштабах государство не справлялось с поставленными перед ним целями, задачами.
Вряд ли можно считать отвечающими новому конституционному статусу советского человека характеристики жилого помещения, определяемые законом, предоставляемого переселяемым из ведомственного жилищного фонда в связи с утратой ими трудовых отношений, в сравнении с лицами, подлежащими выселению по другим основаниям, признаваемым законом уважительными, с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения. Нарушалась ст. 34 Конституции СССР (Конституции РСФСР), предусматривающая равенство граждан перед законом.
Кодифицированное жилищное законодательство фиксировало четыре разнокачественные модели жилой среды в домах публичных жилищных фондов, где конституционное понятие «жилище» переводилось на язык жилищного законодательства как понятие«жилое помещение».
Это жилые помещения, предоставляемые гражданам:
— в порядке установленной очередности на их получение как улучшение жилищных условий;
— при выселении по основаниям, которым закон придал характер уважительных причин (переселение из закрытых военных городков, в связи со сносом дома в государственных или местных надобностях);
— при выселении по основаниям, которым закон отказал придать уважительный характер (переселение из домов, находившихся в ведении предприятий и организаций важнейших отраслей народного хозяйства).
И, наконец, жилые помещения:
— составляющие предмет договора найма жилого помещения, складывающийся в сумме из названных трех характеристик, а также ранее используемых жилых помещений, где общей чертой оказалась только изолированность жилых помещений. К сожалению, эта модель жилой среды в своих характеристиках не продвинулась дальше, как она была определена первично за 15 лет до этой кодификации жилищного законодательства в Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. (ст. 300).
Если четвертая модель была собирательной для предметов договорных отношений в домах разных эпох застройки, то модель жилого помещения для заселения переселяемых из ведомственного жилищного фонда важнейших отраслей народного хозяйства была искусственно сформирована кодифицированным жилищным законодательством.
В первых двух уровнях жилые помещения предоставлялись, как правило, в виде отдельной благоустроенной пригодной для проживания квартиры на семью, а в домах ЖСК — только благоустроенной квартиры. При этом учитывались интересы семьи как необходимость раздельного проживания в рамках этой семьи ее разнополых членов.
При выселении, если наниматель занимал отдельную квартиру, ему, соответственно, надлежало предоставить отдельную квартиру или жилое помещение, состоящее из того же числа комнат, в пределах установленных нормативов (ст. 96 Жилищного кодекса РСФСР).
Третий уровень, появившийся из-за того, что закон необоснованно придал названным выше основаниям неуважительный характер выселения (ст. 95 Жилищного кодекса РСФСР): жилое помещение предоставлялось с ограниченными характеристиками, о которых упомянуто выше. В частности, оно должно было быть только пригодным для проживания, т.е. отвечать установленным санитарным и техническим требованиям. Ст. 40 и 41 Жилищного кодекса РСФСР, предусматривающие соответственно благоустройство предоставляемого жилого помещения применительно к средним условиям этого города (поселка), установленные жилищные нормативы, а также учет интересов переселяемых (наличие разнополых лиц в семье, кроме супругов, состояние здоровья и другие заслуживающие внимания), не подлежали применению в этом случае (ст. 97 Жилищного кодекса РСФСР).
Третий уровень жилых помещений к тому же оказался длительное время без установленных критериев санитарных и технических требований. Жилищный кодекс РСФСР (ст. 8) поручал Совету Министров РСФСР определить признание жилых домов и жилых помещений непригодными для проживания. Это другая, прямо противоположная сторона пригодности жилого дома (жилого помещения).
Это было выполнено по поручению Правительства РСФСР Минжилкомхозом РСФСР, который утвердил 5 ноября 1985 г. Положение об оценке пригодности жилых домов и жилых помещений государственного и общественного жилищного фонда для постоянного проживания. Пригодность жилых домов, жилых помещений определялась через перечень дефектов, приводящих объекты в непригодное для постоянного проживания состояние. Однако положительная модель жилой среды в виде санитарных и технических требований, обеспечивающих безопасные и здоровые жилищные условия для постоянного проживания в жилом доме, жилом помещении, так и не была в этот период сформирована. На практике эта модель определялась через исключение дефектов, приводящих жилой дом (жилое помещение) в непригодное для постоянного проживания состояние. Так, конечно, можно давать оценку пригодности жилья, но это определение ограниченно и потому неполноценно.
