«Субъекты международного права на современном этапе развития международных отношений»

Обращения граждан в органы местного самоуправления, их виды и особенности правового регулирования

Черкесов К.А.
Электронный ресурс, 2010.
Право на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления закрепляется в конституциях государств - членов СНГ и стран Балтии в наиболее общей форме - как возможность обращаться в государственные органы (учреждения), органы местного самоуправления (их учреждения), к государственным и муниципальным служащим и получать ответ по существу вопроса, изложенного в обращении. Конституции, как правило, не определяют ни особенности содержания обращений, ни особенности обращений индивидов и коллективов или групп, направляемых в государственные органы и органы местного самоуправления. Законодательство государств - членов СНГ и стран Балтии, закрепляющее порядок реализации конституционного права на обращение, как правило, содержит указание на то, что этот порядок распространяется на рассмотрение обращений как в государственных органах, так и в органах местного самоуправления, и не закрепляет каких-либо особых обязанностей или прав органов местного самоуправления при рассмотрении направленных им обращений (ст. 1 Закона Литовской Республики от 7 июля 1999 г. N VIII-1313 "О петициях" <1>, ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <2> (в ред. от 29 июня 2010 г.), ст. 1 Закона Украины от 2 октября 1996 г. N 393/96-ВР "Об обращениях граждан" <3> (в ред. от 14 июля 2008 г.), § 2 (ч. 1) Закона Эстонской Республики от 10 ноября 2004 г. "О рассмотрении меморандумов и заявлений" <4>).
--------------------------------
<1> Интернет-сайт Сейма Литовской Республики. URL: http://www3.lrs.lt.
<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 19. Ст. 2060.
<3> Ведомости Верховной Рады Украины. 1996. N 47. Ст. 256.
<4> Riigi Teataja. I. 2004. 81. 542.
В российской и зарубежной юридической науке индивидуальное или коллективное обращение рассматривается как форма реализации конституционного права на обращения в орган государственной власти или местного самоуправления. Так, например, Г.Г. Арутюнян пишет: "Обращения граждан - различные формы реализации конституционного права граждан" <5>; аналогичной позиции придерживается и профессор С.А. Пяткина, комментируя ст. 33 Конституции Российской Федерации 1993 г. <6>. Эта точка зрения получила поддержку и в большинстве законодательных актов постсоветских государств, закрепляющих порядок реализации конституционного права на обращение в органы публичной власти. Преобладающей легальной дефиницией понятия обращения в органы местного самоуправления является его определение как направленных в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменных или устных предложения, заявления или жалобы (ст. 1 Закона Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. N 407-X "Об обращениях граждан" <7>; ч. 1 ст. 4 Закона Республики Молдова от 19 июля 1994 г. N 190-XIII "О подаче петиций" <8> (в ред. от 4 мая 2010 г.); п. 1 ст. 4 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"; ст. 3 Закона Украины "Об обращениях граждан"; § 2 Закона Эстонской Республики "О рассмотрении меморандумов и заявлений").
--------------------------------
<5> См.: Арутюнян Г.Г., Баглай М.В. Конституционное право: Энциклопедический словарь. М., 2006. С. 295.
<6> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1996. С. 162.
<7> См.: Эталонный банк данных правовой информации Республики Беларусь // URL: http://www.pravo.by.
<8> Мониторул Офичиал ал Р. Молдова. 2003. N 6 - 8.
Вместе с тем такой подход к рассмотрению обращений индивидов или их групп представляется не вполне правильным. Формой реализации конституционного права на обращение является не однократное действие субъекта соответствующего права - направление обращения в орган местного самоуправления, а регламентированный правом комплекс особых процедур и мер по реализации правомочий, осуществляемых, с одной стороны, органами публичной власти и должностными лицами, а с другой - человеком, гражданином или группой лиц.
Более правильным нам представляется подход к пониманию обращений в органы местного самоуправления, предложенный С.А. Широбоковым. Он определяет обращение в органы публичной власти как волеизъявление индивида или коллектива (группы лиц), имеющее письменную или устную форму, соответствующее правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы <9>. Сходная позиция к определению обращения граждан в органы публичной власти содержится в законодательстве Литовской Республики. По смыслу Закона "О петициях" в ст. 2 (§ 4) и 3 (§ 1) петиция представляет собой выраженное в письменной форме требование заявителя, обращенное к органам местного самоуправления с требованием о защите или реализации прав и свобод человека или предложением о реформировании деятельности органов местного самоуправления или муниципальных учреждений, решении других вопросов, имеющих государственное или местное значение, если для их решения требуется принятие, изменение или отмена правового акта.
--------------------------------
<9> См.: Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 8.
Таким образом, под обращением индивида или группы индивидов в органы местного самоуправления следует понимать их волеизъявление, направленное на достижение общественно значимых целей и общих интересов или же реализацию и защиту субъективных прав и законных интересов конкретного лица. Обращения в органы местного самоуправления могут иметь различную направленность: а) правообеспечительную и правозащитную, т.е. содержать требования о реализации субъективных прав заявителя или о восстановлении нарушенных прав; б) информировать органы публичной власти о каких-либо фактах и требовать их оценки; в) предлагать направления или меры совершенствования законодательства или деятельности органов публичной власти <10>.
--------------------------------
<10> О видах обращений см.: Валуева О. Право граждан на обращение: конституционные и административные аспекты содержания и реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 4. С. 26 - 35.
Следует заметить, что столь значительное разнообразие содержания обращений, а также то обстоятельство, что субъектом обращения могут быть как индивиды, так и различного рода коллективы, влечет за собой отсутствие единого подхода к классификации обращений как в законодательстве, так и в юридической науке. Традиционно в законодательных актах, закрепляющих порядок реализации конституционного права на обращения в государственные органы, выделяют три вида обращений - предложения, заявления и жалобы (ст. 1 Закона Республики Беларусь "Об обращениях граждан"; ст. 3 (§ 1) Закона Литовской Республики "О петициях"; ст. 4 Закона Республики Молдова "О подаче петиций" <11>; ст. 4 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"; ст. 3 Закона Украины "Об обращениях граждан"). Однако в § 2 Закона Эстонской Республики "О рассмотрении меморандумов и заявлений" говорится о меморандумах, содержащих предложения по совершенствованию муниципальной деятельности либо предоставляющих органам местного самоуправления общественно значимую информацию; и заявлениях как требованиях о предоставлении органами местного самоуправления объяснений относительно обоснованности и законности их правовых актов и действий. Адресатами всех этих разнообразных видов обращений граждан могут быть как органы местного самоуправления, так и должностные лица и муниципальные служащие, обладающие различной компетенцией.
--------------------------------
<11> Мониторул Офичиал ал Р. Молдова. 2003. N 6 - 8.
Профессор А.А. Уваров полагает, что обращения граждан в органы местного самоуправления, так же как и обращения в органы государственной власти, могут иметь как публичный, так и частный характер <12>. В первом случае обращения граждан направлены на обеспечение участия индивида или группы индивидов как членов местного сообщества в осуществлении местного самоуправления, а в последнем случае целью обращения является понуждение муниципального органа или служащего к предоставлению публичной услуги индивиду как члену местного сообщества или восстановлению его нарушенных прав.
--------------------------------
<12> См.: Уваров А.А. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 15. С. 21.
Анализ муниципального законодательства государств - членов СНГ и стран Балтии показывает, что в нем установлены определенные специфические виды обращений членов местного сообщества в органы местного самоуправления, обеспечивающих их участие в осуществлении местного самоуправления, - петиции, инициативы, обращения собраний граждан. Особенности содержания такого рода обращений в органы публичной власти рассматривались российскими дореволюционными <13>, современными <14> и зарубежными учеными <15>.
--------------------------------
<13> См.: Тахтарев К.М. Народная инициатива. Непосредственный выбор властей народом. Курганск, 1918. С. 1.