Позитивное определение влечет за собой такие санитарные и технические характеристики объекта, которые могут вызвать необходимость дополнительного финансирования в жилищное строительство, реконструкцию и капитальный ремонт жилищного фонда, тогда как отрицательные характеристики всего лишь ограничивают непригодный для постоянного проживания жилищный фонд от пригодного. Поэтому отсутствие такого рода нормативных решений в течение целого периода не случайно. Так проще.
Для всех уровней жилой среды законом допускалось коммунальное расселение граждан. Чтобы уменьшить его объем, законом был введен институт занятия освобождающегося в коммунальной квартире жилого помещения проживающими (ст. 46 Жилищного кодекса РСФСР). Приоритеты были расставлены так, что первыми призывались к его занятию те из проживающих, кто был очередником на получение другого жилого помещения в порядке улучшения жилищных условий. Во вторую очередь призывались те, кто был обеспечен ниже размера нормы жилой площади на одного человека. И уже при отсутствии первой и второй очереди на присоединение освободившейся комнаты в коммунальной квартире она могла быть заселена на общих основаниях. Практика показала, что установленные условия и порядок заселения освободившегося жилого помещения в коммунальной квартире широко способствовали поставленной задаче ликвидации коммунальных квартир.
Конституционному праву советских граждан был присущ потребительский характер. Национальная система удовлетворения жилищных потребностей граждан вопреки основному праву допустила изъятие из ведомственного жилищного фонда предприятий и организаций важнейших отраслей экономики. Потребительский характер отразился в национальной системе удовлетворения жилищных потребностей граждан в виде нормирования жилой площади, предоставляемой и находящейся в пользовании, при этом независимо от разновидности жилищного фонда. Начавшись еще в 1919 г. с жилищно-санитарной нормы, в кодифицированном жилищном законодательстве нормирование было представлено большим числом нормативов помимо получившей новый размер жилой площади на одного человека: и учетная норма жилой площади как количественный критерий нуждаемости в улучшении жилищных условий, и минимальный, и максимальный размеры предоставляемой жилой площади, и нормативы дополнительной жилой площади, и норматив площади на каждого проживающего в общежитии. Кроме того, нормировалась площадь при прописке кооперативной квартиры и индивидуального жилого дома. Нормирование выступало универсальным институтом жилищного законодательства.
К сожалению, новое кодифицированное жилищное законодательство не определяло природу и функции главного норматива из всего числа жилищных нормативов — нормы жилой площади на одного человека, хотя в ряде его норм указывалось на ее отдельные функции(исчисление квартирной платы, определение излишков, вселение других граждан, предельный размер при обеспечении жилой площадью в государственном или общественном жилищных фондах, отсчеты дополнительной жилой площади). На самом деле основная норма жилой площади на одного человека представляет прежде всего санитарное требование к жилому помещению. За ней — кубатура воздуха, позволяющая человеку находиться постоянно в замкнутом пространстве. Это тот санитарный минимум, который носит расчетный характер, величина которого в настоящее время обосновывается размером в 17,5 кв. м, чтобы у человека было нормальное самочувствие и он был жизнедеятелен. Таково и происхождение этой нормы как инструмента против антисанитарной переуплотненности в жилых помещениях.
Новое законодательство, к сожалению, оставило два основания изъятия излишков жилой площади — во время комплексного капитального ремонта жилого дома (ст. 83 Жилищного кодекса РСФСР) и с целью борьбы с так называемыми нетрудовыми доходами (ст. 79 Жилищного кодекса РСФСР), когда площадь использовалась для сдачи ее в поднаем.
Основы предусмотрели пересмотр союзного и республиканского законодательства о дополнительной жилой площади с целью сокращения перечня лиц, наделенных этим правом, и упорядочения большого разнообразия размеров дополнительной жилой площади(твердый цифровой размер, не менее твердого цифрового размера, дополнительная комната; удвоение размера, когда два лица пользуются такой площадью). Однако подготовка такого нормативного акта завершилась ничем из-за непримиримых разногласий.