<14> См., например: Старостина И.А., Зайцева Е.Р. Петиция как коллективная форма реализации и защиты прав и свобод граждан // Вестник Московского университета. Сер. 11: Право. 1993. N 5. С. 64 - 68; Алистратов Ю.Н. Право петиции в России. М., 1997. С. 5 - 37.
<15> См., например: Киров В.Ц. Парадоксы государственной власти в гражданском обществе. М., 1992. С. 167; Букач В. Змiст конституцiйних полiтичних прав и свобод громадян // Право Украiни. 2001. N 9. С. 21 - 23; Тиковенко А.Г. Конституционное право на обращение в государственные органы // Юридический журнал. 2005. N 1. С. 35 - 41; Чудаков М.А. Непосредственная демократия: Проблемы развития // Право и демократия. Вып. 1. Минск, 1988. С. 17 - 25.
Установление такой специфики обусловлено тем, что местное самоуправление является уровнем публичной власти, наиболее приближенным из всех властных институтов к населению, проживающему на данной территории. Специфика местного самоуправления как особого вида публичной власти состоит в том, что оно должно осуществляться в соответствии с интересами и нуждами населения муниципального образования. Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. определяет местное самоуправление как "право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" <16>. В этих целях на уровне местного самоуправления гражданам предоставляются реальные механизмы участия в управлении делами местного значения - местный референдум, сходы и собрания граждан, правотворческая инициатива граждан, обращения в органы местного самоуправления, иные институты непосредственной демократии. Реальное, активное участие населения муниципального образования в решении вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления представляет собой идеал, к которому следует стремиться во имя воплощения в жизнь народного суверенитета <17>.
--------------------------------
<16> См.: Европейская хартия местного самоуправления, принята в г. Страсбурге 15 октября 1985 г. (ETS N 122) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 36. Ст. 4466.
<17> См.: Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. Барнаул, 2000. С. 167.
Анализ муниципального законодательства государств - членов СНГ и стран Балтии показывает, что только ст. 32 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" специально закрепляет индивидуальные и коллективные обращения граждан как одну из форм участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления <18>. Закон указывает, что рассмотрение такого обращения осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", а также устанавливает административную ответственность должностного лица местного самоуправления за нарушение порядка и срока письменного ответа на обращения граждан как гарантию реализации данного института. Однако представляется, что такое регулирование является избыточным, поскольку положения ст. 32 дублируют нормы, уже закрепленные в Федеральном законе "О порядке рассмотрения обращений граждан". Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не закрепляет каких-либо особенностей рассмотрения обращений граждан органами местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан".
--------------------------------
<18> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
В отличие от законодательства Российской Федерации законы о местном самоуправлении отдельных государств - членов СНГ и стран Балтии устанавливают специфические виды обращений граждан в органы местного самоуправления, а также закрепляют особые правовые последствия данных обращений. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 17 Закона Республики Молдова от 28 декабря 2006 г. N 436-XVI "О местном публичном управлении" (в ред. от 9 сентября 2010 г.) граждане, а также созданные в соответствии с законом объединения и иные заинтересованные стороны имеют право: а) предлагать для обсуждения на заседании представительного органа местного самоуправления вопросы о разработке и принятии определенных решений; б) представлять местным органам публичной власти от себя лично или от имени группы лиц соответствующего сообщества рекомендации по обсуждаемым проектам решений. На органы местного самоуправления налагается обязанность принять все меры для обеспечения возможности эффективного участия граждан, созданных в соответствии с законом объединений и иных заинтересованных сторон в принятии решений, в том числе путем приема и своевременного рассмотрения всех рекомендаций, обращений, писем, направляемых гражданами представительным властям в ходе разработки ими проектов решений или программ деятельности <19>.
--------------------------------
<19> Monitorul Oficial. 2007. N 32 - 35.
Аналогичные виды обращений граждан - представителей местного сообщества закреплены и в законодательстве Республики Беларусь и Украины. Так, в соответствии со ст. 35 Закона Республики Беларусь от 4 января 2010 г. N 108-З "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" граждане по вопросам местного значения имеют право в установленном порядке вносить в представительный орган местного самоуправления проекты решений или мотивированные предложения о необходимости принятия, изменения, дополнения, толкования, приостановления действия, признания утратившими силу, отмены решений представительного органа либо их отдельных положений <20>. Закон также устанавливает обязанность представительного органа местного самоуправления рассмотреть на сессии данные предложения и проекты решений, а также опубликовать результаты рассмотрения в местных средствах массовой информации. Лица, направившие такие предложения, вправе участвовать на заседании представительного органа, давать пояснения по существу заявленных требований, представлять дополнительные сведения и материалы.
--------------------------------
<20> См.: Эталонный банк данных правовой информации Республики Беларусь // URL: http://www.pravo.by.
Согласно ст. 9 Закона Украины от 21 мая 1997 г. N 280/97-ВР "О местном самоуправлении в Украине" (в ред. от 9 июля 2010 г.) члены территориальной громады (жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города) имеют право инициировать рассмотрение в органах местного самоуправления любого вопроса, отнесенного к ведению местного самоуправления <21>. При этом местная инициатива, внесенная на рассмотрение органа местного самоуправления в установленном порядке, подлежит обязательному рассмотрению на открытом заседании данного органа при участии членов инициативной группы по вопросам местной инициативы. Решение, принятое по вопросу, внесенному путем местной инициативы, обнародуется в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления или уставом муниципального образования.
--------------------------------
<21> Ведомости Верховной Рады Украины. 1997. N 24. Ст. 170.
В соответствии с Законом Эстонской Республики от 2 июня 1993 г. "Об организации местного самоуправления в Эстонской Республике" (в ред. от 12 мая 2005 г.) (§ 33) любой индивид (т.е. не только член местного сообщества) вправе обратиться к сельскому или городскому муниципалитету с предложением о внесении изменений или отмене муниципального правового акта, если он незаконно ограничивает права заявителя <22>.
--------------------------------
<22> Riigi Teataja. I. 1993. 37. 558.
Таким образом, анализ нормативных правовых актов Республики Беларусь, Республики Молдова, Украины и Эстонской Республики показывает, что целесообразно закрепление в муниципальном законодательстве особенностей рассмотрения индивидуальных и коллективных обращений в органы местного самоуправления, имеющих публичный характер, если они отвечают следующим критериям: а) в них затрагиваются вопросы местного значения; б) в них затрагиваются публичные интересы, т.е. общие интересы, имеющие в равной мере значение для жизнедеятельности всех или части жителей муниципального образования; в) их реализация опосредована властными полномочиями компетентных органов местного самоуправления. Представляется, что в Российской Федерации обращения граждан в органы местного самоуправления по вопросам местного значения станут эффективным институтом непосредственного осуществления местного самоуправления местным сообществом, если законодательно будет закреплена обязанность органов местного самоуправления не только рассмотреть такое обращение и дать на него мотивированный ответ заявителю, но и довести до сведения местного сообщества существо такого обращения, а также принятое по нему решение.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 29 выделяет специфический вид коллективных обращений - обращения, принятые собраниями граждан. Предметом таких обращений могут быть любые вопросы местного значения, а также деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществление территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования. Данные обращения подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа. В соответствии с ч. 6 указанной статьи Закона результаты собрания граждан подлежат официальному опубликованию или обнародованию, однако Закон умалчивает о необходимости обнародования решения органов местного самоуправления, принятых по результатам рассмотрения такого обращения.
В то же время Закон Республики Беларусь от 12 июля 2000 г. N 411-З "О республиканских и местных собраниях", закрепляющий сходный институт обращения, направленного местным собранием, в ч. 3 ст. 13 устанавливает не только обязанность органа местного самоуправления рассмотреть эти обращения, но и информировать граждан, проживающих на соответствующей территории, о принятых по ним решениях <23>. Следует заметить, что ст. 8 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине", учреждая институт местных собраний, не предоставляет им права обращаться в органы местного самоуправления, указывая лишь на то, что органы местного самоуправления в своей деятельности учитывают решения местных собраний.