Основы (ст. 22) централизовали урегулирование порядка и условий предоставления дополнительной жилой площади и перечень категорий граждан, имеющих право на ее получение, за Союзом ССР. Не решив в течение десятилетия (1981 — 1991 гг.) задач, поставленных в Основах, Союз ССР заблокировал решение таких вопросов в союзных республиках. Вместо упорядочения этих отношений Правительство СССР увеличило число лиц, наделенных правом на дополнительную жилую площадь, — членов Союзов журналистов СССР, театральных деятелей СССР, дизайнеров СССР.
Была лишь дополнена ст. 34 Конституции СССР указанием: «Льготы отдельным категориям граждан устанавливаются только на основании закона. Никто в СССР не может пользоваться незаконными привилегиями».
3. В отличие от предшествующего жилищного законодательства и Основы, и Жилищный кодекс РСФСР охватили своим диапазоном почти все жилищные отношения — и учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и порядок предоставления жилых помещений в публичных жилищных фондах, и наем жилых помещений безотносительно к разновидностям жилищного фонда, и отношения жилищно-строительной кооперации, и отношения собственности на индивидуальный жилой дом, и отношения эксплуатации жилищного фонда. Однако не было установлено исключительное господство закона в регулировании жилищных отношений. Предусматривалось издание целого ряда правительственных актов (Постановление Совета Министров СССР от 10 февраля 1985 г. «О порядке государственного учета жилищного фонда», Постановление Совета Министров СССР от 19 августа 1982 г. «О жилищно-строительной кооперации» и др.), поскольку в понятие советского законодательства входили нормативные акты Правительства СССР и правительств союзных республик.
Кроме того, был сохранен сложившийся с 1964 г. порядок, когда на местах действовали соответствующие правила, утвержденные Советами Министров АССР, край- (обл-) исполкомами, Мосгорисполкомом и Ленгорисполкомом. Если до кодификации региональные правила утверждались на основе ведомственного нормативного акта — Примерных правил Минжилкомхоза, то после Жилищного кодекса РСФСР (ст. 40) Примерные правила уже подлежали принятию Советом Министров РСФСР. И хотя региональные правила базировались на республиканских установках, их координация сверху была затруднительной.
В итоге одни и те же отношения необоснованно получали разное региональное решение. Введение такого порядка принятия решений исходило из необходимости максимального учета местных условий(сложившаяся фактическая обеспеченность жильем на каждого проживающего в АССР, крае, области, городе, районе, интересы городов разного уровня, экономическое и социальное развитие населенных пунктов и др.).
С провозглашением конституционного права на жилище локальный уровень регулирования жизненно важных правомочий граждан в области удовлетворения жилищных потребностей не может уже быть гарантом надлежащего осуществления основного права. Нормативные решения местных органов во многих случаях отражали как попытки нескоординированного поиска варианта решения, так и местнические тенденции, вопреки установкам центральных органов управления республик. Само собой разумеется, что правовые формы осуществления конституционного права граждан должны быть урегулированы лишь актами законодательства, а не решениями исполкомов местных Советов, призванных решать вопросы местного значения. Удовлетворение жилищных потребностей граждан перестало быть вопросом такого значения.
В частности, справедливость в распределении жилых помещений как конституционная норма-принцип требует выражения в конкретных нормах не на уровне локальных нормативных решений исполкомов, а только на уровне актов законодательства (в узком смысле слова).
Целая эпоха регулирования названных отношений на уровне решений исполкомов местных Советов заканчивалась. Это не исключало полностью местные Советы из нормотворчества в этой сфере. Однако его следовало сохранить в рамках ограниченных, конкретных поручений законодателя, на самом деле связанных с необходимостью учета местных условий.
Осуществление конституционного права на жилище требует системного подхода к правовым формам его реализации, что может быть достигнуто только на законодательном уровне. Правовые формы его осуществления надлежало взаимно увязать, сбалансировать, их развитие не могло уже быть автономным.

Источник: http://portal-law.ru/articles/ingilteam/90000000000009999999/