--------------------------------
<23> См.: Эталонный банк данных правовой информации Республики Беларусь // URL: http://www.pravo.by.
Наконец, в качестве специфических обращений граждан в органы местного самоуправления можно рассмотреть правотворческую инициативу (в Российской Федерации, Эстонской Республике). Ю.А. Алистратов, М.В. Скрябина рассматривают правотворческую инициативу как разновидность обращений граждан в органы местного самоуправления <24>. Особенность правотворческой инициативы как вида обращений состоит в ее адресате, содержании и порядке рассмотрения. Так, адресатом правотворческой инициативы являются исключительно представительные органы местного самоуправления, в ней содержатся требования принятия (отмены) или изменения (дополнения) муниципального правового акта, она влечет за собой особую процедуру рассмотрения, принятия (отклонения) представленного правотворческого предложения. Вместе с тем и правотворческая инициатива, и обращение с предложением о совершенствовании муниципальных правовых актов - это особые формы участия граждан в правотворческой деятельности местного самоуправления. Они должны быть рассмотрены органами, которым они адресованы. Законодательство Республики Беларусь, Республики Молдова и Украины также устанавливает, что результат рассмотрения предложения (инициативы) жителя муниципального образования должен быть опубликован.
--------------------------------
<24> См.: Алистратов Ю.Н. Право петиции в России. С. 57; Скрябина М.С. Реализация конституционного права граждан на обращение в органы публичной власти: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 10.
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 26) предусмотрена возможность граждан выступать с правотворческой инициативой муниципального нормативно-правового акта. При этом минимальная численность инициативной группы не может превышать 3% от жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Проект муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально, в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
Аналогичный порядок направления правотворческой инициативы установлен и в Законе Эстонской Республики "Об организации местного самоуправления в Эстонской Республике". В соответствии с его § 32 право обращаться с правотворческой инициативой предоставлено не менее чем 1% и не более чем 5% жителей муниципального образования, обладающих активным избирательным правом. Список лиц, подписавших инициативу, является неотъемлемой частью данного обращения. Предметом правотворческой инициативы является принятие, изменение или отмена сельским или городским муниципалитетом (как представительным, так и исполнительным органом местного самоуправления) муниципального правового акта, принимаемого по вопросам местного значения. При этом закон устанавливает обязанность исполнительных органов местного самоуправления рассмотреть правотворческую инициативу, представленную по вопросам их компетенции, в течение трех месяцев с момента ее внесения. Если же будет установлено, что принятие соответствующего муниципального правового акта находится в ведении представительного органа местного самоуправления, то исполнительный орган должен в течение одного месяца представить правотворческую инициативу вместе с предложениями по ее реализации. Представитель инициативной группы имеет право участвовать в обсуждении представленной правотворческой инициативы, как в представительном, так и в исполнительном органе местного самоуправления.
Как особый вид обращений в органы местного самоуправления можно также рассматривать обращения, инициирующие иные муниципальные институты непосредственной демократии, - местный референдум, публичные слушания (в Российской Федерации), опросы (в Литовской Республике).
Со временем институт обращений граждан как институтов непосредственной муниципальной демократии в России будет широко применяться на уровне местного самоуправления, как это произошло во многих зарубежных государствах. От эффективности работы с обращениями на местах зависит качество и быстрота рассмотрения конкретных вопросов, а следовательно, и количество обращений, которые в случае неразрешения их органами местного самоуправления будут поданы в иные инстанции. Действенное решение вопросов на местах позволит не перегружать работу органов государственной власти решением вопросов, которые могут быть эффективно разрешены на муниципальном уровне. Однако для качественного и своевременного решения проблем и иных обстоятельств, проявляющихся в обращении, необходимо, чтобы обращающийся был информирован о компетенции местного самоуправления. Для этого следует вести разъяснительную работу с населением через средства массовой информации.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_9143.html